Pubblicato il 24/01/2025

N. 00529/2025REG.PROV.COLL.

N. 04614/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4614 del 2023, proposto da:
SI OR LL, rappresentato e difeso dagli avvocati Giulio Cerceo e Luigi Zappacosta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione ZZ, in persona del Presidente pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Roseto degli Abruzzi, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'ZZ (Sezione Prima) n. 00455/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione ZZ;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 gennaio 2025 il Consigliere Lorenzo Cordi' e lette le conclusioni rassegnate dalle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La sig.ra LL ha appellato la sentenza n. 455/2022, con la quale il T.A.R. per l’ZZ (Sezione Prima) ha respinto il ricorso proposto dallo stesso avverso la comunicazione regionale del 22.6.2015, con cui era stato ridotto il numero di piazzole di sosta per case mobili, caravan e maxi-caravan, ubicate all’interno del proprio autocampeggio.

2. In punto di fatto, l’appellante ha esposto che: i ) il precedente certificato di abilitazione all’esercizio dell’attività aveva autorizzato l’ubicazione di quaranta piazzole di sosta, successivamente installate e in possesso dei requisiti di legge; ii ) la Regione aveva comunicato il rilascio di una nuova autorizzazione in data 22.6.2015, limitando il numero di piazzole a venti in attuazione della previsione di cui all’art. 4 del Regolamento regionale n. 4/2014, adottato in attuazione della L.r. dell’ZZ n. 38/2012.

3. L’odierna parte appellante aveva, quindi, adito il T.A.R. per l’ZZ, deducendo l’illegittimità dei provvedimenti: i ) per omessa comunicazione dell’avvio del procedimento; ii ) per impossibilità di modificare la precedente autorizzazione, stante la clausola di salvezza contenuta all’interno dell’art. 11 del Regolamento regionale n. 4/2014; iii ) per violazione della libertà di iniziativa economica, riconosciuta dall’art. 41 della Costituzione.

4. Il T.A.R. ha respinto il ricorso con motivazioni che saranno di seguito esposte, per quanto necessario per la presente decisione. La parte ha, quindi, proposto ricorso in appello, affidato a tre motivi, sostanzialmente riproduttivi delle censure articolate in primo grado. Si è costituita in giudizio la Regione ZZ, deducendo l’infondatezza del ricorso in appello. In vista dell’udienza pubblica del 23.1.2025 le parti hanno depositato memorie conclusionali. La parte appellante ha depositato, inoltre, memoria di replica. All’udienza del 23.1.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Con il primo motivo la parte ha dedotto l’erroneità del capo di sentenza con cui il T.A.R. ha ritenuto infondata la censura relativa alla mancata comunicazione di avvio del procedimento, ritenendo operante la regola di cui all’art. 21- octies , comma 2, secondo periodo, atteso che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso in quanto diretta applicazione del Regolamento regionale.

5.1. In particolare, la parte ha dedotto che: i ) la comunicazione di avvio avrebbe consentito di apportare elementi utili all’istruttoria, idonei ad evitare l’adozione di un provvedimento ritenuto erroneo; ii ) non vi erano ragioni di impedimento o di celerità dell’azione amministrativa; iii ) doveva darsi applicazione al costante orientamento della giurisprudenza amministrativa che ritiene illegittimo un provvedimento emesso senza consentire alla parte di partecipare al procedimento, apportando elementi documentali e conoscitivi che avrebbero potuto mutare il contenuto dello stesso.

5.2. Le censure sono infondate atteso che: i ) non assume rilievo l’insussistenza di ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità, considerato che l’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento non è stato escluso in applicazione della clausola di cui all’art. 7, comma 1, della L. n. 241/1990, ma l’omissione è stata considerata priva di effetti vizianti ex art. 21- octies , comma 2, secondo periodo, della L. n. 241/1990; ii ) tale previsione preclude l’annullamento di un provvedimento non preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento qualora l’Amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato; iii ) tale situazione ricorre nel caso di specie atteso che la rideterminazione delle piazzole è stata imposta dalla previsione di cui all’art. 4, comma 4, lett. b ), n. 2, del Regolamento regionale n. 4/2014 che ha espressamente limitato a venti unità il numero delle piazzole negli agricamping; iv ) pertanto, l’apporto del privato non avrebbe potuto condurre ad un diverso provvedimento, trattandosi di una rimodulazione della precedente autorizzazione meramente applicativa del disposto regolamentare, non impugnato dalla parte.

6. Con il secondo motivo la parte ha dedotto l’erroneità del capo di sentenza con cui il T.A.R. ha respinto la censura fondata sulla violazione dell’art. 11, comma 2, del Regolamento regionale n. 4/2014, che, nel dichiarare valide le autorizzazioni rilasciate in base alla precedente normativa, avrebbe escluso la possibilità di diminuire il numero delle piazzole. Secondo la parte tale disposizione avrebbe, infatti, sancito l’impossibilità di modificare le precedenti autorizzazioni e avrebbe reso non necessaria l’impugnazione del Regolamento regionale. Inoltre, tale disposizione avrebbe carattere di specialità rispetto alla regola generale contenuta nell’art. 18, comma 3, della L.r. dell’ZZ n. 38/2012, che prevede l’adeguamento degli operatori alle nuove previsioni ivi contenute, e sarebbe stata il fondamento del legittimo affidamento dell’operatore alla perdurante vigenza della precedente autorizzazione. In ultimo, secondo la parte vi sarebbe stata contraddittorietà nell’azione amministrativa, atteso che l’Amministrazione aveva comunicato come fossero state fatte salve le precedenti autorizzazioni, mentre nel nuovo certificato aveva ridimensionato il numero di piazzole consentito.

6.1. Il motivo è infondato atteso che la regola di cui all’art. 11, comma 2, ultimo periodo, del Regolamento regionale deve essere interpretata tenendo conto di quanto disposto dal primo periodo, che circoscrive l’esatto perimetro applicativo di tale regola. Infatti, il primo periodo fissa l’obbligo di ubicare le piazzole in aree nella disponibilità dell’imprenditore agricolo, anche se esterne al fondo purché nel territorio del Comune dove è ubicata l’azienda o in quella limitrofa. Il successivo periodo – nel far salve le precedenti autorizzazioni – si riferisce a titoli rilasciati in forza di normative precedenti e, quindi, a titoli che consentivano l’esercizio di tale attività anche a condizioni diverse da quelle dal primo periodo. La clausola di salvezza delle precedenti autorizzazioni riguarda, quindi, esclusivamente quanto da esse previsto in relazione all’ubicazione delle piazzole, e non si atteggia a regola generale di salvaguardia di ogni ulteriore aspetto regolato dalla precedente autorizzazione. Di conseguenza, non può neppure affermarsi una contraddittorietà dell’azione amministrativa, atteso che la comunicazione in ordine alla salvaguardia delle precedenti autorizzazioni doveva intendersi come riferita all’aspetto sopra indicato, e non ad ogni ulteriore profilo relativo alla precedente autorizzazione. Esclusa, quindi, l’operatività di questa regola specifica, trovava applicazione la norma generale di cui all’art. 18, comma 3, della L.r. dell’ZZ n. 38/2012 che ha imposto l’adeguamento alle condizioni prescritte da tale legge, tra cui quelle contenute nel Regolamento n. 4/2014, che di tale legge costituisce attuazione ai sensi dell’art. 17, comma 1, dell’articolato normativo in esame.

7. Con il terzo motivo la parte ha dedotto l’erroneità della sentenza e l’omissione di motivazione in relazione alla censura relativa alla violazione della previsione di cui all’art. 41 della Costituzione, ritenendo il provvedimento una indebita compromissione della libertà di iniziativa economica.

7.1. Il motivo è infondato atteso che, come evidenziato dal Giudice di primo grado, il provvedimento ha costituito puntuale applicazione della previsione normativa di cui all’art. 18, comma 3, della L.r. dell’ZZ n. 38/2012, la quale ha previsto l’adeguamento delle autorizzazioni al nuovo quadro regolatorio. Non è asseribile una violazione dell’art. 41 della Costituzione, trattandosi di attività regolata dalla legge e, quindi, da conformarsi alle prescrizioni normative che, nel caso di specie, risultano sorrette dalla necessità, ex aliis , di salvaguardare e tutelare il patrimonio naturale ed ambientale del “ mondo rurale ” [v. art. 1, comma 1, lett. d), della L.r. n. 38/2012]; finalità che legittima la riduzione degli spazi di sosta, contemperando le esigenze turistiche e l’attività di impresa con la necessità di un minore e meno incisivo uso della risorsa naturale.

8. In definitiva il ricorso in appello deve essere respinto in quanto infondato. Le questioni esaminate e decise esauriscono la disamina dei motivi, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante; cfr ., ex plurimis , Consiglio di Stato, Sez. VI, 13 dicembre 2024, n. 10058), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

9. Le spese di lite del presente grado di giudizio possono essere compensate tra le parti costituite in considerazione della novità delle questioni esaminate. Nulla sulle spese di lite nei confronti del Comune di Roseto degli Abruzzi, non costituito in giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti costituite le spese di lite del presente grado di giudizio. Nulla sulle spese di lite nei confronti del Comune di Roseto degli Abruzzi, non costituito in giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Stefano Toschei, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Lorenzo Cordi'	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO