Pubblicato il 07/02/2025

N. 00133/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00698/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la IG

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 698 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
VO s.r.l., rappresentata e difesa dagli avvocati Giancarlo Tanzarella, Elena Tanzarella, Rosanna Macis e Luigi Cocchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Vado Ligure, rappresentato e difeso dall'avvocato Paolo Gaggero, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Regione IG, non costituita in giudizio;

per l'accertamento

della non debenza del contributo straordinario ex art. 16, comma 4 d- ter del DPR 380/01 e art. 38 comma 6- bis L.R. IG 16/2008, reclamato dal Comune di Vado Ligure a fronte del rilascio del permesso di costruire implicito nell'intervenuto PA (provvedimento autorizzativo unico regionale) rilasciato, ex art. 208 D. Lgs. 152/06, dalla Regione IG con D.D. 16 marzo 2023, n. 1766 per l'ampliamento della discarica in località BO - fase 1 e fase emergenziale, come da comunicazione dirigenziale municipale 26 settembre 2023, n. 19785/2023.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Vado Ligure;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2025 il dott. Angelo Vitali e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso in epigrafe la società VO s.r.l., titolare di autorizzazione unica ambientale per l’ampliamento della discarica di rifiuti solidi urbani e rifiuti speciali non pericolosi sita in località BO del Comune di Vado Ligure giusta provvedimento 16 marzo 2023 prot. n. 1766 della Regione IG, agisce per l’accertamento della non debenza del contributo straordinario per le varianti urbanistiche previsto dall’art. 16, comma 4 d- ter del D.P.R. n. 380/01 e dall’art. 38 comma 6- bis L.R. IG 16/2008, reclamato dal Comune di Vado Ligure, oltre all’ordinario contributo di costruzione, nella misura del 50% (euro 1.545.021,00) del maggior valore delle aree oggetto di intervento conseguito per effetto della variante (maggior valore complessivamente stimato in € 3.041.531,03) a fronte del rilascio del permesso di costruire implicito nell'intervenuto provvedimento autorizzativo unico regionale (di seguito, PA) rilasciato, ex art. 208 D. Lgs. n. 152/06, dalla Regione IG per l'ampliamento della discarica - fase 1 e fase ampliamento emergenziale - come da comunicazione dirigenziale municipale 26 settembre 2023, n. 19785/2023.

Espone: - che la discarica, di proprietà del Comune di Vado Ligure, fu affidata in gestione alla società dal 1992; - che il rapporto si è da allora rinnovato, e la discarica ha assunto dimensioni sempre più importanti, gestendo rifiuti provenienti dall’intera regione IG; - che la discarica BO è localizzata sulle colline retrostanti il Comune di Vado Ligure, in aree che per loro natura sono urbanisticamente classificate come inedificabili, sicché sin dalla primigenia attivazione dell’impianto si rese necessario procedere a varianti urbanistiche, idonee a consentire la compatibilità fra l’impianto e il piano urbanistico; - che la necessità di variante si è manifestata anche in occasione dell’ultimo ampliamento; - che le discariche di RSU sarebbero opere “di pubblico interesse” ex art. 177, comma 2 TUA; - che dunque, ove il progetto di una discarica sia riconosciuto di pubblico interesse in quanto rispondente a superiori bisogni della collettività, la sua approvazione comporterebbe, ove necessaria, la variante allo strumento urbanistico, la quale dovrebbe prescindere dal favore o disfavore dell’Ente locale nel cui territorio l’impianto deve essere realizzato; - che le discariche, inoltre, sarebbero opere di urbanizzazione secondaria, in quanto appartenenti alla specie delle “attrezzature sanitarie” (art. 16, comma 8 D.P.R. 380/01), e per tale motivo non sarebbero soggette neppure al contributo ordinario di concessione (art. 17, comma 3, lett. c); - che il PA attesta che il Comune di Vado Ligure ha consentito alla variante di strumento urbanistico generale necessaria a modificare in F3 la destinazione urbanistica della porzione interessata dall’ampliamento della discarica, giusta deliberazione del consiglio comunale 31 gennaio 2023, n. 5; - che tale deliberazione ha condizionato il parere favorevole del Comune alla sottoscrizione di un atto convenzionale (poi trasfuso nella convenzione 18 agosto 2023 rep. n. 77491 Notaio dr. Agostino Firpo di Savona) sulla base di uno schema allegato, il quale prevedeva (art. 2) l’impegno della società a corrispondere, oltre al contributo di costruzione di cui all’art. 16 D.P.R. n. 380/2001, il contributo straordinario previsto dall’art. 38 comma 6- bis L.R. IG 16/2008, nella misura del 50% del maggior valore delle aree oggetto di intervento conseguito per effetto della variante allo S.U.G.; - che, in pendenza della conferenza dei servizi, erano intercorse fra VO ed il Comune di Vado trattative ai fini di acquisire l’assenso di quest’ultimo all’ampliamento della discarica, e di evitare i ritardi legati all’eventuale contenzioso determinato dal dissenso dell’Ente locale; - che la Società, pur ritenendo di non esservi tenuta, aveva accettato di corrispondere il contributo di costruzione, manifestando invece forti perplessità circa la debenza del contributo straordinario (il che spiega l’inciso “se dovuto” , contenuto nell’art. 2 della convenzione); - che, ai sensi del combinato disposto degli artt. 27- bis e 208 TUA, il PA, oltre che produrre variante dello strumento urbanistico, sostituisce la totalità degli atti di assenso necessari all’attuazione dell’intervento, ivi compreso il permesso di costruire, ciò che comporta l’obbligo del versamento immediato di quanto dovuto a titolo di contributo di costruzione; - che, con nota 26 settembre 2023, prot. n.19785/2023, il Comune ha quindi intimato alla società il pagamento, oltre ai diritti di segreteria, del contributo di costruzione per € 246.643,87, del contributo straordinario previsto dall’art. 38, comma 6- bis L.R. n. 16/2008 nella misura di € 1.315.266,36, nonché delle sanzioni per omesso versamento.

Agisce per l’accertamento dell’infondatezza della pretesa comunale di esazione del contributo straordinario e di applicazione delle relative sanzioni da ritardo, e, a sostegno del gravame, deduce due motivi di ricorso, come segue.

1. Violazione e falsa applicazione di norme di legge (art. 16.4, lett. d- ter DPR 380/2001 e art. 38.6 L.R. 16/2008 anche in relazione all’art. 17.3 DPR 380/2001); eccesso di potere per difetto assoluto dei presupposti. Inesigibilità della pretesa creditoria concernente il contributo straordinario e la correlata sanzione per ritardo nel pagamento. Illegittimità o comunque inefficacia di ogni atto o provvedimento implicante l’assunto della debenza di detto contributo.

L’intervento sarebbe esente dal contributo ordinario e straordinario ex art. 17.3, lett c) D.P.R. 380/01, trattandosi di opera di urbanizzazione secondaria (art. 16.8) e di interesse generale, destinata a divenire di proprietà dell’ente comunale concedente.

In ogni caso, l’intervento si collocherebbe al di fuori del campo di applicazione del disposto di cui all’art. 16.4, lett. d- ter ) DPR 380/01, che attesta la natura sinallagmatica del contributo straordinario: questo sarebbe infatti circoscritto alle ipotesi in cui il privato richieda un intervento che solo al Comune competa di assentire per il tramite di variante allo strumento urbanistico, mentre, nel caso di specie, la variante consegue alla dichiarazione di pubblica utilità dell’impianto di gestione dei rifiuti disposta dalla Regione in esito alla procedura di cui all’art. 27- bis D.lgs. 152/2006, volta ad accertare se un impianto di gestione dei rifiuti sia ambientalmente compatibile.

In sostanza, se il procedimento di PA è volto alla acquisizione di VIA e di AIA e si conclude con la dichiarazione di pubblica utilità, il Comune non ha alcun ruolo propositivo e dispositivo, poiché è chiamato solo a rendere un parere funzionale a verificare i presupposti della VIA e dell’AIA, donde la assoluta impertinenza del richiamo all’art. 38 L.R. 16/2008 operata dal Comune.

Del resto, si tratterebbe di un’opera oggettivamente e soggettivamente pubblica, in quanto strettamente funzionale all’appagamento di un interesse pubblico.

2. Circa il preteso incremento di valore: illogicità ed inapplicabilità alla fattispecie dei criteri su cui si fonda la perizia di stima del Comune.

Censura i criteri posti a base della perizia di stima prodotta dal Comune, che esulerebbero da quello legale (aumento di valore delle aree alla luce della nuova destinazione funzionale), cui è estraneo ogni criterio legato al quantitativo di rifiuti conferibili.

Si è costituito in giudizio per resistere al ricorso il Comune di Vado Ligure, preliminarmente eccependo l’inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione nei termini degli atti autoritativi (deliberazione del Consiglio comunale n. 5 del 31 gennaio 2023 e determinazione dirigenziale 3 marzo 2023, prot. n. 4662, comunicata in pari data) con cui l’Amministrazione ha sancito la debenza, determinato e liquidato il contributo straordinario, nel merito controdeducendo ed instando per il suo rigetto.

In considerazione dell’impegno comunale a non dare corso alle procedure volte alla riscossione coattiva del contributo oggetto del contendere fino alla definizione nel merito del ricorso, VO ha rinunciato all’istanza cautelare.

Con atto di motivi aggiunti notificato in data 2.11.2024 VO ha agito per l’accertamento della nullità, per violazione di norma imperativa, dell’art. 2 della Convenzione rep. n. 77491 sottoscritta in data 18 agosto 2023, concernente la debenza del costo di costruzione quale deliberato dal Consiglio comunale nella seduta del 31 gennaio 2023 e recepita e approvata con il PA in data 16 marzo 2023.

Espone: -che, nell'esprimere mediante deliberazione C.C. n. 5/2023 l'assenso alla variante ai fini del rilascio del PA (assenso in tesi né necessario, né vincolante, potendo l’amministrazione regionale procedente discostarsi dal parere negativo eventualmente espresso da taluno dei partecipanti alla conferenza), il Comune ha approvato uno schema di convenzione che prevede la corresponsione del contributo di costruzione, convenzione che è stata poi effettivamente sottoscritta da VO, in quanto condizionante l’assenso comunale e la definitiva approvazione del PA; - che VO stimava che i costi del contributo di costruzione sarebbero stati riassorbibili nell’attuazione dell'intervento nei tempi stabiliti dal cronoprogramma da essa presentato e approvato col PA; - che, tuttavia, quei tempi non sono stati rispettati, perché, con ordinanza dirigenziale 25 agosto 2023, n. 17687 (oggetto di separato ricorso R.G. 695/2023), il Comune ha disposto la sospensione dei lavori in corso, protrattasi fino al giugno 2024; - che la sospensione ha avuto effetti pesantemente negativi sui flussi di cassa della società; - che ciò ha determinato l'emanazione dell’atto comunale di accertamento esecutivo 23 settembre 2024, prot. n. 19460/2024, per una somma complessiva di € 349.308,35 a titolo di contributo ordinario, oltre sanzioni ed interessi, che la società ha versato con riserva di ripetizione.

Svolta una premessa sulla giurisdizione del giudice amministrativo, lamenta la nullità della pattuizione opposta e la conseguente nullità o comunque illegittimità in parte qua del PA, e, a sostegno, deduce violazione e falsa applicazione di norme di legge (art. 17, comma 3, lett. c) anche in relazione all’art. 23 Cost.); violazione di legge (art. 1418 c.c.); eccesso di potere per travisamento, perplessità e falsità della motivazione.

L’esonero dal contributo di cui all’art. 17, comma 3, lett. c) DPR 380/2001 riguarderebbe tutte le opere che, indipendentemente dalla natura pubblica o privata dell’esecutore, rispondano a finalità della singola amministrazione o di interesse generale e siano, o siano destinate a divenire, di proprietà dell’ente nel cui territorio ricadono, circostanze che ricorrerebbero nel caso di specie, che concerne la realizzazione di un’opera di urbanizzazione da parte di un privato in regime di concessione.

La norma di esenzione, mirando ad evitare di gravare, sia pure indirettamente, la stessa comunità che dovrebbe avvantaggiarsi dal pagamento del contributo, avrebbe natura imperativa, con conseguente nullità di ogni pattuizione contraria.

In sostanza, il contributo di concessione sarebbe una prestazione patrimoniale imposta, e come tale di natura fiscale, con conseguente obbligo di stretta interpretazione della relativa norma impositiva.

Alla pubblica udienza del 15 gennaio 2025 il ricorso è stato trattenuto dal collegio per la decisione.

Occorre preliminarmente affrontare l’eccezione comunale di inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione nei termini degli atti autoritativi (deliberazione del Consiglio comunale n. 5 del 31 gennaio 2023 e determinazione dirigenziale 3 marzo 2023, prot. n. 4662, comunicata in pari data) con cui l’Amministrazione ha sancito la debenza, determinato e liquidato il contributo straordinario.

L’eccezione è infondata.

Le controversie in materia di determinazione e pagamento degli oneri concessori, investendo l'esistenza o l'entità di un'obbligazione legale, concernono diritti soggettivi, con la conseguenza che la relativa domanda - che rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (art. 133 comma 1 lett. f) c.p.a.) - non soggiace al regime di decadenza proprio del processo di impugnazione, ma può essere proposta nel termine di prescrizione ordinaria ed indipendentemente dall'impugnazione di eventuali atti (così T.A.R. Campania Napoli, Sez. VIII, 19/5/2020, n. 1872).

Nel merito, il primo e principale motivo del ricorso introduttivo è infondato, per le ragioni ben compendiate già nel parere legale appositamente acquisito dal Comune di Vado Ligure in data 2.12.2022, prot. 26078 (doc. 7 delle produzioni 14.11.2023 di parte ricorrente).

Infondata è innanzitutto l’affermazione secondo la quale la fattispecie in esame rientrerebbe nell’ambito di applicazione dell’esimente di cui all’art. 17, comma 3, lett. c) , del D.P.R. n. 380 del 2001: vuoi perché l’esenzione in questione concerne il contributo “ordinario”, non già quello “straordinario”, di cui qui si discute (salvo quanto si dirà infra circa il ricorso per motivi aggiunti); vuoi perché, per la generale onerosità del permesso di costruire e di ogni titolo che autorizzi un’attività edilizia (onerosità cui va riconosciuto la natura di norma di principio – cfr. C. cost., 25.11.2020, n. 247, § 3.1), le norme che prevedono esenzioni costituiscono altrettante eccezioni tassative, e sono di stretta interpretazione (T.A.R. Sicilia Catania, Sez. II, 27/4/2023, n. 1389; T.A.R. Campania Napoli, sez. II , 29/1/2015 , n. 516); vuoi, soprattutto, perché essa concerne – e la questione pare al collegio invero decisiva – “le opere di urbanizzazione, eseguite anche da privati, in attuazione di strumenti urbanistici” , ovvero i casi in cui nello strumento urbanistico vi sia già la previsione specifica di un’opera di urbanizzazione la cui realizzazione sia consentita anche a privati (v. per tutte, T.A.R. Lombardia, Sez. IV, 15 luglio 2024, n. 2178, e la giurisprudenza ivi richiamata), laddove invece, nel caso di specie, l’ampliamento della discarica di cui si discute ha richiesto una variante proprio perché non era previsto dallo strumento urbanistico, di cui dunque non costituisce affatto “attuazione”.

Ma infondata è anche la ricostruzione della natura del contributo straordinario in termini di supposta sinallagmaticità, ovvero come una sorta di corrispettivo dell’assenso del Comune a variare lo strumento urbanistico.

Premesso che il Comune non è l’esclusivo titolare del potere di variante – essendo noto, viceversa, che l’approvazione degli strumenti di pianificazione urbanistica e delle loro varianti è il frutto di un atto complesso alla cui formazione concorrono, in posizione “ineguale”, sia il Comune in fase di elaborazione, sia la Regione, quale ente sovraordinato, in fase di approvazione – è dirimente il rilievo che, secondo una condivisibile giurisprudenza, il contributo straordinario costituisce un istituto di carattere generale con funzione eminentemente “perequativa”, di redistribuzione in favore del pubblico del plus-valore delle aree indotto dalla variante urbanistica puntuale richiesta ed accordata al privato proprietario al fine di utilizzarle con una destinazione diversa e più remunerativa di quella originariamente prevista dal piano regolatore (cfr. Cons. di St., IV, 31.5.2024, n. 4905, che lo definisce come “un ulteriore onere rapportato all'aumento di valore che le aree e gli immobili avranno per effetto di varianti urbanistiche o in deroga” ; id., 2.4.2019, n. 2382, ove la precisazione che l'art. 16, comma 4, lett. d- ter ), d.P.R. n. 380/2001 trova applicazione indistintamente per tutti i procedimenti che comportano un maggior valore generato da interventi su aree o immobili in variante urbanistica, non facendo eccezione quello ottenuto mediante attivazione del procedimento S.U.A.P.).

La stessa Corte costituzionale, nel dichiarare l'illegittimità costituzionale di una legge regionale veneta che esentava dal contributo straordinario le ipotesi di cambio di destinazione d'uso con aumento di valore degli immobili costitutivi della memoria e dell'identità storico-culturale del territorio, identificati dal comune a mezzo di apposita variante alla strumentazione urbanistica, ha avuto modo di ribadire, richiamando la Relazione governativa al D.L. 16 luglio 2020, n. 76, che “ciò che si "colpisce" con il contributo straordinario è il "plusvalore di cui beneficia il privato a seguito dell'approvazione di una variante urbanistica, che abbia accresciuto le facoltà edificatorie precedentemente riconosciutegli, ovvero per effetto del rilascio di un permesso in deroga” , sicché “Ne consegue che solo la dimostrata inesistenza di un aumento di valore può giustificare l'esenzione” (Corte cost., 25/11/2020, n. 247, § 5.1), elevando così la disposizione di cui alla lettera d- ter del comma 4 dell'art. 16 del TUE al rango di vera e propria norma statale di principio (§ 6), parametro interposto nel giudizio di legittimità costituzionale.

Ed è esattamente ciò – l’aumento di valore - che si è verificato nella fattispecie, in cui dalla iniziale classificazione dell’area a zona agricola di protezione naturale si è passati a quella industriale-produttiva.

Nella memoria 19.11.24 VO rappresenta che le misure compensativo-perequative in favore dei comuni ove sono ubicate le discariche sono già compiutamente (ovvero con l’inclusione dei “costi” di conformazione dello strumento urbanistico locale e di rilascio del titolo edilizio) previsti dalla normativa di settore - segnatamente, dall’art. 3 commi 24 e ss. della legge 28 dicembre 1995, n. 549, concernente l’istituzione del tributo speciale per il deposito in discarica e in impianti di incenerimento senza recupero energetico dei rifiuti solidi -, con conseguente estraneità del contributo straordinario, in quanto la variante urbanistica non dipenderebbe dalla volontà del Comune.

L’obiezione, come suol dirsi, prova troppo (nel caso di specie, la variante è stata infatti specificamente approvata dal Comune – cfr. la deliberazione C.C. 31.1.2023, n. 5), e confonde abilmente due piani che vanno però tenuti ben distinti.

Difatti, un conto sono i disagi ambientali alla collettività stanziata su un determinato territorio connessi alla presenza della discarica, disagi che sono compensati dal tributo speciale ex art. 3 commi 24 e ss. della legge 28 dicembre 1995, n. 549; un conto è il plus-valore delle aree di proprietà privata generato da una modifica alla pianificazione urbanistica disposta a vantaggio di un imprenditore che la ha indotta ed ottenuta con una sua iniziativa attuabile solo mercé la variante, plus-valore che costituisce per l’appunto il presupposto “impositivo” del contributo straordinario (ex art. 23 Cost.).

Infondato è anche il secondo motivo di ricorso, con cui la società ricorrente censura i criteri posti a base della perizia di stima prodotta dal Comune.

Giova premettere come la zona dell’ampliamento, come precisato nel progetto approvato, è nella totale disponibilità del proponente proprietario del sito, e sicuramente, al termine della coltivazione della discarica, non potrà essere utilizzato per nessun tipo di attività reddituale.

Ciò posto, la perizia di stima posta a base della liquidazione del contributo straordinario liquidato (doc. 12 delle produzioni 30.10.2024 di parte comunale) argomenta diffusamente circa la specificità dell’analisi estimativa richiesta (pp. 2/85 e ss.) e circa la non applicabilità alla fattispecie delle ordinarie metodologie estimative per “Valore di trasformazione” (pp. 11/85 e ss.) e per Market Comparison Approach (o metodo sintetico-comparativo p. 13/85 e ss.), concludendo che il metodo di analisi del flusso di cassa scontato ( Discounted cash flow analysis , DCFA) è il metodo peritale più corretto nel caso di specie (p. 16/85 e ss.), in quanto il bene da stimare (da considerarsi alla stregua di un “bene contenitore” o di un “bene veicolo”) al termine della coltivazione sarà sprovvisto di qualsiasi valore significativo, ma, a partire dall’inizio della coltivazione (luglio 2024), costituirà il mezzo fondamentale per la continuità dell’attività imprenditoriale di gestione della discarica, e sarà caratterizzato da una redditività sorprendente, connessa alla generazione di flussi di cassa derivanti dal conferimento dei rifiuti.

Si tratta di argomentazioni congrue e ragionevoli, dunque condivisibili, cui la motivazione del provvedimento di quantificazione del contributo straordinario fa riferimento ob relationem , che non sono state adeguatamente né specificamente contestate, neppure mediante l’indicazione di una diversa metodologia di stima ritenuta più congrua, o mediante il deposito di una perizia alternativa di parte.

Donde l’infondatezza del motivo.

I motivi aggiunti, notificati in data 22.11.2024, sono irricevibili per tardività ex art. 31 comma 4 c.p.a. ( “La domanda volta all'accertamento delle nullità previste dalla legge si propone entro il termine di decadenza di centottanta giorni” ), laddove a fondamento della pretesa di esonero dal contributo ordinario è posta la domanda per la declaratoria di nullità della pattuizione di cui all’art. 2 della convenzione 18.8.2023 (nella parte in cui VO s.r.l. si è obbligata a corrispondere al Comune il contributo di costruzione ordinario ex art. 16 D.P.R. n. 380/2001), domanda da cui VO è però decaduta.

Essi sono comunque palesemente infondati anche nel merito, in quanto, come chiarito supra , è semmai l’assoggettamento al contributo che costituisce la regola di ordine pubblico economico, sicché l’obbligazione di cui all’art. 2 della convenzione – peraltro, liberamente assunta dalla società (diversamente da quello straordinario) - non è affatto nulla.

Le spese seguono come di regola la soccombenza, e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la IG (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo rigetta ed in parte lo dichiara irricevibile.

Condanna la società VO s.r.l. al pagamento delle spese di giudizio, che liquida in € 4.000,00 (quattromila), oltre spese generali, IVA e CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luca Morbelli, Presidente

Angelo Vitali, Consigliere, Estensore

Richard Goso, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Angelo Vitali	Luca Morbelli

IL SEGRETARIO