Pubblicato il 10/07/2025

N. 06034/2025REG.PROV.COLL.

N. 01956/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1956 del 2025, proposto dal IO ST Cmf, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Cristiana Carpani e Franco Mastragostino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’DA ZE, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avv. Nicola Creuso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Regione Veneto e la Aulss 3 “Serenissima”, non costituite in giudizio;

nei confronti

della NN VI s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avv. Giuseppe Morbidelli, Orsola Cortesini e Matteo Anastasio ed elettivamente domiciliata presso l’indirizzo di posta elettronica certificata L’avv. Orsola Cortesini, come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza) n. 182/2025, resa tra le parti e relativa alla procedura avente CIG 8128676BA1.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di ed il ricorso incidentale proposto dalla DA ZE;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di ed il ricorso incidentale proposto dalla NN VI s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 giugno 2025 il Cons. Roberto Prossomariti e viste le conclusioni delle parti come da verbale.

FATTO

1. Con delibera n. 115 del 3 marzo 2020, DA ZE ha indetto una gara per l’affidamento del servizio di pulizia e sanificazione a ridotto impatto ambientale destinato a diverse strutture del Servizio Sanitario della Regione del Veneto.

La gara è stata suddivisa in 13 lotti territoriali. L’aggiudicataria del Lotto 3, che riguarda l’ambito territoriale L’DA ULSS 3 “ Serenissima ”, è risultata NN VI S.r.l.

2. La procedura è stata interessata da un articolato contenzioso, che ha confermato la legittimità degli atti di gara e delle aggiudicazioni disposte da DA ZE (sentenze del Consiglio di Stato, Sez. III, 25 luglio 2024, numeri 6720, 6721 e 6723).

3. Successivamente alla definizione del predetto contenzioso, il IO ST Cmf, che aveva partecipato alla procedura di gara per il Lotto 3, ha presentato un’istanza di autotutela alla stazione appaltante, intimando ad DA ZE di escludere NN VI dalla procedura di gara (Lotto 3) e di disporre l’aggiudicazione in favore del IO stesso.

La richiesta si basava sull’assunto per cui NN avrebbe dovuto essere esclusa per carenza di un requisito generale di partecipazione (regolarità fiscale) ai sensi L’art. 80, comma 4, del d.lgs. n. 50 del 2016. Tale irregolarità fiscale era emersa nell’ambito di un altro giudizio relativo a una diversa procedura in Lombardia.

4. A seguito L’istanza, DA ZE ha effettivamente avviato un procedimento per valutare se esistessero i presupposti per agire in autotutela ed eventualmente escludere NN.

Con nota del 17 settembre 2024, l’Amministrazione ha archiviato il procedimento di autotutela. Nella motivazione L’archiviazione, DA ZE ha addotto diverse ragioni, tra cui il decorso del termine di 12 mesi, la legittimità L’aggiudicazione già confermata in giudizio, le peculiarità della vicenda fiscale (debito di importo esiguo rispetto al valore del lotto) e la valutazione che l’omessa menzione del debito non integrasse una falsa dichiarazione meritevole di esclusione. Ha, comunque, ritenuto prevalente l’interesse pubblico alla conservazione L’aggiudicazione.

5. Avverso tale provvedimento il IO ST ha proposto ricorso di fronte al TAR Veneto. Il ricorrente, in sostanza: a) contestava l’erronea valutazione di DA ZE riguardo al decorso del termine di 12 mesi per l’esercizio del potere di autotutela, ritenendo, comunque, che il silenzio di NN sulla violazione fiscale, al momento L’offerta, costituisse una falsa rappresentazione dei fatti che, ai sensi L’art. 21- nonies , comma 2- bis , legge n. 241 del 1990, consentiva di prescindere da ogni termine temporale; b) sosteneva che DA ZE avesse disatteso le indicazioni L’DU LE (sentenza n. 7/2024) in merito alla rilevanza della violazione fiscale di NN come causa di esclusione automatica; c) sosteneva che DA ZE (evidenziando le peculiarità della vicenda richiamate dall’ordinanza del Consiglio di Stato n. 7518/2024) si fosse sostituita alla Corte Costituzionale, disapplicando di fatto l’art. 80 comma 4, d.lgs. n. 50 del 2016, che prevede l’esclusione automatica in caso di violazione fiscale grave e definitivamente accertata; d) riteneva illegittima la motivazione con cui DA ZE aveva ritenuto prevalente l’interesse pubblico alla conservazione L’aggiudicazione.

7. La NN proponeva, a sua volta, ricorso incidentale, deducendo che DA ZE non avrebbe dovuto neppure avviare il procedimento di autotutela, poiché gli atti di aggiudicazione erano divenuti inoppugnabili ed era ormai formato un giudicato che copriva tutte le possibili contestazioni, inclusa la questione fiscale.

8. Il TAR, con sentenza n. 182 del 2025, ha dichiarato il ricorso principale in parte infondato e in parte improcedibile, dichiarando, quindi, improcedibile anche il ricorso incidentale.

Secondo il giudice di prime cure, il caso in esame non ricadeva in un’ipotesi di autotutela doverosa e gli argomenti L’Amministrazione, circa la prevalenza L’interesse pubblico al mantenimento L’aggiudicazione, dovevano considerarsi ragionevoli e immuni da vizi.

9. Avverso la predetta sentenza, il IO ST ha proposto ricorso in appello.

Secondo l’appellante:

- il carattere doveroso L’autotutela sarebbe stato riconosciuto dalla stessa Amministrazione e non poteva essere negato dal giudice;

- la causa di esclusione relativa a una grave irregolarità fiscale è automatica in quanto requisito di partecipazione; la sua emersione successiva all’aggiudicazione (ma prima della stipula del contratto), specialmente a seguito di omissione dichiarativa L’operatore, non ne limita l’applicabilità;

- il richiamo all’art. 108, d.lgs. n. 50 del 2016 (sulla risoluzione del contratto) è irrilevante e inconferente, poiché disciplina una fase successiva e privatistica (esecuzione del contratto), non la fase pubblicistica L’aggiudicazione e della relativa autotutela;

- le peculiarità del caso o la presunta non proporzionalità tra debito fiscale e valore L’appalto non possono eludere l’applicazione di una norma vincolante;

- la mancata contestazione precedente da parte dei concorrenti è irrilevante, soprattutto perché l’irregolarità non era dichiarata e quindi non poteva essere facilmente conosciuta;

- la delibera di aggiudicazione è stata annullata da sentenze del TAR a dicembre 2023 ed è stata ripristinata solo con sentenza del Consiglio di Stato a luglio 2024; pertanto, il termine per l’autotutela, se applicabile, poteva decorrere solo da luglio 2024 e non era scaduto al momento L’archiviazione a settembre 2024; inoltre, DA ZE avrebbe dovuto applicare l’art. 21- nonies , comma 2- bis , legge n. 241 del 1990, che permette l’annullamento oltre il termine ordinario in caso di provvedimenti conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti.

Il IO chiede quindi l’esclusione della NN e l’aggiudicazione del Lotto 3 o, in subordine, un risarcimento per equivalente monetario.

10. La NN VI ha a sua volta proposto appello incidentale.

Con i primi tre motivi, la società ripropone doglianze già avanzate in primo grado, con le quali si deduce che il procedimento di autotutela non avrebbe dovuto essere neppure avviato. Con il quarto motivo si contesta l’affermazione contenuta nel capo 8 della sentenza del TAR, secondo cui risulterebbe provato che NN ha perso il requisito della regolarità fiscale in corso di procedura nella gara indetta da DA ZE. Con il quinto motivo vengono ripresentate alcune eccezioni di inammissibilità del ricorso di primo grado, non esaminate dal TAR.

Inoltre si argomenta circa l’infondatezza L’appello principale.

11. Anche DA ZE ha proposto ricorso incidentale, riproponendo le eccezioni di inammissibilità sollevate (ma non esaminate) in primo grado e contestando, poi, i motivi a base L’appello principale.

In ogni caso l’Amministrazione chiede di essere tenuta indenne da NN per qualsiasi somma che dovesse versare al IO ST a titolo risarcitorio in conseguenza L’eventuale accoglimento L’appello principale.

12. All’udienza del 26 giugno 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. I motivi di appello, che possono essere esaminati congiuntamente, sono in parte infondati e in parte devono essere dichiarati improcedibili. L’impianto argomentativo della sentenza del TAR merita, infatti, piena condivisione.

2. Il giudice di prime cure ha evidenziato come il provvedimento di archiviazione del procedimento di autotutela sia plurimotivato, ovvero fondato su distinte ed autonome rationes decidendi . Ciascuna di tali autonome ragioni è di per sé idonea a sorreggere la determinazione adottata. Ne consegue che il riscontro della legittimità anche di una sola di esse consente di prescindere dall’esame delle censure riferite a tutte le altre, perché il provvedimento non potrebbe comunque essere annullato in esito all’accoglimento delle stesse.

In particolare è stato evidenziato che, in seguito all’avvenuta aggiudicazione di una procedura di gara pubblica, non sussiste un dovere vincolato di procedere all’autotutela in caso di sopravvenuta emersione di cause di esclusione e che la discrezionalità esercitata nel caso di specie non presenta vizi di ragionevolezza.

Entrambi gli assunti, ad avviso del Collegio, meritano di essere confermati.

3. L’art. 80, comma 4, d.lgs. n. 50 del 2016 ( ratione temporis applicabile) prevedeva, quale causa automatica di esclusione dalle procedure di evidenza pubblica, le “ violazioni gravi, definitivamente accertate, rispetto agli obblighi relativi al pagamento delle imposte e tasse o dei contributi previdenziali ”. Il comma 6 aggiungeva: « Le stazioni appaltanti escludono un operatore economico in qualunque momento della procedura, qualora risulti che l’operatore economico si trova, a causa di atti compiuti o omessi prima o nel corso della procedura, in una delle situazioni di cui ai commi 1, 2, 4 e 5 » .

In argomento, l’DU Plenaria del Consiglio di Stato ha precisato che i requisiti di ammissione previsti dalla lex specialis devono essere posseduti dal concorrente a partire dal momento della presentazione L’offerta e sino alla stipula del contratto e poi ancora fino all’adempimento L’obbligazione contrattuale. Il concorrente che partecipa a una procedura a evidenza pubblica deve possedere, continuativamente, i necessari requisiti di ammissione e ha l’onere di dichiarare, sin dalla presentazione L’offerta, l’eventuale carenza di uno qualunque dei requisiti e di informare, tempestivamente, la stazione appaltante di qualsivoglia sopravvenienza tale da privarlo degli stessi. Nel contempo sussiste il dovere della stazione appaltante di compiere i relativi accertamenti con riguardo all’intero periodo (Cons. Stato, Ad. Plen., 24 aprile 2024, n. 7).

Non vi è dubbio, quindi, che la mancanza di un requisito di ammissione non solo rende illegittima l’aggiudicazione, ma, anche ove l’aggiudicazione sia divenuta inoppugnabile, può portare alla mancata conclusione del contratto o addirittura alla risoluzione dello stesso (nei casi che erano previsti dall’art. 108 d.lgs. n. 50 del 2016).

4. Il sopravvenuto accertamento della mancanza di un requisito di partecipazione può, quindi, senz’altro fondare l’annullamento in autotutela del provvedimento di aggiudicazione. Ciò che rileva in questa sede, tuttavia, è se si tratti o meno di un caso di autotutela “doverosa”.

Il TAR ha messo condivisibilmente in luce come il potere di autotutela, ai sensi L’art. 21- nonies della legge n. 241 del 1990 è, in generale, una manifestazione tipica della discrezionalità amministrativa, di cui l’amministrazione è titolare esclusiva per la tutela L’interesse pubblico.

L’istanza presentata dall’odierno appellante costituiva una mera sollecitazione priva di valore giuridicamente cogente, a fronte della quale non era configurabile alcun obbligo di provvedere.

Anche la circostanza che un provvedimento sia stato conseguito sulla base di “false rappresentazioni dei fatti” non rende l’annullamento d’ufficio doveroso. Tale circostanza consente unicamente di prescindere dal rispetto dei termini temporali, ma non incide sugli altri presupposti per l’esercizio del potere.

L’art. 80, comma 4, del d.lgs. n. 50 del 2016, che obbliga la stazione appaltante ad escludere l’operatore economico per violazioni tributarie gravi e definitivamente accertate, detta una regola d’azione valevole nell’ambito della procedura di evidenza pubblica, ma, come affermato nella sentenza impugnata, ciò non implica un regime di illegittimità rafforzata L’aggiudicazione che prescinda dal rispetto dei termini decadenziali per la proposizione della relativa impugnazione. L’incidenza concreta della carenza del requisito può, quindi, modularsi diversamente a seconda del momento della sua emersione, coordinandosi con altri principi e interessi.

5. Le conclusioni cui è pervenuto il giudice di primo grado circa l’insussistenza di un obbligo di annullamento L’aggiudicazione sono corroborate anche dal dato normativo.

L’art. 32, comma 8, d.lgs. n. 50 del 2016, al primo periodo, prevede che: « Divenuta efficace l’aggiudicazione, e fatto salvo l’esercizio dei poteri di autotutela nei casi consentiti dalle norme vigenti, la stipulazione del contratto di appalto o di concessione deve avere luogo entro i successivi sessanta giorni […] ». Il richiamo alle norme vigenti è da riferirsi alla normativa generale di cui alla legge n. 241 del 1990 e induce ad escludere che si sia in presenza di un caso di autotutela doverosa.

L’art. 21- nonies della legge n. 241 cit. attribuisce, infatti, all’Amministrazione un’amplissima discrezionalità nella valutazione L’interesse pubblico che deve sorreggere l’annullamento d’ufficio. L’esercizio del potere di autotutela amministrativa, anche in presenza di dichiarazioni false o mendaci, mantiene comunque carattere discrezionale (Cons. Stato, Sez. IV, Sentenza, 26 novembre 2024, n. 9496).

6. Una volta accertato il carattere discrezionale del potere di autotutela, deve convenirsi con la sentenza impugnata anche quanto al fatto che detta discrezionalità, nel caso di specie, sia stata correttamente esercitata.

Il TAR ha ritenuto che i riferimenti L’Amministrazione alle “indubbie peculiarità” del caso (desunte anche dall’ordinanza del Consiglio di Stato n. 7518/2024) e alla natura della condotta di NN, giudicata immeritevole di sanzione espulsiva, non fossero impropri o pretestuosi.

La violazione accertata a carico di NN riguardava, infatti, il mancato pagamento di una sanzione di euro 18.000 per ritardato versamento del contributo unificato. La perdita del requisito di partecipazione si correlava, dunque, a un debito tributario di importo irrisorio rispetto al valore del lotto (euro 22.000.000) e alle dimensioni aziendali L’operatore economico.

L’Amministrazione ha correttamente tenuto conto dei dubbi di costituzionalità sull’art. 80, comma 4, d.lgs. n. 50 del 2016, sollevati dal Consiglio di Stato nella richiamata ordinanza n. 7518/2024, ai soli fini di una valutazione del caso concreto, posto che l’ordinanza era stata emessa nell’ambito di una vicenda che riguardava il medesimo debito tributario della NN. Sebbene la rimessione alla Corte Costituzionale non avesse rilevanza diretta nel procedimento di autotutela, l’impianto motivazionale L’ordinanza ha fornito argomenti utili per supportare le valutazioni discrezionali sull’interesse pubblico. In particolare, la sproporzione tra l’importo del debito (peraltro estinto nel 2022) e il valore milionario L’appalto induceva ad escludere una presunzione assoluta di inaffidabilità L’operatore economico. Al contrario appariva meritevole l’interesse alla conservazione L’aggiudicazione e al perseguimento del risultato della gara (affidamento del contratto al miglior rapporto qualità/prezzo e sua esecuzione tempestiva).

7. Alla luce di quanto sopra, i motivi di appello volti a contestare il carattere discrezionale L’autotutela e la legittimità delle valutazioni L’Amministrazione sono infondati. Considerato il carattere plurimotivato del provvedimento impugnato in primo grado, devono essere dichiarate improcedibili, per carenza di interesse, le ulteriori doglianze avverso altre rationes decidendi del provvedimento stesso.

8. Il rigetto L’appello principale rende improcedibili anche gli appelli incidentali.

9. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, in parte lo rigetta e in parte lo dichiara improcedibile.

Dichiara, altresì, improcedibili gli appelli incidentali proposti da DA ZE e da NN VI s.r.l.

Condanna il IO ST Cmf alla rifusione delle spese processuali, che si liquidano in euro 3.000 (tremila/00), oltre accessori di legge, in favore di ciascuna parte costituita.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Roberto Prossomariti, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Prossomariti	Michele Corradino

IL SEGRETARIO