Pubblicato il 22/05/2025

N. 04440/2025REG.PROV.COLL.

N. 05536/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5536 del 2023, proposto da AI GL s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Lazzaro Di Trani, Bice Annalisa Pasqualone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Calabria, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Massimiliano Manna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima) n. 02358/2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Calabria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 marzo 2025 il Cons. Luigi Furno e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

FATTO

1.Con il ricorso di primo grado la AI GL s.r.l ha domandato il risarcimento del danno a lei asseritamente derivante dal provvedimento n. 184307 dell’11 giugno 2015, annullato con sentenza del Ta.r. Calabria n. 531/2016, inerente ad un arresto procedimentale opposto alla domanda di rilascio dell’autorizzazione integrata ambientale, presentata per la realizzazione di una discarica nel territorio del Comune di Crotone, località Giammiglione.

I danni sono stati quantificati in euro 209.000,00 a titolo di costi sopportati per l’acquisizione del terreno, in euro 554.130,00 per costi di progettazione ed in euro 30.000.000 a titolo di lucro cessante.

1.1. Tale domanda risarcitoria si innesta nel quadro di un più ampio contenzioso tra la odierna appellante e la Regione Calabria, relativo alla realizzazione di una discarica di rifiuti in località Giammiglione.

In particolare, il primo provvedimento regionale di diniego n. 5066/2010 è stato annullato dalla sentenza del T.a.r. Calabria n. 403/2011 per violazione dell’obbligo di comunicazione del preavviso di rigetto.

A seguito del rinnovo del procedimento, è intervenuto il secondo provvedimento regionale di diniego n. 9549/2011.

Anche quest’ultima determinazione veniva annullata con sentenza n. 998/2012 del T.a.r. Calabria, stavolta per difetto di motivazione.

È quindi intervenuta la terza determinazione di diniego (n. 12267/2017), annullata anch’essa con sentenza del Consiglio di Stato n. 3279/2021, la quale, in riforma della sentenza di primo grado n. 243/2020, rilevava l’illegittimo esercizio della discrezionalità da parte della Regione Calabria in quanto, denegando l’autorizzazione sulla base di regole non previste in generale e in astratto dal pianificatore, bensì sulla base di regole specifiche poste a tutela del territorio, < l’Amministrazione decidente ha omesso di specificare le ragioni del discostamento (“nel caso di specie, il limite del trattamento dei rifiuti provenienti dalla sola vicina area SIN non è stato oggetto di specifica e puntuale motivazione in ordine alle ragioni per le quali si è resa necessaria una interpretazione così restrittiva del principio di prossimità (addirittura, più stringente della regola prevista dallo stesso pianificatore regionale), sia in senso assoluto (rispetto, cioè, al progetto presentato dalla S.r.l. AI), sia in senso relativo (in relazione, cioè, al nuovo progetto assentito in favore di altro operatore economico, sempre all’interno del territorio crotonese, di cui la AI ha dato conto nel ricorso per motivi aggiunti ”>.

Il Consiglio di Stato, al riguardo, espressamente chiariva che “ Dall’accoglimento del ricorso, va precisato, non deriva il riconoscimento alla spettanza del bene della vita, trattandosi di poteri amministrativi non ancora esercitati e ostandovi il chiaro disposto di cui all’art. 34 c.p.a. ”.

1.2. Nel descritto sviluppo procedimentale si è inserito il richiamato provvedimento n. 184307/2015 con cui la Regione ha intimato alla deducente il deposito entro un termine di alcuni documenti, in assenza del quale l’istanza di autorizzazione era da ritenersi ritirata e il procedimento concluso ex art. 29-ter, comma 4, D. Lgs. n. 152/2006.

2. Il T.a.r, con la decisione 27 dicembre 2022, n. 2358, ha respinto il ricorso.

3. La società interessata ha proposto appello.

4. Si è costituita nel giudizio di appello la Regione Calabria chiedendo di dichiarare l’impugnazione infondata.

5. All’udienza del 20 marzo 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.Con un unico mezzo di gravame la parte appellante ha dedotto: “ error in procedendo e judicando. violazione dell’art. 2043 del c.c.. difetto di motivazione ”.

1.1. Ad avviso della parte appellante, contrariamente a quanto ritenuto nella decisione impugnata, la AI GL s.r.l. avrebbe dimostrato e provato di essere titolare del bene della vita (il rilascio dell’autorizzazione per la realizzazione di una discarica di rifiuti) di cui si chiede il ristoro per equivalente attraverso la domanda di risarcimento fatta valere nel presente giudizio.

A sostegno di tale conclusione deporrebbe la previsione del PGRS della Regione Calabria che individua, nella località di Giammiglione, un sito idoneo per la realizzazione di una discarica per rifiuti speciali.

In particolare, a pag. 164, il predetto Piano individua la località Giammiglione come “sito noto generalmente per essere destinato a discarica”. Alle successive pagg. 184, 195 e 219 il Piano prevede, inoltre, che la discarica potrebbe essere prevista anche a servizio del SIN Pertusola e del SIN Crotone-Cassano-Cerchiara. A pag. 186, infine, si specifica che “ il sito individuato in località Giammiglione, è suscettibile di ulteriori significativi ampliamenti, che possono realizzarsi anche per lotti successivi, a seconda delle necessità ”.

1.2. La coerenza del progetto presentato della AI GL s.r.l al PGRS della Regione Calabria costituirebbe, a giudizio della parte appellante, un dato giuridico incontrovertibile essendo stata già accertata anche dal T.a.r Calabria in più passaggi della motivazione della sentenza n. 243/2020.

1.3. La prova dell’elemento soggettivo dalla colpa in capo alla Regione Calabria emergerebbe, nella prospettiva in esame, dalla sentenza T.a.r. n. 531/2016, la quale, pur rilevando l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse (avendo la stessa AI prodotto la documentazione richiesta con la nota impugnata e posta a base della odierna pretesa risarcitoria), avrebbe accertato l’illegittimità della nota regionale di richiesta della documentazione, con determinazione degli effetti del ritiro dell’istanza in caso di mancata produzione.

2. Il motivo non è fondato.

2.1. Come correttamente rilevato dal giudice di primo grado, l’annullamento del provvedimento di diniego n. 184307/2015 da parte della decisione dal T.a.r n. 531/2016 è stato disposto per un vizio procedimentale, lasciando integra in capo all’Amministrazione la possibilità di riesercitare il potere con l’unico limite di non incorrere nei vizi formali posti a base della decisione di annullamento.

La ritenuta illegittimità della nota regionale di richiesta della documentazione, attenendo ad un vizio meramente procedimentale, non può di per sé deporre a sostegno della richiesta risarcitoria, anche alla luce della riattivazione spontanea del procedimento, con l’acquisizione dei pareri della STV e la convocazione della conferenza dei servizi.

2.2. Nel caso in esame, il giudicato ha cristallizzato, dunque, solo un segmento del più ampio “flusso” del potere amministrativo residuante in capo all’Amministrazione.

La validità del provvedimento impugnato non è stata, infatti, scrutinata dal giudice nel suo complesso – ovvero per qualsiasi ipotetico vizio, anche non apertamente sollevato nel processo – bensì solo in relazione agli specifici vizi, peraltro di natura formale (richiesta ultronea di documentazione), esposti nel ricorso.

Il giudicato discendente dalla sentenza del T.a.r Calabria n. 531/2016 non ha, dunque, riconosciuto la spettanza del bene della vita.

2.3. Contrariamente a quanto ritenuto dalla società appellante, neanche dalla successiva decisione del T.a.r n. 243/2020 è possibile ricavare l’assunto della fondatezza della pretesa fatta valere dall’odierna appellante.

In tale decisione, il T.a.r ha, infatti, avuto modo di chiarire che “ Tali considerazioni, espressione di discrezionalità tecnica, evidenziano le ragioni per cui, indipendentemente dal significato assegnato all’atto di pianificazione, in contrada Giammiglione del Comune di Crotone sia possibile autorizzare una nuova discarica solo nell’ipotesi in cui essa sia destinata ad accogliere rifiuti provenienti dalla medesima realtà locale, ed in particolare dalla bonifica dell’area S.I.N.

Esse, a parere del Collegio, sono sufficienti a giustificare il parere espresso dalla struttura tecnica di valutazione e sfuggono al sindacato di questo giudice amministrativo, non peccando di palesi illogicità o irrazionalità.

Infatti, l'amministrazione, nel rendere il giudizio di valutazione ambientale, esercita un'amplissima discrezionalità che non consiste nella mera espressione di un giudizio tecnico, in quanto tale suscettibile di verifica sulla base di criteri di misurazione oggettivi, ma nell'esercizio di un potere caratterizzato da profili particolarmente intensi di discrezionalità amministrativa e istituzionale, il cui sindacato giurisdizionale deve essere strettamente limitato (Cons. Stato, Sez. IV, 18 maggio 2018, n. 3011)ed esercitabile solo allorché le scelte discrezionali si appalesino come manifestamente illogiche o incongrue (Cons. Stato, Sez. IV, 27 marzo 2017, n. 1392 ).

2.4. Tanto premesso, occorre osservare che, secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale, il giudizio prognostico in ordine alla spettanza del bene della vita è ammissibile solo in presenza di attività amministrativa vincolata, ovvero nei casi di consumazione procedimentale (es: art. 10- bis , legge 241 del 1990; atti di auto-vincolo) o processuale (es: effetto conformativo che discende da annullamenti giurisdizionali in relazione a vizi sostanziali della funzione; c.d. giudicato a formazione progressiva nell’ambito del giudizio di ottemperanza) dell’originario potere amministrativo discrezionale.

Tale impostazione, sul piano sistematico, trova una significativa conferma nell’art. 31, comma 3, c.p.a. (e, analogamente, nell’art. 34, comma 1, lett.c) secondo cui il giudice può pronunciare sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio solo quando si tratta di attività vincolata o quando risulta che non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e non sono necessari adempimenti istruttori che debbano essere compiuti dall'amministrazione.

Recentemente, tale conclusione è stata ribadita dall’Adunanza plenaria 23 aprile 2021, n 7., secondo la quale il presupposto dell'ingiustizia del danno si configura solo allorché “ l'esercizio illegittimo del potere amministrativo abbia leso un bene della vita del privato, che quest'ultimo avrebbe titolo per mantenere o ottenere, secondo la dicotomia interessi legittimi oppositivi e pretensivi ”.

La risarcibilità dell'interesse legittimo è così subordinata ad un giudizio ulteriore, che non concerne propriamente la lesione dell'interesse legittimo, bensì del bene della vita al quale esso è eventualmente correlato.

Se ne ricava che il risarcimento è escluso “ quando l'interesse legittimo riceva tutela idonea con l'accoglimento dell'azione di annullamento, ma quest'ultimo sia determinato da una illegittimità, solitamente di carattere formale, da cui non derivi un accertamento di fondatezza della pretesa del privato ma un vincolo per l'amministrazione a rideterminarsi, senza esaurimento della discrezionalità [...] Nel settore del danno conseguente alla ritardata conclusione del procedimento amministrativo il requisito dell'ingiustizia esige dunque la dimostrazione che il superamento del termine di legge abbia impedito al privato di ottenere il provvedimento ampliativo favorevole, per il quale aveva presentato istanza ”.

3. Alla luce delle osservazioni che precedono, pertanto, l’appello deve essere dichiarato infondato.

4. La particolarità della questione giustifica l’integrale compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, conferma integralmente la sentenza impugnata.

Compensa tra le parti integralmente le spese di questo grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luca Lamberti, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luigi Furno	Luca Lamberti

IL SEGRETARIO