Pubblicato il 04/02/2025

N. 00863/2025REG.PROV.COLL.

N. 04826/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4826 del 2023, proposto da
NA IA SS, rappresentata e difesa dall'avvocato Luigi Cocchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Comune di Genova, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati IA Paola Pessagno e Caterina Chiesa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria n. 1048/2022, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura e del Comune di Genova;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista la richiesta delle parti di passaggio in decisione;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 gennaio 2025 la Cons. Gudrun Agostini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso in appello SS NA IA chiede la riforma della sentenza del T.A.R. per la Liguria n. 1048/2022, pubblicata in data 6 dicembre 2022, che ha respinto il ricorso R.G. 719/2013 proposto per l’annullamento della nota della Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici della Liguria del 15.3.2013, con la quale è stata decretata l’improcedibilità dell’istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica ai sensi dell’art. 167 e ss. del D.lgs. 42/2004 e degli atti connessi provenienti dal Comune di Genova.

2. Le pregresse vicende in punto di fatto possono essere così riassunte:

- in data 26 settembre 2007 il Comune di Genova notificava all’odierna appellante l’ingiunzione per la demolizione di opere abusive e il ripristino dello stato dei luoghi con richiamo a quanto accertato nel verbale ispettivo prot. n. 773096/AE del 3.6.2007, dal quale risultava “che in Via Dal Verme c/o il civ. 4, in zona soggetta al vincolo ambientale e paesaggistico, sono state eseguite opere in assenza di permesso di costruire consistenti nella sostituzione di una vetusta tettoia con copertura in ondulato plastico su struttura in legno con altra nuova ordinatura in legno e copertura in pannelli isolpack (dim. Mq. 27,00 H. 1,75-2,30) ”;

- in sede di avvio del procedimento repressivo l’appellante annunciava che avrebbe presentato un progetto in sanatoria ai sensi dell’art. 36 del T.U. 380/2001 che depositava poi al Comune di Genova il 27 dicembre 2007 unitamente alla richiesta di autorizzazione paesaggistica;

- nella domanda di sanatoria, successivamente integrata da ulteriore documentazione tecnica, l’istante dichiarava che le opere sono state eseguite nell’anno 2007, che si tratta di intervento di demolizione e ricostruzione per la sostituzione di una vetusta preesistente copertura in ondulato plastico realizzata prima del 1967, che la destinazione urbanistica di PUC attuale e futura dell’immobile è “parcheggi privati” (zona B sottozona BB residenziale), che l’immobile è vincolato ai sensi del titolo II) del D.lgs. 490/99 (ex L. 1497/1939 – D.lgs. 42/2004, art. 136 lett. a) e b): bellezza individua – “ fascia costiera fino a q. 100 ”, vincolo con DM 11/12/1954) e che l’unità immobiliare è adibita a posto auto coperto e risulta censita al Catasto dei Fabbricati di Genova, Particella 485, Sub. 9, nella Categoria C/6;

- con nota del 15.3.2013 la Soprintendenza, alla quale il Comune in esito all’istruttoria aveva inviato l’istanza di accertamento di compatibilità, comunicava che, per il caso in oggetto, “ non ricorrono gli estremi per sottoporre le opere alla procedura di sanatoria prevista dall’art. 167 del Codice dei Beni Culturali, D.lgs. 42/2004 ”, in considerazione del fatto che anche la preesistente copertura non risultava legittimata da autorizzazione edilizia e paesaggistica e che le opere sono tali da determinare la realizzazione di nuova superficie e volumetria non destinata ad impianti.

3. Ne è seguita l’impugnativa al T.a.r. per la Liguria affidata a quattro motivi di ricorso, finalizzati a censurare l’erronea applicazione della normativa urbanistica e vincolistica, l’inadeguatezza dell’istruttoria in ordine alla determinazione dell’epoca di prima realizzazione della copertura, l’errata valutazione del tipo di intervento e l’omessa considerazione della deroga ex L. 122/1989.

4. All’esito del giudizio, l’adito T.a.r. ha rigettato il ricorso ritenendolo infondato.

5. Ora, con ricorso notificato il 30.5.2023 e depositato il 6.6.2023, la SI.ra SS ha proposto appello avverso la suddetta sentenza chiedendone la riforma sulla base di tre motivi di impugnazione di cui si dirà nel prosieguo.

6. Si sono costituiti nel giudizio di appello in resistenza il Ministero della Cultura e il Comune di Genova. L’ente comunale e l’appellante hanno presentato in seguito memoria ex art. 73, comma 1 c.p.a. per illustrare le rispettive posizioni e parte appellante ha depositato anche una replica.

7. All’udienza pubblica del 30 gennaio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso consta di tre motivi tesi a censurare i seguenti capi decisionali ritenuti viziati.

2. Il primo mezzo si rivolge contro il capo di sentenza in cui si afferma che “ dalle stesse dichiarazioni della ricorrente – che rivestono, sul punto, natura pienamente confessoria – si evince però come la costruzione della originaria tettoia in materiale plastico risalisse all’anno 1965 (cfr. la relazione informativa 13.8.2008 – doc. 6 delle produzioni di parte ricorrente, p. 21/102), e dunque fosse pacificamente successiva alla data di imposizione del vincolo paesaggistico (imposto con D.M. dell’11 dicembre 1954). ”. Secondo l’appellante il Tribunale non avrebbe tenuto in debita considerazione il materiale probatorio dalla stessa offerto, dal quale risulterebbe chiaramente che il posto auto pertinenziale è stato realizzato in data 21.12.1953 contestualmente alla realizzazione del contiguo caseggiato di Via Dal Verme, 4 e quindi anteriormente all’apposizione del vincolo paesaggistico (11.12.1954); tale circostanza emergerebbe dal progetto edilizio della casa privata del 21.12.1953 (prot. n. 2888) in occasione della realizzazione del quale sarebbero stati costruiti anche i manufatti laterali (muri) di contenimento del sedime della via pubblica a suo tempo ceduta dal Comune che, sul piano sostanziale, individuavano il sedime superficiario del posto auto e ne configuravano il volume. Il fatto che il posto auto sia poi stato coperto con una tettoia non avrebbe mutato lo stato dei luoghi né comportato incrementi di volume e superficie.

2.1. Il gravame è infondato.

2.2. Dalla documentazione versata in giudizio emerge il seguente quadro fattuale.

Con nota prot. 53883 del 13.2.2013 il Comune di Genova, in esito all’istruttoria della pratica, ha comunicato alla Soprintendenza che, in base alla documentazione progettuale presente negli archivi comunali, risalente agli anni ’50 del secolo scorso, è emerso che “ erano già esistenti il muro a monte costituente contenimento della soprastante viabilità, nonché il muro che delimita dalla via Caseggi ”; nella nota il Comune prosegue “ non si hanno invece elementi certi sulla regolare preesistente costruzione del muro a valle ” e quindi conclude che “ La copertura dovrebbe essere stata realizzata a suo tempo abusivamente ”. L’ente comunale ha quindi confermato che non risulta allo stesso alcun titolo edilizio rilasciato per la realizzazione di una tettoia a copertura dei muri laterali che risultavano già essere preesistenti negli anni ’50 del secolo scorso.

Agli atti vi è inoltre un contratto di permuta notarile, con allegata planimetria, stipulato il 9 gennaio 1965, con il quale la SI.ra MO TT ha acquistato in permuta una striscia di terreno di estensione di 20 mq. proprio nell’area interessata dal posteggio di cui si discute; alla stessa MO sempre nell’atto di permuta è stata inoltre concessa per questa area “ la facoltà di costruire tre accessi carrabili e pedonali ” nei punti specificati nella planimetria allegata e “ la facoltà di appoggiare solai, tettoie ed altro lungo il muro di cinta tra la via privata Dal Verme Inferiore e la stressa proprietà della signora MO SE ”.

Nella relazione informativa del 13 agosto 2008 a firma del Geom. Lorenzo Cicala, prodotta ad integrazione della documentazione di cui alla richiesta di sanatoria, il tecnico ha poi dichiarato che “ la tettoia in materiale plastico ondulato era stata realizzata dalla originaria proprietaria MO SE nell’anno 1965 su un’area di proprietà della stessa e già risultante dalla antica Via delle Fronde, area stradale interposta tra il muro di contenimento lato mote (sottostante alla proprietà Dal Verme) e l’originario muro in pietrame di separazione dell’antica Via delle Fronde dalla residua proprietà MO ”.

Sempre dalla documentazione dimessa dalla ricorrente si evince, inoltre, che tale sede stradale (posta con muri in elevazione tra la Via Dal Verme ed i residui terreni della stessa MO) era stata in precedenza acquistata da MO SE con atto notarile del 21 agosto 1954 dal Comune di Genova e che successivamente, con contratto di compravendita rogitato il 4 marzo 1998, il terreno così descritto, “ il posto auto esterno con annessa l’antistante area di manovra, il tutto confinante, da nord-est in senso orario: con Via Dal Verme da cui prende accesso diretto, con distacco comune della casa e con giardino annesso all’appartamento interno tre ”, è stato, in un secondo tempo, ceduto all’odierna appellante con la specifica “ che al catasto risulta iscritto come categoria C/6 (posto auto) ”.

2.3. Orbene, dagli atti e documenti versati in giudizio emerge chiaramente che quel sedime stradale in disuso è stato ceduto nel 1954 dal Comune di Genova alla sig.ra MO; poi è stato accatastato come “posto auto”. In realtà quello spazio dovrebbe essere un “posto auto scoperto” ma nel 1965, in seguito all’acquisto dell’ulteriore striscia di terreno e della servitù di appoggio sopra richiamata, è stato abusivamente coperto con una tettoia in ondulato plastico e quindi trasformato in “box auto”, diventando così volume residenziale accessorio. Il vincolo paesaggistico risulta essere stato imposto alla zona in questione con D.M. dell’11 dicembre 1954, e quindi in epoca precedente alla realizzazione della prima copertura, poi sostituita nel 2007. Correttamente, pertanto, il giudice di prime cure nel gravato capo di sentenza ha affermato che la realizzazione nel 2007 di tale manufatto deve scontare il nulla osta paesaggistico, perché la copertura preesistente è stata realizzata abusivamente in violazione delle norme urbanistiche e paesaggistiche e ha poi concluso che, nel caso di specie, l’opera non può beneficare dell’autorizzazione paesaggistica avendo determinato la creazione di superfici e volumi [art. 167, comma 4, lett. a), del D.lgs. n. 42/2004].

3. Con la seconda doglianza si afferma che la sentenza sarebbe errata, inoltre, laddove ha affermato che “ è dunque evidente come, per un verso, la realizzazione di tale manufatto scontasse il nulla osta paesaggistico, per altro verso, esso non possa beneficiare dell’autorizzazione paesaggistica in sanatoria, avendo determinato la creazione di superfici utili e volumi (art. 167 comma 4 lett. a del D. Lgs. n. 42/2004)”. A dire dell’appellante il T.a.r. avrebbe fatto illegittimamente applicazione retroattiva ad opere realizzate prima del 2006 del novellato art. 167 del d.lgs. 42/2004 che ha introdotto il divieto del rilascio della compatibilità paesaggistica in sanatoria postuma. Troverebbe invece applicazione la formulazione originaria dell’art. 167 che, per questo tipo di opera, ammetteva la possibilità di irrogazione della sanzione pecuniaria previo accertamento della compatibilità paesaggistica con maggiore ampiezza in termini di volumi e superfici.

3.1. Il motivo di ricorso, come eccepito dalla difesa comunale, è inammissibile, perché proposto per la prima volta in sede di appello. Il divieto di motivi nuovi in appello di cui all’art. 104, comma 1, c.p.a. (mutuato dall’art. 345, comma 1, c.p.c.) costituisce la logica conseguenza dell’onere di specificità dei motivi di impugnazione in primo grado del provvedimento amministrativo e più in generale dell’onere di specificazione della domanda da parte di chi agisce in giudizio (cfr. Cons. Stato, sez. VI, n. 1156/2011; sez. IV n. 3662/2011).

La reiezione del presente motivo per ragioni di rito preclude al Giudice la disamina del merito [Con. Stato, Adunanza plenaria, 27 aprile 2015, n. 5, punto 9.3.4.2, lett. a )].

4. Con l’ultimo rilievo si afferma l’erroneità della sentenza nella parte in cui afferma che “ la definizione di volumi e superfici rilevante ai fini paesaggistici è diversa e prescinde dalle corrispondenti definizioni urbanistico-edilizie, includendo qualsiasi manufatto emergente dal terreno, qualunque sia la sia destinazione, con esclusione dei soli “volumi tecnici” (così la circolare del Ministero per i beni e le attività culturali n. 33 del 26.6.2009) ”. Ritiene l’appellante che dalla documentazione emergerebbe chiaramente che il manufatto è di modesta entità, ha destinazione a parcheggio pertinenziale e quindi natura accessoria, è consistito in un mero intervento sostitutivo di tettoia preesistente su un posto auto ben delimitato dai muri sin dal 1953, come tale non computabile ai sensi della L. 122/1989 e quindi non sussumibile tra le superfici utili rilevanti ai fini paesaggistici.

4.1. Anche questo motivo di gravame è infondato per le ragioni in parte già esposte in risposta al primo motivo, dove si è dato atto che, contrariamente a quanto ritenuto dalla ricorrente, non si versa in presenza di una mera sostituzione di una tettoia già precedentemente autorizzata sotto il profilo edilizio e paesaggistico ma di un’opera da considerarsi abusiva . La tettoia realizzata nel 2007 ha quindi creato nuova volumetria in misura non irrilevante e non finalizzata alla collocazione di impianti tecnici ma per un uso accessorio al residenziale.

Ai fini paesaggistici è del tutto irrilevante la deroga prevista dalla L. 122/1989 (c.d. Legge Tognoli) che consente la realizzazione di parcheggi pertinenziali in deroga agli strumenti urbanistici e regolamenti edilizi (ma non dei vincoli paesaggistici) esclusivamente quando essi siano completamente realizzati nel sottosuolo (interrati) oppure in area pertinenziale esterna; è da escludere anche ai fini edilizi la loro applicazione alla costruzione di autorimesse fuori terra.

Le qualificazioni giuridiche rilevanti sotto il profilo urbanistico ed edilizio non sono automaticamente trasferibili quando si tratta di qualificare le opere sotto il profilo paesaggistico. Ciascun costrutto normativo deve essere, infatti, osservato con la lente del suo specifico contesto disciplinare (per questo stesso motivo, ad esempio, i volumi c.d. tecnici, per quanto rilevanti sotto il profilo urbanistico-edilizio, soggiacciono invece al divieto di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica in sanatoria, il quale tutela il diverso interesse alla percezione visiva dei manufatti, del tutto a prescindere dalla loro destinazione d’uso). La conclusione, del resto, è avvalorata dalla stessa lettera dell’art. 167 del d.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42 che si riferisce ‒ disgiuntivamente ‒ alla creazione di «superfici utili o volumi» (Cons. Stato, Sez. VI, 11 gennaio 2023, n. 331).

5. Per le ragioni sopra esposte l’appello è in parte inammissibile (secondo motivo) e per il resto infondato (primo e terzo motivo).

6. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo. Ricorrono giustificati motivi, in considerazione della limitata attività difensiva svolta, per disporre la compensazione delle spese nei confronti del Ministero della Cultura.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte inammissibile e per il resto lo respinge.

Condanna SS NA IA a rifondere al Comune di Genova le spese di lite del presente grado di giudizio che si liquidano in euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre agli accessori di legge. Spese compensate nei confronti del Ministero della Cultura.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Carmine Volpe, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

Gudrun Agostini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gudrun Agostini	Carmine Volpe

IL SEGRETARIO