Pubblicato il 27/04/2026

N. 03265/2026REG.PROV.COLL.

N. 08098/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8098 del 2025, proposto da
-OMISSIS- in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Federica Maria Paolinelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei Servizi Energetici – Gse S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Crisci, Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. -OMISSIS- resa tra le parti, relativa all’impugnazione del provvedimento del GSE del 4 dicembre 2024 n. GSEWEB/P20241006620 di decadenza degli incentivi per l’impianto fotovoltaico n 667711 di potenza pari a 19,53 KWP sito nel Comune di -OMISSIS- (AN)

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 marzo 2026 il Cons. CI LT e udito per la parte appellata l’avvocato Stefano Crisci;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT

Il 29 novembre 2011 il signor -OMISSIS- presentava domanda di ammissione alle tariffe incentivanti, ai sensi del D.M. 5 maggio 2011, (Quarto conto energia) per l’impianto fotovoltaico n. 667711 di Kw 19,53 entrato in esercizio il 19 novembre 2011 nel Comune di -OMISSIS- via del-OMISSIS-, al catasto al foglio 16 particella 363, con modalità di scambio sul posto. L’impianto era stato realizzato in forza di una CIA del 23 agosto 2011 che riguardava due impianti fotovoltaici da realizzare sul medesimo edificio di via del-OMISSIS-, uno di potenza circa 20 KW e l’altro di 110 KW.

Il Comune con nota del 21 novembre 2011 aveva attestato che la CIA costituiva titolo idoneo alla realizzazione dell’impianto.

Il 5 gennaio 2012 il signor -OMISSIS- presentava domanda di ammissione alle tariffe incentivanti ai sensi del D.M. 5 maggio 2011 (Quarto conto energia) per l’impianto fotovoltaico 683226 di potenza di KW 112,8, entrato in esercizio in data 28 dicembre 2011, con cessione totale.

La documentazione tecnica degli impianti (planimetria, schemi elettrici, scheda tecnica) risultava redatta dall’ing. -OMISSIS-

Per l’impianto n. 667711, con comunicazione del 28 gennaio 2012, il GSE ha riconosciuto la tariffa incentivante in misura pari a 0,288 €/Kwh prevista per gli impianti entrati in esercizio da settembre a dicembre 2011, con potenza compresa tra inferiore a 20 KW in modalità scambio sul posto.

L’art. 2 della Convenzione prevedeva espressamente: “ Il valore della tariffa incentivante già riconosciuto sarà ridefinito qualora ricorrano le condizioni di cui all’articolo 12, comma 5 del D.M. 5 maggio 2011 per effetto del quale più impianti fotovoltaici realizzati dal medesimo soggetto responsabile o riconducibili a un unico soggetto responsabile e localizzati nella medesima particela catastale o su particele catastali contigue si intendono come unico impianto di per l’energia produzione netta immessa in rete”.

Il 1° ottobre 2012 il signor -OMISSIS-comunicava al GSE la cessione degli impianti alla -OMISSIS- accettata dal GSE in data 20 gennaio 2014.

Successivamente, con decreto del 20 gennaio 2018, è stato eseguito un sequestro penale nel corso di indagini per i reati di falso e indebita percezione di erogazioni pubbliche. Rispetto all’impianto in questione il decreto di sequestro faceva riferimento all’utilizzo di documentazione falsa (elaborati tecnici e schema elettrico riportanti timbro e firma apocrifi dell’ing. -OMISSIS-) nonché al frazionamento di un unico impianto appartenente ad unico soggetto. Nell’estratto depositato in primo grado dalla parte odierna appellante, indicato come redatto il 1°agosto 2019, si fa riferimento alla mancanza di attribuzione di incentivi superiori a quelli spettanti.

Il 16 maggio 2018 il GSE comunicava l’avvio di un procedimento di verifica documentale richiamando gli accertamenti penali da cui era emerso l’illecito frazionamento dell’impianto di Falconara in due impianti: ‘-OMISSIS- 20’ della potenza di kW 19,53 identificato dal n. 667711 e ‘-OMISSIS-112’ della potenza di kW 112,8 identificato dal n. 683226, entrato in esercizio in data 28 dicembre 2011; rilevava che dalla documentazione agli atti del GSE risultava inviato solo il frontespizio della CIA da cui non risultava che la stessa riguardasse entrambi gli impianti, mentre nell’elaborato grafico l’altro impianto era indicato come “altra proprietà”; così da ottenere l'iscrizione di due impianti anziché di uno, in tal modo beneficiando di una tariffa incentivante superiore per l'impianto più piccolo: 0,288 €/kWh per impianti fino a 20 kW anziché 0,253 €/kWh per impianti maggiori di 20 kW; inoltre la documentazione tecnica era sottoscritta con firma e timbro apocrifi dell’ing. -OMISSIS-.

La società presentava osservazioni l’8 giugno 2018, rappresentando che si trattava di mere ipotesi accusatorie formulate in fase di indagine, che, essendo stato disposto il sequestro, non era in grado di fornire documentazione e chiedeva quindi la sospensione del procedimento di verifica presso il GSE, in attesa del giudizio penale.

Con nota del 7 agosto 2024 il GSE invitava la società-OMISSIS-– nel frattempo divenuta titolare dell’impianto- a presentare osservazioni richiamando la precedente nota nonché la sentenza del Tribunale di Ancona del 9 luglio 2024, nel frattempo intervenuta, che aveva dichiarato la prescrizione per il reato di falso e condannato per il reato di truffa aggravata il signor AC, legale rappresentante della società -OMISSIS- e accertato la responsabilità anche della società -OMISSIS- a cui era subentrata la -OMISSIS-; in particolare richiamava la parte della sentenza penale che per l’impianto in esame, n. 667711, e per quello n. 683226 aveva indicato il “ frazionamento degli impianti, espressamente vietato dall'art. 12, comma V, del D.M. 5.5.2011 e dalle successive regole applicative emanate dal GSE nel dicembre 2011”; inoltre gli artifizi consistiti: nella alterazione della CIA del 23.8.2011, inviata solo nella prima pagina e con falsa indicazione, negli elaborati grafici, dell'esistenza di un secondo impianto appartenente ad altra proprietà; nella redazione di documenti (relazione tecnica, elaborato planimetrico, elaborato grafico; schema elettrico e scheda tecnica finale di impianto) recanti la firma apocrifa dell'ing. -OMISSIS-; con tali artifizi la -OMISSIS- ha ottenuto l'iscrizione di due impianti anziché di uno, in tal modo beneficiando di una tariffa incentivante superiore per l'impianto più piccolo:€ 0,288 kW (impianti fino a 20kwp) anziché € 0,253 kW (impianti maggiori di 20kwp)”. Pertanto “in ragione dei rilievi emersi nell’ambito del richiamato procedimento penale …la documentazione presentata, ai fini autorizzativi, al GSE, a corredo dell’istanza di incentivazione è risultata volutamente carente dei riferimenti all’impianto n. 683226 al fine di non porre il GSE nelle condizioni di verificare il rispetto dei delle norme anti-frazionamento di cui all’art. 12, comma 5 del Decreto… gli elaborati tecnici di progetto (relazione tecnica, disegni planimetrici, elaborati grafici, schemi elettrici e scheda tecnica finale di impianto) risultano difformi da quelli presentati Comune di -OMISSIS- a corredo della predetta CIA e recano timbro e firma apocrifi dell’ ing. -OMISSIS-; derivandone, pertanto, per l’impianto in oggetto, la violazione rilevante di cui all’Allegato 1 al D.M 31 gennaio 2014, lett. a): presentazione al GSE di dati non veritieri o di documenti falsi, mendaci o contraffatti… ovvero mancata presentazione di documenti indispensabili ai fini della verifica della ammissibilità agli incentivi”.

La società presentava osservazioni il 26 agosto 2024 evidenziando che il processo era pendente in appello e che comunque anche la Guardia di finanza aveva escluso la percezione di indebiti incentivi.

Con provvedimento del 4 dicembre 2024 il GSE disponeva la decadenza degli incentivi, richiamando la sentenza penale del 9 luglio 2024 e dando atto che “ gli allegati presentati dalla medesima Società al GSE a corredo della richiesta di riconoscimento delle tariffe incentivanti del 29 novembre 2011 (prot. GSE/FTVA20112225112) vale a dire la relazione tecnica, i disegni planimetrici, gli elaborati grafici, gli schemi elettrici e la scheda tecnica finale di impianto, risultano contraffatti e, in ogni caso, non corrispondenti ai documenti agli atti del Comune di -OMISSIS-, come già ampiamente rappresentato dalla scrivente Società per mezzo delle comunicazioni del 16 maggio 2018 (prot. GSE/P20180041297) e del 7 agosto 2024 (prot. GSEWEB/P20240624789) derivandone, pertanto, per l’impianto in oggetto, l’accertamento della violazione rilevante di cui all’Allegato 1 al D.M 31 gennaio 2014, lett. a): presentazione al GSE di dati non veritieri o di documenti falsi, mendaci o contraffatti, in relazione alla richiesta di incentivi, ovvero mancata presentazione di documenti indispensabili ai fini della verifica della ammissibilità agli incentivi ; tra l’impianto in oggetto e l’impianto fotovoltaico n. 683226, di potenza pari a 112,8 kW, nella titolarità della medesima Società, trovano applicazione, in ogni caso, le norme anti-frazionamento di cui all’art. 12, comma 5 del Decreto. Detti impianti, infatti, autorizzati mediante il medesimo titolo (CIA. n. 39309), installati sulla medesima unità immobiliare (Fg. 16, P.lla 363 del Comune di -OMISSIS-), oggetto di istanze d’incentivazione ai sensi del Decreto presentate al GSE da parte del medesimo soggetto responsabile (ditta individuale Autotrasporti -OMISSIS-), sono pertanto da considerarsi, ai fini del riconoscimento delle tariffe incentivanti, quale unico impianto di potenza complessiva pari a 132,33 kW “ . Il GSE dava atto della gravità della violazione tale da impedire la decurtazione dell’incentivo.

Avverso tale provvedimento è stato proposto ricorso al Tribunale amministrativo regionale del Lazio formulando varie censure di violazione di legge ed eccesso di potere.

In particolare, con un primo motivo si lamentava la violazione e falsa applicazione dell’art. 21 nonies della legge n. 241/1990 e dell’art. 42 del d.lgs. 28/2011, come modificato dal d.l. n. 76 del 2020 conv. dalla legge n. 120/2020, per il superamento del termine ragionevole e comunque non superiore a 18/12 mesi per l’annullamento d’ufficio, in quanto- anche a far decorrere il termine dall’entrata in vigore della novella- il provvedimento era intervenuto dopo quattro anni e comunque a dodici anni dal riconoscimento dell’incentivo, nonché dopo sei anni dalla avvio del procedimento di verifica; inoltre nel caso di specie il GSE aveva espressamente valutato la ammissione agli incentivi già nel 2012 e al momento del subentro nel 2014, mentre l’esercizio dell’autotutela dovrebbe essere bilanciato con la esigenza di diffusione dell’energie rinnovabili.

Con un secondo motivo si lamentava la violazione e falsa applicazione dell’art. 42 d. lgs 28/2011 e dell’art. 21 nonies legge 241/1990 in relazione alla mancata valutazione della rilevanza della violazione e alla decadenza dalla tariffazione incentivante disposta in luogo della decurtazione nonché alla natura del potere di verifica del GSE, sostenendo la possibilità della decurtazione degli incentivi e la carenza di istruttoria del provvedimento.

Con il terzo motivo si sosteneva il travisamento dei fatti e l’eccesso di potere, contestando l’avvenuta presentazione al GSE di documenti falsi mendaci o contraffatti o di dati non veritieri, in particolare della firma e timbro dell’ingegner -OMISSIS-, unico presupposto del reato di falso; si deduceva che il capo di imputazione relativo alla falsità stato dichiarato prescritto e avverso la sentenza penale era stato proposto appello. Inoltre il GSE non aveva effettuato alcuna autonoma istruttoria né alcun sopralluogo per verificare che la documentazione prodotta non fosse comunque corrispondente all’impianto realizzato. Si contestava poi il riferimento al frazionamento rispetto all’impianto 683226 installato sul medesimo tetto, deducendo che per tale impianto era stata presentata domanda il 5 gennaio 2012, quando non si era ancora a conoscenza dell’esito della precedente domanda, ammessa agli incentivi il 28 gennaio 2012; inoltre mentre l'impianto n. 667711 opera in regime di scambio sul posto, l'impianto n. 683226 opera in regime di cessione totale; l'impianto n. 667711 è stato realizzato per la fornitura energetica della ditta -OMISSIS-e associata al POD/contatore esistente, mentre per l'impianto n. 683226 vi è stata una connessione ad hoc come evincibile dai rispettivi verbali di allaccio.

Con il quarto motivo lamentava la violazione dell’art. 3 legge 241/1990 per difetto di motivazione, sostenendo che il GSE non avrebbe fornito alcuna autonoma motivazione rispetto al giudizio penale, la cui sentenza di primo grado era comunque stata appellata, deducendo che gli incentivi non erano stati più percepiti dal gennaio 2018 e che con il provvedimento cautelare penale erano state sequestrate le somme già conseguite a titolo di incentivo.

Nel corso del giudizio di primo grado interveniva, il 24 gennaio 2025, la domanda di restituzione degli incentivi da parte del GSE, avverso la quale sono stati proposti motivi aggiunti lamentando l’illegittimità derivata e formulando un’ autonoma censura per la duplicazione delle azioni proposte dal GSE, essendo pendente avanti alla Corte dei conti il giudizio d’appello avverso la sentenza n. -OMISSIS- a seguito della quale il GSE il 28 gennaio 2025 aveva notificato il precetto; inoltre il GSE aveva proposto azione civile nel processo penale e comunque le somme erano già sequestrate in sede penale; non vi sarebbe poi alcuna indicazione in ordine alle modalità di determinazione delle somme richieste, mentre sono state richieste somme fino al 2024, comunque non percepite, essendo cessata l’erogazione dal 2018.

Si costituiva nel giudizio di primo grado il GSE sostenendo l’infondatezza del ricorso.

Con la sentenza n. -OMISSIS- il ricorso e i motivi aggiunti sono stati respinti.

Il giudice di primo grado, in ordine al termine per disporre la decadenza, ha richiamato l’orientamento per cui il termine introdotto nell’art. 42 dal d.l. 76, conv. nella legge n.120/2020, si applica dalla entrata in vigore della norma per i provvedimenti di riconoscimento degli incentivi anteriori, ma ritenendo il termine superabile per la falsità della documentazione presentata, con un termine ragionevole, in quanto il GSE ha atteso le risultanze del giudizio penale di primo grado per valutare quanto emerso dalla sentenza; ha escluso la rilevanza della prescrizione in sede penale e ha affermato che il GSE aveva comunque effettuato una autonoma valutazione delle risultanze penali da cui era emerso un artato frazionamento dell’impianto. Ha fatto poi un riferimento alla cumulabilità dell’incentivo con la disciplina fiscale di favore cd. “ MO ambiente ” (prevista dall’art. 6 commi 13 e segg. della legge 23 dicembre 2000, n. 388, che escludeva dalla formazione del reddito imponibile la quota di reddito delle piccole e medie imprese destinata a investimenti ambientali), ritenendola assorbita, sussistendo “ una ragione giustificatrice del tutto autonoma della comminata decadenza”. Ha respinto i motivi aggiunti per l’infondatezza della illegittimità derivata e ritenendo che “ l’eventuale estinzione (in tutto o in parte) della pretesa del GSE inficerebbe la possibilità per quest’ultimo di ottenerne coattivamente la riscossione, ma non riverbera in alcun caso sulla legittimità del provvedimento gravato ”. Ha condannato alle spese del giudizio nella misura di 4000 euro.

Avverso tale sentenza è stato proposto il presente appello formulando un primo motivo di nullità della sentenza per “ omissione dell’esame della questione in fatto e riproduzione integrale di parti di altre sentenze” , con il quale si è dedotto che la sentenza è identica ad altre pronunciate dallo stesso Collegio relative alla società GB ma per diversi impianti e quindi con differenti questioni in diritto - essendo del tutto estraneo al presente giudizio il riferimento alla MO AM - ed essendo, anche per le medesime questioni in diritto, erroneamente indicati alcuni elementi in fatto, come la data di ammissione agli incentivi, erroneamente riportata nel 2011.

Con un secondo motivo, di error in iudicando della normativa applicata, è stata riproposta la censura di violazione e falsa applicazione dell’art. 42 d. lgs 28/2011, dell’art. 21 nonies della legge 241/1990, modificato dall’art. 56 legge 76/2020, conv. dalla legge 120/2020, del DM 31 gennaio 2014, contestando la sentenza e sostenendo che il termine di dodici mesi avrebbe dovuto essere calcolato a partire dalla data di avvio del procedimento di verifica, che il provvedimento sarebbe adottato in autotutela rispetto all’ammissione agli incentivi del 2012, in quanto in tale fase il GSE aveva già valutato tutta la documentazione; anche le asserite falsità erano conosciute dal GSE almeno dal decreto di sequestro del 2018, per cui il termine avrebbe dovuto decorrere dalla scoperta della falsità; in ogni caso la falsità sarebbe stata esclusa nella sentenza che ha dichiarato la prescrizione per il reato di falso, mentre il GSE non aveva effettuato alcun autonomo accertamento e anche in sede penale non era stata effettuata alcuna perizia calligrafica o accertamento sulla falsità della sottoscrizione dell’ing. -OMISSIS-.

E’ stato formulato un ulteriore motivo di error in iudicando sostenendo che la sentenza non avrebbe considerato le deduzioni difensive e ribadendo le argomentazioni del secondo motivo di appello in ordine alla mancanza di autonoma istruttoria nonché riproponendo le contestazioni relative al richiamo all’artato frazionamento.

Con un quarto motivo è stato dedotto l’errore in iudicando circa la domanda promossa con i motivi aggiunti, deducendo che il giudizio penale è pendente in appello e che il GSE avrebbe duplicato i titoli in quanto il GSE ha smesso di erogare gli incentivi dal 2018, mentre ha chiesto la restituzione anche da tale data, pur essendo pendente anche un giudizio contabile (in appello avverso la sentenza n. -OMISSIS- per cui il GSE ha già notificato il precetto). Il GSE quindi nel complesso richiederebbe una somma complessivamente sproporzionata rispetto a quella effettivamente percepita dalla società a titolo di incentivi per l’impianto in questione.

In via subordinata è stata chiesta la sospensione del giudizio in attesa della definizione del giudizio penale pendente in appello.

Con un ultimo motivo è stata contestata la condanna alle spese del giudizio, non essendo stata considerata la complessiva situazione economica della società.

Si è costituito il GSE che ha sostenuto l’infondatezza dell’appello.

Il 3 febbraio 2026 la parte appellante ha presentato istanza di rinvio in relazione all’avvenuto deposito, il 29 gennaio 2026, del dispositivo di sentenza della Corte d’appello di Ancona, che ha dichiarato la prescrizione anche per il reato di truffa aggravata (mentre in primo grado la prescrizione aveva riguardato solo il falso) con l’indicazione del termine di 90 giorni per il deposito della motivazione.

Entrambe le parti hanno presentato memorie e memorie di replica.

All’udienza del 24 marzo 2026 l’appello è stato trattenuto in decisione.

RI

In via preliminare si osserva che non possono essere disposte né la sospensione del giudizio né il rinvio dell’udienza, in attesa dell’esito del giudizio penale, in relazione all’autonomia del giudizio penale rispetto a quello amministrativo e, comunque, all’autonomia della istruttoria effettuata dal GSE; inoltre neppure è necessario attendere il passaggio in giudicato della sentenza penale ai fini del superamento del termine per l’adozione del provvedimento di decadenza, in relazione all’orientamento della giurisprudenza per cui, ai fini del superamento del termine per l’esercizio dell’autotutela, in caso di falso non è necessario il passaggio in giudicato della sentenza penale (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 15 febbraio 2024, n. 1535; Sez. II, 25 marzo 2024, n. 2832; id. 29 marzo 2023, n. 3224).

L’appello è infondato.

Con riguardo al primo motivo, con cui si lamenta la nullità della sentenza, si deve richiamare l’art. 105 c.p.a. che indica la “nullità” della sentenza come ipotesi di rimessione al giudice di primo grado, ulteriore rispetto alle violazioni del contraddittorio e del diritto di difesa; le ipotesi di nullità della sentenza sono state tipizzate dalla giurisprudenza in relazione a carenze macroscopiche che hanno impedito l’esame del merito del giudizio. L’Adunanza Plenaria ha infatti affermato che la nullità della sentenza si configura nei casi di difetto di sottoscrizione, nei casi in cui manchi del tutto la pronuncia sulla domanda o il giudice pronunci su diversa domanda o con motivazione inesistente o apparente (n. 10 e n. 11 del 2018) ovvero in caso di erronea dichiarazione di inammissibilità o improcedibilità del ricorso per il difetto di una condizione dell'azione (n. 16 del 2024 e n. 10 del 2025).

I vizi lamentati di omesso esame di alcune questioni e di errori riguardano vizi della motivazione e comportano solo l’integrazione della stessa in appello con una diversa e corretta motivazione. Infatti, in forza dell’effetto devolutivo dell’appello, il giudice d’appello -tranne nei casi tassativi di cui all’art. 105 c.p.a. - deve comunque effettuare l’esame della legittimità del provvedimento impugnato in primo grado modificando e integrando la motivazione della sentenza di primo grado (Cons. Stato, Sez. V, 2 ottobre 2024, n. 7899).

Nel caso di specie, peraltro, gli errori lamentati hanno investito aspetti non rilevanti ai fini del giudizio. Il riferimento all’anno 2011 come data di ammissione degli incentivi (che costituisce palesemente un errore materiale) è stato infatti del tutto irrilevante rispetto alla decisione finale. Il riferimento alla questione della “MO AM” - erroneamente inserita dal giudice di primo grado, in quanto tale contestazione non era stata indicata dal GSE nel provvedimento impugnato – non ha influito sulla decisione finale, essendo stata la questione è stata assorbita dal giudice di primo grado, in relazione alla “ ragione giustificatrice del tutto autonoma della comminata decadenza ”, per cui la valutazione di legittimità del provvedimento di decadenza è basata sugli altri profili motivazionali di tale provvedimento.

Con il secondo motivo si lamenta l’erronea applicazione dell’art. 42 del d.lgs. 28 del 2011, sostenendo che il termine dell’art. 21 nonies della legge n. 241 del 1990, richiamato dall’art. 42 doveva decorrere almeno dall’avvio del procedimento o comunque dalla conoscenza dei fatti, risalente al 2018, e che si tratterebbe dell’esercizio di un potere di autotutela, in quanto il GSE aveva già ammesso agli incentivi; inoltre non sarebbe stata effettuata alcuna autonoma istruttoria rispetto alle risultanze del giudizio penale.

Anche tale motivo è infondato.

Ai sensi dell’art. 42 comma 1 del d.lgs. 3 marzo 2011 n. 28, “ l’erogazione di incentivi nei settori elettrico, termico e dell'efficienza energetica, di competenza del GSE, è subordinata alla verifica dei dati forniti dai soggetti responsabili che presentano istanza. La verifica, che può essere affidata anche agli enti controllati dal GSE, è effettuata attraverso il controllo della documentazione trasmessa, nonché con controlli a campione sugli impianti”.

Il comma 3, come modificato dal d.l. 16 luglio 2020, n. 76, conv. dalla legge 11 settembre 2020, n. 120, dispone: “ Nel caso in cui le violazioni riscontrate nell'ambito dei controlli di cui ai commi 1 e 2 siano rilevanti ai fini dell'erogazione degli incentivi, il GSE in presenza dei presupposti di cui all'articolo 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 dispone il rigetto dell'istanza ovvero la decadenza dagli incentivi, nonché il recupero delle somme già erogate, e trasmette all'Autorità l'esito degli accertamenti effettuati per l'applicazione delle sanzioni di cui all'articolo 2, comma 20, lettera c), della legge 14 novembre 1995, n. 481. In deroga al periodo precedente, al fine di salvaguardare la produzione di energia da fonti rinnovabili, l'energia termica e il risparmio energetico, conseguente agli interventi di efficientamento, degli impianti che al momento dell'accertamento della violazione percepiscono incentivi, il GSE dispone la decurtazione dell'incentivo in misura ricompresa fra il 10 e il 50 per cento in ragione dell'entità della violazione ”.

Come è noto, la giurisprudenza di questo Consiglio ritiene che il potere del GSE sia un potere di verifica e controllo e che, fino alla novella dell’art. 42 del d.lgs. n. 28 del 2011, operata con l’art. 56 del d.l. 76 del 2020, conv. dalla legge n. 120 del 2020, non fosse soggetto ai presupposti dell’art. 21 nonies. Il Consiglio di Stato, anche a seguito della decisione dell’Adunanza Plenaria n. 18 del 2020, ha, infatti, espressamente affermato che i poteri del GSE rientrano nel potere vincolato di decadenza per il venire meno dei presupposti o per la falsità degli stati e delle condizioni dichiarate dall’istante. La natura doverosa e vincolata del potere di decadenza, a seguito dell’attività di verifica e controllo del GSE, di cui all’art. 42 del detto decreto legislativo, è stata confermata dallo stesso legislatore che, con la modifica dell’art. 42, operata nel 2020, ha mantenuto il riferimento alla decadenza, pur prevedendo che debba essere disposta in presenza dei presupposti di cui all'articolo 21 nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 (cfr. Consiglio di Stato, Sezione II 25 marzo 2024, n. 2832; 17 novembre 2022, n. 10142; 12 aprile 2022, n. 2747; 4 aprile 2022, n. 2501).

L’art. 21 nonies della legge n. 241 del 1990, nel testo vigente al momento di emanazione del provvedimento di decadenza il 4 dicembre 2024, disponeva: “ Il provvedimento amministrativo illegittimo, ai sensi dell'articolo 21-octies, esclusi i casi di cui al medesimo articolo 21-octies, comma 2, può essere annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a dodici mesi dal momento dell'adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato ai sensi dell'articolo 20, e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall'organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge ”. Ai sensi del comma 2-bis, “ I provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell'atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, possono essere annullati dall'amministrazione anche dopo la scadenza del termine di dodici mesi di cui al comma 1, fatta salva l'applicazione delle sanzioni penali nonché delle sanzioni previste dal capo VI del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 ”.

Il richiamo ai presupposti dell’art. 21 nonies comporta l’applicazione altresì del comma 2 bis, con la conseguenza della legittimità dell’esercizio dei poteri di verifica del GSE, anche oltre il termine di cui al detto articolo, in relazione alla sussistenza del falso (Cons. Stato, Sez. II, 14 gennaio 2025, n.222), per cui la giurisprudenza di questo Consiglio non ritiene necessario il previo accertamento in sede penale con sentenza passata in giudicato (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 15 febbraio 2024, n. 1535; Sez. II, 25 marzo 2024, n. 2832; id. 29 marzo 2023, n. 3224), potendo il GSE valutare autonomamente la falsità.

Nel caso di specie, il GSE ha effettuato una autonoma valutazione della falsità, avendo fatto espresso riferimento alla falsità della sottoscrizione e del timbro del tecnico apposti sulla documentazione tecnica presentata con la domanda di ammissione agli incentivi, mentre, proprio in funzione di maggiore garanzia per la società, il GSE ha atteso l’esito del giudizio di primo grado (superando quindi il termine annuale applicabile dall’entrata in vigore della modifica normativa), che, concludendosi con una dichiarazione di prescrizione del reato di falso, non ha escluso la responsabilità. L’attesa della sentenza penale di primo grado da parte del GSE, anche se non dovuta, nel caso di specie costituisce espressione del generale principio di collaborazione e buona fede, che informa i rapporti tra pubblica amministrazione e privato, ai sensi dell’art. 1 comma 2 bis della legge n. 241 del 1990.

Peraltro il GSE ha un autonomo potere di valutazione della falsità, anche sulla base dell’art. 23 comma 3 del d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28 - espressamente richiamato dall’art. 21 del D.M. 5 maggio 2011, Quarto conto energia - per cui “ Non hanno titolo a percepire gli incentivi per la produzione di energia da fonti rinnovabili, da qualsiasi fonte normativa previsti, i soggetti per i quali le autorità e gli enti competenti abbiano accertato che, in relazione alla richiesta di qualifica degli impianti o di erogazione degli incentivi, hanno fornito dati o documenti non veritieri, ovvero hanno reso dichiarazioni false o mendaci”.

La falsità della violazione impediva dunque la percezione degli incentivi e ha consentito al GSE di intervenire anche successivamente dovendo essere letto, nella materia degli incentivi alle fonti rinnovabili, l’art. 21 nonies della legge n. 241 del 1990 in combinato disposto con l’art. 23 comma 3 del d.lgs. n. 28 del 2011 sopra richiamato.

Trattandosi della fruizione di un regime agevolativo, l’interesse pubblico viene ritenuto in re ipsa, dal momento che, a fronte dell'indebita percezione di incentivi pubblici, non può dubitarsi della ricorrenza di un indebito oggettivo e della conseguente legittimità del recupero dei relativi importi, rispetto alla cui ritenzione non può fondarsi alcun legittimo affidamento in capo al privato, non essendo conforme al buon andamento dell’Amministrazione l’ammissione ad erogazioni pubbliche non spettanti (cfr. Cons. Stato, sez. II, 3 dicembre 2025, n. 9546 in un caso relativo al medesimo giudizio penale; Sez. II 30 giugno 2025 n. 5641; 14 gennaio 2025, n. 226).

Con riguardo alla gravità della violazione, che ha impedito anche la decurtazione dell’incentivo, l’allegato 1 del D.M. 31 gennaio 2014 specifica le violazioni rilevanti ai fini del rigetto dell'istanza o della decadenza delle incentivazioni già concesse, tra cui alla lettera a) è indicata la presentazione “ di non veritieri o di documenti falsi, mendaci o contraffatti, in relazione alla richiesta di incentivi” ;

Nel caso di specie la sottoscrizione e il timbro del tecnico riguardano documentazione essenziale ai fini della incentivazione trattandosi della documentazione tecnica presentata al momento della domanda. La presentazione di tale documentazione non configura quindi una violazione meramente formale, ma integra una violazione rilevante che osta all'erogazione degli incentivi, in quanto ha impedito all'amministrazione di verificare la presenza dei requisiti indispensabili per il riconoscimento del beneficio. Tutto il meccanismo di riconoscimento degli incentivi postula, infatti, una corretta autodichiarazione da parte degli interessati dei requisiti tecnici necessari per ottenere il beneficio richiesto (Consiglio di Stato, Sez. II, 21 dicembre 2022, n. 11159), mentre in un sistema basato sulle autodichiarazioni la funzionalità delle operazioni, le esigenze di celerità procedimentale e di parità di trattamento, nonché il principio di autoresponsabilità impongono un onere di veritiera dichiarazione di tutti i dati in possesso dell'interessato (Consiglio di Stato, Sez. II, 2 dicembre 2022, n. 10595 e n. 10594; 4 gennaio 2023, n. 127).

Nel caso di specie, il GSE ha dato espressamente atto di ritenere la particolare gravità della violazione. Peraltro la falsità non ha riguardato solo la sottoscrizione e il timbro apposto alla documentazione tecnica ma la stessa configurazione dell’impianto, il quale è stato realizzato su un medesimo capannone dove è stato installato anche un ulteriore impianto, beneficiario degli incentivi come risulta dalla stessa ricostruzione in fatto della difesa della società, che ha richiamato i due impianti fotovoltaici realizzati sulla copertura del fabbricato sito a -OMISSIS- (AN) zona Industriale, via del-OMISSIS-, identificato al catasto fabbricati al Foglio 16, particella 363, configurando quindi un artato frazionamento degli impianti.

L’art.12 comma 5 del D.M. 5 maggio 2011, Quarto conto energia, prevedeva espressamente: “ ai fini dell'attribuzione delle tariffe incentivanti, più impianti fotovoltaici realizzati dal medesimo soggetto responsabile o riconducibili a un unico soggetto responsabile e localizzati nella medesima particella catastale o su particelle catastali contigue si intendono come unico impianto di potenza cumulativa pari alla somma dei singoli impianti”.

Nel caso di specie, risulta da quanto affermato dalla stessa difesa appellante, che sulla particella 383 del foglio 16 erano stati realizzati due impianti dallo stesso soggetto, con integrale applicazione del divieto di cui all’art. 12 comma 5 del D.M.. Rispetto alla previsione normativa è irrilevante che gli impianti avessero differenti POD (cfr. Cons. Stato Sez. II, 14 gennaio 2015, n. 221) o che avessero diverse modalità di funzionamento dal punto di vista tecnico (scambio sul posto o cessione totale), mentre l’unicità dell’intervento risulta altresì dall’unico titolo edilizio con cui sono stati realizzati l’impianti e successivamente scorporati al momento della presentazione delle domande di incentivo.

L’art. 12 comma 5 del D.M. Quarto conto energia aveva l’evidente finalità di evitare che i grandi impianti (che dovevano essere iscritti in un Registro con apposita graduatoria) usufruissero del regime di finanziamento degli incentivi dei piccoli impianti che accedevano direttamente agli incentivi, pur nei limiti delle complessive risorse stanziate. In particolare, per quanto di interesse nella presente vicenda, si deve considerare che per gli impianti di potenza inferiore ai 20 KW – come quello in questione - era prevista, in base all’allegato 5 del DM. 5 maggio 2011, una tariffa incentivante maggiore per KW rispetto agli impianti di potenza superiore.

L’art. 12 comma 5 era inoltre richiamato espressamente all’art. 2 della Convenzione sottoscritta dal signor -OMISSIS-.

La giurisprudenza della Sezione ha anche già affermato che “ l’’integrale corrispondenza della fattispecie concreta alla previsione dell’art. 12 comma 5 del D.M. 5 maggio 2011, che regolava espressamente le domande presentate dalla società appellante, è sufficiente da sola ritenere la legittimità del provvedimento impugnato, rendendo anche superfluo il richiamo al principio generale del divieto di artificioso frazionamento o alla mancanza di un intento elusivo” (Cons Stato Sez. II 3 ottobre 2025 n. 7763).

In base alla previsione testuale dell’art. 12 comma 5 del D.M. rileva la collocazione dell’impianto su una medesima particella (a prescindere dal subalterno) e la riconducibilità ad un unico soggetto responsabile senza che debba essere accertato un elemento soggettivo del frazionamento (Cons Stato, Sezione II, 3 ottobre 2025, n. 7763; n. 7764).

Si deve, infatti, osservare che la giurisprudenza ha fatto riferimento alla natura immanente nell’ordinamento del divieto di artificioso frazionamento, con riguardo ai procedimenti regolati da “Conti energia” precedenti al Quarto, mentre nel caso di specie è immediatamente applicabile il D.M 5 maggio 2011, che ha appunto positivizzato tale principio.

In ogni caso, secondo la giurisprudenza della Sezione, il divieto di artato frazionamento degli impianti costituisce una declinazione, nello specifico settore dei meccanismi di incentivazione per la produzione di energia da fonti rinnovabili, del generale divieto di abuso del diritto, quale principio generale dell'ordinamento giuridico, valore ordinamentale diffuso e di portata generale, che non richiede specifiche e puntuali disposizioni settoriali, posto che consegue all'intrinseca necessità di rispettare la ratio dell'istituto volta per volta in considerazione (Cons. Stato sez. II, 12 aprile 2022, n. 2747; sez. II, 29 dicembre 2022, n. 11545; n. 11552; sez. II, 18 gennaio 2023, n. 640; Sez. II, 12 aprile 2022, n. 2745), in quanto l’elusione delle regole di settore al fine di conseguire vantaggi non spettanti non può assurgere comunque a fattispecie costitutiva del diritto all'incentivazione o del diritto a un'incentivazione superiore a quella spettante, pregiudicando gli altri operatori economici che quelle regole hanno rispettato, vanificando l’imposizione, ad opera dei vari conti energia, di specifici requisiti di potenza per l’ammissione al beneficio (Consiglio di Stato Sezione II, 14 gennaio 2025, nn. 222; 223, 224, 226).

Ne deriva che per le domande ammesse agli incentivi del Quarto conto energia, oltre all’ applicazione della previsione specifica, che qualifica unico impianto quello in cui vi è un unico soggetto responsabile e che insista su una unica particella catastale, resta la possibilità dell’accertamento caso per caso da parte del GSE sulla base di consistenti indizi (Cons. Stato Sez. II n. 7763 e n. 7764 del 2025).

Infondato è, altresì, il riferimento all’esercizio di un effettivo potere di autotutela, in quanto il GSE avrebbe già valutato la documentazione relativa all’impianto nel 2012 e al momento della cessione nel 2014.

E’ vero che in alcune situazioni la Sezione ha riconosciuto l’applicazione del potere di autotutela, nei casi in cui il GSE ha compiuto uno specifico esame dei presupposti al momento della ammissione agli incentivi, successivamente operando una rivalutazione degli stessi (cfr. Consiglio di Stato, Sezione II, 23 aprile 2025 n. 3499; 24 marzo 2025, n. 2433). In ogni caso tali precedenti riguardano provvedimenti anteriori alla novella del 2020, che ha prescritto l’osservanza dei presupposti dell’art. 21 nonies della legge n. 241 del 1990, non applicabile retroattivamente se non tramite il procedimento presso il GSE, ai sensi del comma 7 dell’art. 56 del d.l. 76 del 2020 (Cons. Stato, Sez. VI, 12ottobre 2022, n. 8719; Sez. II, 12 aprile 2022, n. 2743; Sez. II, 4 gennaio 2023, n. 127; 18 dicembre 2023, n. 10920; 4 giugno 2024, n. 4977). Ne deriva che, prima dell’entrata in vigore della novella del 2020, il GSE poteva procedere alla verifica dei requisiti, prescindendo dai limiti temporali indicati dall’art. 21 nonies nonché dalla valutazione dell’interesse pubblico (Cons. Stato, Sez. II, 14 gennaio 2025, n. 226), mentre, nel caso di specie, sarebbe del tutto irrilevante qualificare l’esercizio del potere come di autotutela, dovendo comunque essere rispettati i presupposti di cui all’art. 21 nonies nonché il comma 2 bis dell’art. 21 nonies , che ha consentito il superamento del limite temporale.

Peraltro, al momento dell’ammissione agli incentivi la documentazione presentata, in particolare il solo frontespizio della CIA e l’indicazione nell’elaborato grafico di “ altra proprietà ” non avevano consentito la verifica dell’unitarietà dell’impianto. In ogni caso, proprio al fine di accelerare l’erogazione degli incentivi, le domande erano accolte sulla base di un mero controllo formale restando subordinate ad una effettiva verifica, come risulta dalla clausola posta all’art. 2 della Convenzione sottoscritta dal signor -OMISSIS-, a cui è subentrata la -OMISSIS-.

Ne deriva l’infondatezza altresì del terzo motivo di appello.

Con riguardo invece al quarto motivo relativo alla duplicazione dei titoli, il giudice di primo grado ha esaminato la censura facendo correttamente riferimento alla valutazione di tali circostanze in fase esecutiva. Infatti, la domanda di restituzione è conseguente al provvedimento di decadenza rispetto al quale costituisce un atto dovuto e vincolato, mentre è evidente che la società dovrà restituire solo quanto effettivamente percepito dal momento dell’ammissione agli incentivi e nella misura in cui il GSE non abbia già ottenuto le medesime somme per lo stesso titolo. Invece sia il giudizio contabile che quello risarcitorio hanno ad oggetto differenti cause petendi (cfr. Cons. Stato Sez. V 25 giugno 2025, n. 5515), mentre, con riguardo ai proventi del reato oggetto della confisca penale, la Cassazione penale valorizza l’autonoma funzione sanzionatoria della confisca per equivalente (disposta nei confronti della società in base al dispositivo della Corte d’appello di Ancona per il reato di cui all’art. 640 bis c.p., ai sensi dell’art. 640 quater c.p.), rispetto all’azione risarcitoria, escludendo la sussistenza di eventuali duplicazioni (cfr. Cass. pen., Sez. II, 19 ottobre 2020, n. 28921), salva la eventuale valutazione di quanto il GSE abbia ottenuto a titolo di restituzione ai sensi dell’art. 19 del d.lgs. 8 giugno 2001, n. 231, restituzione che però non risulta allo stato disposta dalla sentenza penale.

E’infondato il motivo relativo alla condanna alle spese, in relazione alla giurisprudenza consolidata, per cui la decisione in ordine alle spese di giudizio rientra nella discrezionalità del giudice ed è sindacabile dal giudice di appello solo nei limiti della manifesta abnormità e irrazionalità ovvero quando il giudice di primo grado abbia condannato alle spese la parte risultata vittoriosa o, in ordine alla compensazione delle spese, abbia posto in essere statuizioni manifestamente irrazionali (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 1 agosto 2024 n. 6889, Sez. IV, 12 luglio 2024, n. 6262, Sez. II, 9 maggio 2024, n. 4201 e Sez. V, 22 aprile 2024 n. 3589). Inoltre per principio generale le spese seguono la soccombenza mentre si pone un onere di più specifica motivazione quando si procede alla compensazione delle spese, per cui l'onere della motivazione, in tal caso, è rinforzato al fine di mantenere inalterato il rapporto di regola-eccezione esistente tra i principi di condanna del soccombente e di compensazione delle spese; è dunque proprio la scelta del giudice di procedere alla compensazione delle spese di lite, che deve essere necessariamente supportata da un apparato motivazionale, necessario per vagliare la sussistenza dei presupposti giustificativi dell'esercizio di tale potere, non la liquidazione delle spese in base alla soccombenza che costituisce la regola generale, che deve essere applicata in via ordinaria (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 1ottobre 2024, n. 7874; Sez. VII, 18 maggio 2023 n. 4953, Sez. V, 28 febbraio 2023 n. 2093 e Sez. VI, 16 marzo 2020 n. 1850). Sulla base di tali principi giurisprudenziali consolidati, il motivo è infondato in quanto il giudice di primo grado ha proceduto all'applicazione del criterio della soccombenza, e non sussistono quindi palesi abnormità o irrazionalità della decisione relativa alle spese. Rispetto poi alla quantificazione della misura delle spese, il quantum della liquidazione rientra integralmente nel potere discrezionale del giudice di primo grado e, in ogni caso, la misura di 4000 euro non risulta abnorme.

Ritiene invece il Collegio di procedere alla compensazione delle spese del giudizio in relazione alla particolare complessità della vicenda.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte appellante nonché gli altri soggetti privati indicati in motivazione.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

IU RI ND, Presidente

Antonella Manzione, Consigliere

CI LT, Consigliere, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

L'EN	IL PRESIDENTE
CI LT	IU RI ND

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.