Pubblicato il 21/05/2025

N. 04357/2025REG.PROV.COLL.

N. 09315/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9315 del 2022, proposto da Fapo s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Carlo Cerami e Valentina Vavassori, con domicilio eletto presso lo studio degli stessi in Roma, via Borgognona, n. 47 e domicilio digitale come da registri di Giustizia;

contro

il Comune di Meda, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Angela Sarli, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, sezione quarta, n. 1804/2022, pubblicata in data 27 luglio 2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Meda;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 dicembre 2024 il Cons. Emanuela Loria; Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito dalle deliberazioni del Consiglio comunale del Comune di Meda n. 28 del 15 ottobre 2016, n. 29 del 25 ottobre 2016, n. 30 del 27 ottobre 2016, n. 31 del 28 ottobre 2016, n. 32 del 3 novembre 2016 e relativi allegati, aventi ad oggetto “Variante degli Atti costituenti il Piano di Governo del Territorio, esame osservazioni e controdeduzioni, approvazione ai sensi dell'art. 13 della Legge regionale 11/03/2005 n. 12” , divenute efficaci dall’11 gennaio 2017 (data della pubblicazione del relativo avviso sul B.U.R.L.), nelle parti in cui hanno apposto sulle aree di proprietà della ricorrente un “vincolo ablativo” ricomprendendole tra le “aree per servizi e spazi pubblici da acquisire” del Piano dei Servizi (“Carta del Piano dei Servizi - SP02”) nonché dalla deliberazione del Consiglio comunale n. 13 del 23 maggio 2016, avente ad oggetto “Adozione della Variante degli atti costituenti il Piano di Governo del territorio ai sensi e per gli effetti della legge regionale 11/03/2005 n. 12” unitamente ai suoi allegati.

1.1. In punto di fatto si rileva che la società appellante è proprietaria di un’area inedificata posta nel Comune di Meda, in Via Tre Venezie, catastalmente identificata al foglio 37, mappale 447.

Il Piano di Governo del Territorio approvato nel 2012 ha classificato l’area tra gli ambiti di trasformazione del Documento di Piano destinati a servizi pubblici e privati, nell’ “Area AC5 - via Tre Venezie” , in cui era possibile insediare servizi pubblici (40% della superficie disponibile) e servizi privati (60% della superficie).

Con le deliberazioni impugnate è stata approvata, ai sensi dell’art. 13 della legge regionale 11 marzo 2005 n. 12, una variante al P.G.T., che ha fatto rientrare i terreni di proprietà dell’appellante tra le «aree per servizi e spazi pubblici da acquisire» del Piano dei Servizi (“Carta del Piano dei Servizi - SP02”).

È stato, altresì, apposto sugli stessi terreni un vincolo preordinato all’esproprio, in quanto facenti parte dell’“Area numero 7” della carta del Piano dei Servizi, destinata alla realizzazione del «boulevard della Via Tre Venezie» .

In particolare, l’art. 3 delle N.T.A. ha previsto che «Per tutte le aree assoggettate a vincolo ablativo possono trovare applicazione le disposizioni in materia di perequazione di cui alla specifica disciplina il cui testo è contenuto nell’art. 7 delle Norme per l’Attuazione del Documento di Piano”. Ed invero, ai sensi del richiamato art. 7.2 delle N.T.A del Documento di Piano «Il Piano dei Servizi individua le aree destinate a servizi e spazi pubblici alle quali, in base al principio della perequazione, è attribuita una capacità edificatoria pari a Ut = 0,15 mq/mq».

1.2. Nell’ambito del procedimento di pianificazione urbanistica, la proprietà appellante ha presentato, il 21 giugno 2016, le proprie osservazioni con le quali ha contestato la congruità dell’indice edificatorio quantificato in 0,15 mq/mq, e ha chiesto che venisse elevato a 0,60 mq/mq.

1.3. Il Comune di Meda ha respinto (cfr. nota prot. 14903 del 25 luglio 2016) la richiesta motivando il respingimento sulla base del fatto che il PGT assegna a tutte le aree dotate di capacità edificatoria, siano esse a pertinenza diretta o indiretta, l’indice di utilizzazione fondiaria Uf = 0,15 mq/mq, che è stato applicato a tutte le aree indifferentemente, siano esse aree per servizi e spazi pubblici siano aree direttamente edificabili; queste ultime hanno dunque un valore assegnato dal Piano in tutto identico a quello delle aree per servizi e spazi pubblici. In particolare, l’Amministrazione ha fatto riferimento alla circostanza per cui “Ogni ulteriore incremento dell’indice di edificabilità in un territorio dalle densità elevate come quello di Meda appare non coerente con le finalità della Variante” .

2. I provvedimenti sopra indicati sono stati impugnati, in parte qua , con ricorso al T.a.r. per la Lombardia, sede di Milano, per i seguenti motivi:

I) «Violazione, per falsa applicazione, degli artt. 9 e 11 l.r. n. 12/2005 e degli artt. 2, 8 e 9 d.P.R. n. 327 del 2001. Eccesso di potere illogicità e perplessità» , ove si rilevava come i vincoli preordinati all’esproprio debbano necessariamente essere riferiti, all’atto stesso dell’apposizione, alla realizzazione di un’opera specifica, che nei provvedimenti impugnati non viene invece identificata.

II) «Violazione, per falsa applicazione, sotto ulteriore profilo, degli artt. 9 e 11 L.R. n. 12/2005. Eccesso di potere per indeterminatezza assoluta, illogicità e perplessità. Eccesso di potere per sviamento e contraddittorietà» con cui si deduceva che, in contrasto con la normativa richiamata, il Piano dei Servizi non stimava i costi che il Comune avrebbe dovuto sostenere per espropriare i terreni assoggettati a vincolo ablativo.

3. Con la impugnata sentenza, il T.a.r. adito ha respinto il ricorso e ha compensato le spese del giudizio.

4. Con l’appello in esame, la società Fapo s.r.l. ha dedotto i seguenti motivi:

I. Erroneità e infondatezza della sentenza impugnata, nella parte in cui ha respinto il primo motivo di ricorso al T.A.R. (Violazione, per falsa applicazione, degli artt. 9 e 11 L.R. n. 12/2005 e degli artt. 2, 8 e 9 d.P.R. n. 327/2001. Eccesso di potere illogicità e perplessità).

Con il primo motivo è contestata l’affermazione della sentenza di primo grado secondo la quale non sussisterebbe la dedotta indeterminatezza nei documenti di Piano dell’opera di pubblica utilità posta a giustificazione del vincolo preordinato all’esproprio.

Tutte le previsioni pianificatorie e in particolare quelle del Piano dei Servizi non rispetterebbero la previsione dell’art. 9 della l.r. Lombardia n. 12 del 2005 secondo la quale il Piano dei Servizi deve specificamente indicare quali siano le attrezzature pubbliche dallo stesso previste e quali siano le modalità e procedure per la loro realizzazione ad opera dell’Amministrazione o dei privati, specie nei casi in cui venga apposto un vincolo espropriativo.

Ciò si desumerebbe, in particolare, dall’art. 9 commi 15 e 11, che sono coerenti con l’art. 9 del d.P.R. n. 327 del 2001.

Al contrario rispetto a quanto previsto dalle citate disposizioni, la disciplina del Piano dei Servizi si sarebbe limitata a ricomprendere l’area dell’appellante tra le “aree per servizi e spazi pubblici da acquisire” al patrimonio comunale senza precisare quali tipologie di attrezzature siano previste su quelle aree e senza chiarire se si tratti di opere realizzabili esclusivamente dall’amministrazione comunale o anche da privati.

Analogamente, nessuna indicazione utile sarebbe ricavabile dagli elaborati grafici del Piano dei Servizi ove non sarebbe dato rinvenire alcun cenno o riferimento alla circostanza che l’area di proprietà della appellante sia interessata da un’opera viabilistica quale è la riqualificazione di via delle Tre Venezie né vi sarebbe un rinvio specifico alla Relazione Illustrativa.

Dall’esame della tavola SP.02 ( “Carta del Piano dei Servizi” - doc. n. 6 fasc. I grado) e soprattutto, della tavola SP.01 ( “Strategie del Piano dei Servizi” ), emergerebbe chiaramente come l’area n. 7 di proprietà di Fapo s.r.l. sia soltanto lambita a sud, esternamente, da un ipotetico tracciato viabilistico (corrispondente a Via Tre Venezie) e da una pista ciclabile. Si tratta di tracciati che, tuttavia, non riguarderebbero direttamente sul terreno della ricorrente.

Inoltre, la decisione del T.a.r. risulterebbe erronea anche laddove si afferma che il Piano dei Servizi sarebbe chiaro nel consentire che l’opera prevista sulle aree dell’appellante possa essere realizzata su “iniziativa privata” ex art. 3 delle N.T.A. del Piano dei Servizi. Invero, l’art. 3 menzionato nella sentenza appellata limiterebbe la possibilità di iniziativa privata soltanto alle “opere e attrezzature e servizi relativi all’urbanizzazione secondaria” – doc. n. 10 fasc. I grado), non prescrivendo alcunché per le opere di urbanizzazione primaria, a cui andrebbe ricondotta l’opera pubblica viabilistica del “Boulevard” nella ricostruzione del primo giudice.

Pertanto, in sintesi, la disciplina del Piano dei Servizi sarebbe, in parte qua , indeterminata, generica e contraddittoria.

II. Erroneità e infondatezza della sentenza impugnata, nella parte in cui ha respinto il secondo motivo di ricorso al Tar (Violazione, per falsa applicazione, sotto ulteriore profilo, degli artt. 9 e 11 l.r. n. 12 del 2005. Eccesso di potere per indeterminatezza assoluta, Illogicità e perplessità. Eccesso di potere per sviamento e contraddittorietà).

L’art. 9 della L.R. n. 12/2005 prescrive espressamente che il Piano dei Servizi fornisca la quantificazione dei costi per la realizzazione dei servizi previsti.

In violazione delle suindicate previsioni, il Piano dei Sevizi del Comune di Meda non conterrebbe la quantificazione dei costi previsti per la realizzazione delle opere pubbliche e dei servizi, non essendo a tal fine idoneo il meccanismo “ perequativo” (che il T.A.R. ha ritenuto compensativo) indicato dal PGT, che è strumento meramente eventuale. Nella stessa Relazione illustrativa al Piano dei Servizi l’amministrazione avrebbe ammesso che la quantificazione non è stata effettuata in ragione della “impossibilità di presentare un bilancio che dimostri inequivocabilmente la sostenibilità delle previsioni di piano in rapporto alla disponibilità attuale e potenziale delle risorse economiche che il Comune dovrebbe essere in grado di impegnare”.

Inoltre, anche il meccanismo perequativo ivi previsto, all’art. 7 delle N.T.A. del Documento di Piano del P.G.T. variato, sarebbe strutturato in maniera tale da essere palesemente inidoneo a consentire l’effettiva e concreta individuazione di risorse e procedure necessarie all’acquisizione delle aree private assoggettate al vincolo espropriativo poiché rimetterebbe alle scelte di eventuali soggetti terzi lo sviluppo del progetto urbanistico-edilizio di carattere privato in un diverso ambito del territorio comunale e quindi l’attuabilità delle previsioni del Piano dei Servizi verrebbe a dipendere interamente (sia nell’ an che nel quantum ) a valutazioni e scelte di soggetti privati. Ciò sarebbe confermato dal contenuto dell’art. 7, punto 3.2. NTA DdP, che attribuisce al solo “soggetto attuatore [degli Ambiti di Trasformazione sui quali può essere trasferita la capacità edificatoria perequata, ndr]” la facoltà di “impegnarsi a versare il corrispettivo dell’indennità di esproprio delle aree necessarie all’acquisizione della capacità edificatoria aggiuntiva” .

5. Il Comune di Meda si è costituito in giudizio resistendo alle argomentazioni dell’appellante con apposita memoria difensiva.

6. L’appellante ha depositato memoria di replica.

7. Alla pubblica udienza del 12 dicembre 2024, la causa è stata trattenuta in decisione.

8. L’appello è infondato per le motivazioni di seguito indicate.

L’appellante ha impugnato gli atti con i quali è stata approvata la variante al Piano dei Servizi del Comune di Meda, nella parte in cui l’area di sua proprietà è stata ricompresa tra le “aree per servizi e spazi pubblici da acquisire” ed è stata individuata come “Area 7” nella Carta del Piano dei servizi in quanto destinata alla realizzazione del boulevard della via Tre Venezie.

È stato pertanto previsto il meccanismo perequativo-compensativo per l’utilizzazione dell’area a fini pubblici, con trasferimento dell’indice edificatorio pari a 0,15 mq/mq., che secondo la tesi dell’istante sarebbe non correttamente parametrato dovendo risultare pari a 0,60 mq/mq.

8.1. In particolare, con il primo motivo, è contestata la motivazione della sentenza di primo grado nella parte in cui il Tar non ha aderito alla prospettazione secondo la quale vi sarebbe stata una violazione degli artt. 9 e 11 della l.r. n. 12 del 2005 e delle disposizioni in materia espropriativa e per essere stato precluso al privato di conoscere se lo stesso possa attivarsi per l’esecuzione diretta di un intervento.

8.2. Il motivo è complessivamente infondato.

In primo luogo, giova rammentare che l’art. 1 N.T.A. del P.d.S. afferma espressamente che il Piano “è costituito, oltre che dalle presenti Norme, dai seguenti elaborati: (…) SP03 Relazione illustrativa” . Pertanto, i contenuti della Relazione illustrativa sono pienamente integrativi del Piano dei Servizi.

È quindi necessario, ed opportuno, fare riferimento anche alla Relazione illustrativa al Piano dei Servizi, ove si prevede espressamente, al punto 4.3, pag. 12, che le aree numero 7 (di proprietà dell’appellante), 8, 9 e 10, aree localizzate lungo il medesimo asse, siano destinate alla realizzazione del “boulevard” della via Tre Venezie.

La medesima Relazione al Piano dei Servizi ha previsto inoltre che tra le “strategie di intervento” , vi sia il “potenziamento delle aree a servizi nel tessuto consolidato e messa in rete dei principali poli da realizzare attraverso l’attuazione degli interventi previsti in tre ambiti per servizi pubblici e privati individuati nel Documento di Piano 2012” , tra i quali rientra l’ “Ambito C, via Tre Venezie” .

Peraltro anche il Documento di Piano precedente prevedeva la riqualificazione del Viale centrale corrispondente alla via delle tre Venezie sicché la scelta confermata dal nuovo Documento di Piano non appare irragionevole ne è contraddittoria avendo l’Amministrazione confermato quanto già aveva previso.

In proposito, si rammenta che il sindacato del giudice amministrativo sulle scelte pianificatorie del territorio degli Enti locali è un sindacato estrinseco che non può oltrepassare il limite della palese sproporzione delle scelte effettuate ovvero della loro palese illogicità o contraddittorietà, tutti elementi che non sono sussistenti nel caso in esame.

8.3. In relazione alla censura relativa all’impossibilità del privato di conoscere a priori se possa attivarsi o meno per l’esecuzione diretta delle opere sull’area in questione, la censura è infondata giacché l’art. 3 delle N.T.A. del P.d.S. è chiaro nel prevedere che: a) “sulle aree destinate dal presente Piano alla realizzazione di opere e attrezzature e servizi relativi all’urbanizzazione secondaria, eccezion fatta per quelle delle quali è prospettabile la realizzazione solo da parte del Comune o di altri enti pubblici, fino a quando non interverrà la dichiarazione di pubblica utilità finalizzata ad opere la cui realizzazione viene su di esse promossa dal Comune, se non risulteranno interessate da previsioni del programma triennale delle opere pubbliche o di piani attuativi approvati aventi ad oggetto la realizzazione di attrezzature e servizi pubblici, potrà essere prospettata dai proprietari, sempre ai sensi del comma 12 dell’art. 9 della L.R. n. 12/2005, la realizzazione di attrezzature private di interesse pubblico o generale” ;

b) in tal ultimo caso, il Comune potrà ammettere o escludere la realizzazione proposta dal privato.

Pertanto, il meccanismo disegnato è chiaro nel prevedere che, a fronte dell’apposizione del vincolo ablativo da parte dell’Amministrazione, al proprietario dell’area viene riconosciuto un corrispettivo in volumetria, in luogo dell’ordinaria indennità d’esproprio; il credito potrà poi essere “utilizzato” dal privato sul mercato per ottenere concreto ristoro monetario.

9. Con il secondo motivo l’appellante si duole del fatto che la sentenza di primo grado non avrebbe colto nel segno nel respingere il secondo motivo con il quale è contestata l’omessa stima dei costi per la realizzazione dei servizi previsti e la pretesa inidoneità del meccanismo perequativo adottato a consentire l’effettiva e concreta individuazione di risorse e procedure necessarie all’acquisizione delle aree private assoggettate al vincolo espropriativo.

9.1. La censura è inammissibile poiché non è dimostrato l’interesse diretto e concreto dell’appellante “alla corretta stima dei costi per la realizzazione dei servizi pubblici”.

Inoltre, il motivo, sotto distinto profilo, è anche infondato.

In primo luogo, in riscontro alle osservazioni dell’istante, il Comune ha motivato come si desume dal documento n. 9 del fascicolo di primo grado, che il PGT assegna a tutte le aree dotate di capacità edificatoria, siano esse a pertinenza diretta o indiretta, l’indice di utilizzazione fondiaria di mq.0,15 mq/mq. e detto indice è applicato anche alle aree per servizi e spazi pubblici.

La motivazione fornita rientra nelle facoltà di scelta urbanistica del Comune e non appare irrazionale né arbitraria poiché l’Ente espressamente afferma che “ogni ulteriore incremento dell’indice di edificabilità in un territorio dalle densità elevate come quello di Meda appare non coerente con le finalità della Variante” sicché il Comune ha congruamente motivato la propria scelta.

In ogni caso, nella Relazione al Piano il Comune ha chiarito che, proprio perché “le previsioni del Piano dei Servizi devono essere dotate della necessaria credibilità” , la Variante ha adottato opportuni strumenti finalizzati all’attuazione delle previsioni di piano anche a fronte delle problematiche evidenziate: il primo fra tali strumenti è rappresentato proprio dalle “nuove modalità introdotte dalla Variante per l’acquisizione delle nuove aree per servizi e spazi pubblici vincolate dal Piano dei Servizi” (cfr. Relazione illustrativa P.d.S., punto 6, pag. 14) e, in particolare, il meccanismo perequativo che riconosce ai proprietari dell’area da cedere un indice edificatorio negoziabile sul mercato.

Tale meccanismo perequativo consente al Comune di acquisire gratuitamente le aree a servizi, “poiché l’indennità di esproprio è sostituita dalla capacità edificatoria loro assegnata” (cfr. punto 6.1, Rel. illustrativa P.d.S.).

La motivazione sopra indicata appare ragionevole e non sproporzionata rispetto, da un lato, agli obiettivi comunali, dall’altro agli interessi dei privati sicché è esente dalle censure sollevate con il motivo.

10. Conclusivamente, per le motivazioni sopra indicate, l’appello deve essere respinto.

11. Le spese del giudizio possono essere compensate sussistendo giusti motivi in relazione alla complessità del caso in esame.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 dicembre 2024 con l’intervento dei magistrati:

Gerardo Mastrandrea, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Emanuela Loria	Gerardo Mastrandrea

IL SEGRETARIO