Pubblicato il 01/10/2025

N. 07662/2025REG.PROV.COLL.

N. 02834/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2834 del 2025, proposto da
La Castellese NI S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B4D22CE5CD, rappresentata e difesa dall'avvocato Rossella Matarazzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di ON, non costituito in giudizio;

nei confronti

F&F NI GE S.r.l., non costituita in giudizio;
LE De RC, rappresentato e difeso dall'avvocato Vincenzo Barrasso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda), n. 529/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di LE De RC;

Viste le memorie delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 settembre 2025 il Cons. Elena Quadri e uditi per le parti gli avvocati Rossella Matarazzo e Vincenzo Barrasso;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La Castellese NI S.r.l. ha impugnato la determinazione n. 2 del 20 gennaio 2025 a firma del Responsabile della CUC con Comune di ON Capofila nonché responsabile dell’Ufficio associato della Pianificazione Urbanistica ed edilizia - Ufficio tecnico unico, recante l’approvazione dei verbali di gara e della proposta di aggiudicazione dell’appalto relativo ai “ lavori di messa in sicurezza e risanamento idrogeologico del vallone delle Grotti nel Comune di ON ” in favore dell’operatore economico De RC LE - con sede in Chiusano Di San Domenico, chiedendo, altresì, l’accertamento del diritto al conseguimento dell'aggiudicazione e al subentro nel contratto, laddove medio tempore stipulato, con dichiarazione d'inefficacia del contratto medesimo e, in via subordinata, il risarcimento del danno per equivalente.

Il Tar Campania, sezione staccata di Salerno, ha dichiarato il ricorso in parte inammissibile, in parte improcedibile e per il resto infondato con sentenza n. 529 del 2025, appellata da La Castellese NI S.r.l. per i seguenti motivi di diritto:

I error in IU ; falsa applicazione del disciplinare di gara, paragrafo 18.3 del bando, anche in relazione alle linee guida Anac n. 2/2016, par. IV; violazione dell’art. 111 della Costituzione; erroneità manifesta; iniquità;

II error in IU ; violazione e falsa applicazione del paragrafo 17 del bando, anche alla luce dell’art. 14 della EX PE ; falsa applicazione dei principi di regolarità, trasparenza, concorrenza e parità di trattamento; violazione del principio dell’autovincolo; eccesso di potere; violazione dell’art. 97 della Costituzione;

III error in IU ; violazione e falsa applicazione del paragrafo 17 del bando in relazione al comma 15 dell’art. 41 d.lgs. n. 36/2023 e s.m.i.; difetto di motivazione, sviamento; violazione degli artt. 3 e 111 della Costituzione; contraddittorietà intrinseca; erroneità manifesta; iniquità;

IV error in IU ; violazione e falsa applicazione del paragrafo 14 del bando in relazione al comma 15 dell’art. 101, comma 1, lett. a), d.lgs. n. 36/2023 e s.m.i.; violazione dell’art. 19 d.lgs. n. 36/2023 e s.m.i.; violazione dei principi generali di trasparenza e parità di trattamento; violazione del principio dell’autovincolo; eccesso di potere per erroneità dei presupposti, illogicità manifesta, difetto di motivazione, sviamento; iniquità; violazione dell’art. 111 della Costituzione;

V error in IU ; violazione e falsa applicazione del paragrafo 16 del bando in relazione all’art. 108 d.lgs. n. 36/2023 e s.m.i.; violazione dei principi generali di trasparenza, concorrenza e parità di trattamento; eccesso di potere per erroneità dei presupposti, illogicità manifesta, sviamento; iniquità; violazione dell’art. 111 della Costituzione.

Si è costituito LE De RC per resistere all’appello, eccependo preliminarmente il mancato rispetto del contraddittorio nel giudizio di primo grado per la mancata notifica del ricorso alle Amministrazioni centrali titolari degli interventi previsti nel PNRR, ai sensi dell’art. 12- bis del d.l. 16 giugno 2022, n. 68.

All’udienza pubblica del 25 settembre 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

La Centrale Unica di Committenza tra i Comuni di ON, Castelvetere sul Calore, Paternopoli, Bagnoli Irpino Lioni e Sant’Andrea di Conza, avente come capofila il Comune di ON, ha indetto, mediante la Determinazione a contrarre n. 23 CUC del 13 dicembre 2024, una gara per l’affidamento dei “ lavori di messa in sicurezza e risanamento idrogeologico del vallone delle Grotti nel Comune di ON ”.

La competizione prevedeva l’aggiudicazione mediante il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa ai sensi dell’art. 108 d.lgs. n. 36/2023 con base d’asta fissata in € 585.939,75 (comprensivo degli oneri di sicurezza, non soggetti a ribasso, pari a € 3.760,60) oltre IVA.

Alla procedura hanno partecipato ben 15 operatori economici e al termine delle operazioni di gara, come da verbale del 20.1.2025, è risultata aggiudicataria la ditta “D RC LE” che aveva conseguito 59,923 punti; al secondo e al terzo posto in graduatoria si sono classificate nell’ordine la “F&F NI GE s.r.l.” e “La Castellese NI s.r.l.” conseguendo rispettivamente 55,873 e 54,767 punti.

Sono seguite la Determinazione n. 2 del 20.1.2025 recante l’approvazione degli atti di gara e la proposta di aggiudicazione e la determina di aggiudicazione definitiva n. 65/2025 del 19.2.2025.

Tali atti sono stati impugnati dall’odierna appellante innanzi al Tar Campania, sezione staccata di Salerno, che ha ritenuto il ricorso in parte inammissibile, in parte improcedibile e per il resto infondato con sentenza n. 529 del 2025, appellata da La Castellese NI S.r.l.

Con il primo motivo l’appellante contesta l’erroneità della sentenza per aver travisato il primo motivo di censura con cui aveva effettivamente dedotto l’errata applicazione della formula per la valutazione dell’offerta economica da parte della stazione appaltante (e non l’erroneità della formula stessa, con conseguente necessità di impugnare anche la relativa clausola) che avrebbe generato un inammissibile appiattimento dei punteggi, frustrando la competitività della componente economica dell’offerta.

L’appellante sostiene, invero, che la Commissione avrebbe erroneamente applicato la formula in questione e ciò avrebbe determinato una riduzione del punteggio complessivo ottenuto da La Castellese NI S.r.l.

Secondo la ricostruzione dell’appellante, in caso di corretta applicazione della formula matematica, quest’ultima sarebbe riuscita a collocarsi seconda in graduatoria, in luogo della terza posizione occupata nella graduatoria definitiva.

Con il secondo motivo deduce l’erroneità della sentenza con riferimento alla doglianza con cui aveva sostenuto che il paragrafo 17 del disciplinare di gara (a pag. 23) imponeva, a pena di esclusione, che l’offerta economica indicasse “ il ribasso percentuale offerto sull’importo a base di gara. Il ribasso deve essere espresso in cifre e lettere ”. In relazione al punto scrutinato, l’offerta economica della ditta De RC LE, prima in graduatoria, sarebbe del tutto priva di tale indicazione, riportando unicamente l’importo finale in euro. A fronte di una così grave e insanabile carenza, sanzionata con l’esclusione dalla stessa EX PE , la Commissione avrebbe illegittimamente proceduto a un’operazione di calcolo inverso per ricavare il ribasso percentuale, in palese violazione dei principi di par condicio , immodificabilità dell’offerta e trasparenza.

Non avendo la controinteressata inserito l'indicazione del ribasso unico percentuale offerto rispetto all'importo posto a base d'asta, previsto dalla EX PE - peraltro non impugnata neppure in via incidentale - a pena di esclusione, la Commissione non avrebbe potuto "desumerlo" dall' importo unitario offerto dall'operatore economico concorrente; avrebbe, invece, dovuto necessariamente adottare nei confronti dello stesso un provvedimento espulsivo dalla procedura di gara.

Con il terzo motivo deduce la mancata esclusione delle ditte De RC LE e F&F NI GE S.r.l. per non aver allegato all’offerta economica i documenti richiesti a pena di esclusione dal paragrafo 17 del bando, ovvero l’elaborato di stima dei costi aziendali relativi alla salute ed alla sicurezza sui luoghi di lavoro e l’elaborato di stima dei costi della manodopera, avendo la stessa indicato solo i relativi costi.

Con il quarto motivo deduce la mancanza della firma digitale e della data certa anteriore alla scadenza del termine di partecipazione alla gara dei documenti presentati dal soggetto di cui De RC si è avvalso, come invece richiesto dalla legge di gara.

Con il quinto motivo deduce la violazione del principio di commistione tra offerta tecnica ed economica, atteso che De RC avrebbe indicato nell’offerta tecnica voci di prezzo delle migliorie, in palese violazione della EX PE , che lo vietava.

La controinteressata De RC ha eccepito la violazione dell’art. 12- bis , comma 4, del d.l. n. 68/2022, atteso che la ricorrente non ha notificato il ricorso introduttivo al Ministero dell’interno e al Ministero dell’economia e delle finanze, amministrazioni centrali titolari degli interventi previsti nel PNRR, determinando una manifesta lesione del principio del contraddittorio e del giusto processo.

Per la De RC, che riprende una parte della giurisprudenza amministrativa, in caso di omessa notifica in primo grado al liticonsorte necessario nei riti di cui all’articolo 12 -bis , comma 4, del decreto-legge n. 68 del 2022 senza che il Giudice di prime cure ordini l’integrazione del contraddittorio ai sensi dell’articolo 49 c.p.a., occorre annullare la sentenza appellata per violazione del diritto di difesa, ai sensi dell'art. 105 cod. proc. amm., rimettendo la causa al giudice a quo per l'integrazione del contraddittorio.

L’eccezione è fondata.

La procedura aperta per l’affidamento dei lavori di messa in sicurezza e risanamento idrogeologico del Vallone delle Grotti nel Comune di ON (AV) (CUP: J84H2000093000) rientra tra i progetti finanziati dai fondi dell’Unione Europea nell’ambito del conseguimento degli obiettivi concordati in ambito comunitario nella c.d. “Missione 2” “ Rivoluzione verde e transizione ecologica ” Componente C4: “ Tutela del territorio e della risorsa idrica ”, per un costo complessivo di euro 1.000.000,00.

Come risulta dalla documentazione versata in atti, il Comune di ON (quale Ente Territoriale Capofila nella gara di specie) figura, infatti, nell’allegato 3 al Decreto del 19 maggio 2023 del Dipartimento degli Affari Interni e Territoriali, nel quale sono indicati gli Enti Beneficiari dei finanziamenti PPNR per il raggiungimento degli obiettivi previsti nella menzionata missione.

Si tratta, invero, di una gara finanziata interamente con fondi eurounitari, erogati in attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza.

Con il rito speciale di cui all’articolo 12- bis del d.l. n. 68 del 16 giugno 2022, il legislatore ha espressamente previsto l’obbligo di immediata integrazione del contraddittorio in favore delle Amministrazioni centrali titolari degli interventi previsti nel PNRR. Il comma 4 del citato articolo prevede, invero, che: “ 4. Sono parti necessarie dei giudizi disciplinati dal presente articolo le amministrazioni centrali titolari degli interventi previsti nel PNRR, ai sensi dell'articolo 1, comma 4, lettera l), del decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 luglio 2021, n. 108, per le quali si osservano le disposizioni delle leggi speciali che prescrivono la notificazione presso gli uffici dell'Avvocatura dello Stato. Si applica l'articolo 49 del codice del processo amministrativo, di cui all'allegato 1 al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 ”.

La qualifica di liticonsorte necessario dell’Amministrazione centrale titolare degli interventi previsti nel PNRR è, dunque, chiara. Ne deriva che, nella presente fattispecie, sia il Ministero dell’interno che il Ministero dell’economia e delle finanze, nella loro qualifica di Amministrazioni centrali titolari degli interventi, dovevano essere evocati in giudizio sin dal primo grado.

Coerentemente con la normativa che disciplina il suddetto rito speciale, questo Consiglio di Stato ha più volte ribadito la necessità di integrare, sin dal primo grado di giudizio, il contraddittorio nei confronti delle Amministrazioni centrali titolari degli interventi PNNR.

“ L’art. 12-bis, comma 4, del decreto-legge n. 68 del 2022, inerente ai giudizi su interventi finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR, introduce un'ipotesi di litisconsorzio necessario, prevedendo che le amministrazioni centrali titolari degli interventi previsti nel PNRR siano parti necessarie del giudizio e rimandando alle disposizioni delle leggi speciali che prescrivono la notificazione presso gli uffici dell'Avvocatura dello Stato. Nel caso in cui il ricorso in primo grado non venga notificato all'amministrazione centrale responsabile del progetto PNRR e il giudice di primo grado non ordini l'integrazione del contraddittorio nei confronti della stessa, il giudice di appello deve annullare la sentenza appellata per violazione del diritto di difesa, ai sensi dell'art. 105 cod. proc. amm., rimettendo la causa al giudice a quo per l'integrazione del contraddittorio ” (Cons. Stato, V, ordinanza 4 aprile 2025, n. 1279).

In conclusione, come anche eccepito da De RC, nel caso di specie il Tar ha omesso di disporre l’integrazione del contraddittorio nei confronti delle succitate amministrazioni.

Né dall’esame della sentenza appellata, che si dilunga per esporre e motivare le ragioni del dispositivo, risulta che sia stata fornita applicazione dell’art. 49, comma 2, c.p.a., secondo cui: “ L'integrazione del contraddittorio non è ordinata nel caso in cui il ricorso sia manifestamente irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondato; in tali casi il collegio provvede con sentenza in forma semplificata ai sensi dell'articolo 74 ”, disposto normativo che non risulta citato nella sentenza appellata.

Ne consegue la piena applicazione dell’art. 105, comma 1, c.p.a., secondo cui: “ Il Consiglio di Stato rimette la causa al giudice di primo grado soltanto se è mancato il contraddittorio, oppure è stato leso il diritto di difesa di una delle parti, … ”.

Alla luce delle suesposte considerazioni, preso atto della mancata integrità del contraddittorio, la sentenza appellata va annullata con rinvio al primo giudice, ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.c.

Sussistono, tuttavia, in considerazione delle peculiarità della presente controversia, giusti motivi per disporre l’integrale compensazione fra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, annulla la sentenza appellata con rinvio al primo giudice per mancata integrità del contraddittorio, ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.c.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere, Estensore

Giorgio Manca, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Elena Quadri	Francesco Caringella

IL SEGRETARIO