Pubblicato il 09/07/2025

N. 05984/2025REG.PROV.COLL.

N. 06077/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6077 del 2024, proposto da Fattorie San Prospero società agricola s.s., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall’avvocata Germana Cassar, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio legale tributario associato DLA Piper in Roma, via dei Due macelli, n. 66;

contro

Gestore dei servizi energetici – GSE s.p.a., in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dagli avvocati Gianluca Maria Esposito e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, lungotevere Arnaldo Da Brescia, n. 11;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione III, n. 8991/2024 del 6 maggio 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Gestore dei servizi energetici – GSE s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 maggio 2025 il consigliere Alessandro Enrico Basilico e uditi per le parti gli avvocati Germana Cassar e Gianluca Maria Esposito;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’appellante impugna la sentenza che ha respinto il ricorso promosso per la condanna del GSE al risarcimento dei danni derivanti dagli illegittimi provvedimenti da questo assunti e annullati in un precedente giudizio.

2. I fatti di causa rilevanti, quali emergono dalle affermazioni delle parti non specificamente contestate e comunque dagli atti e documenti del giudizio, possono essere sinteticamente ricostruiti nei termini seguenti.

2.1. La società appellante, è titolare di un impianto di produzione di energia elettrica da biogas di potenza nominale pari a 998 kW, autorizzato dal Comune di Correggio con permesso di costruire n. 2009/11814 del 12 aprile 2010.

2.2. Con provvedimento del 29 ottobre 2010 (prot. GSE/P20100032166), l’impianto è stato ammesso a beneficiare degli incentivi erogati dal GSE sulla produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile.

2.3. In data 29 novembre 2013, a seguito di ispezione, l’ARPA ha redatto un rapporto, rilevando che le biomasse utilizzate erano risultate diverse da quelle indicate nel progetto di realizzazione dell’impianto autorizzato dal Comune.

2.4. In conseguenza della persistente anomalia, in data 12 marzo 2015, il GSE ha comunicato alla società l’avvio del procedimento di controllo sull’impianto interessato.

2.5. Con provvedimento P20150091317 del 1 dicembre 2015, il GSE ha disposto la decadenza dagli incentivi per violazione dell’art. 11, comma 1, del decreto del Ministro dello sviluppo economico 31 gennaio 2014 e dell’art. 42 del d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28, in particolare della lettera 1), Allegato 1.

2.6. Con il successivo provvedimento P2015000097597 del 18 dicembre 2015 il GSE ha richiesto la restituzione integrale degli incentivi erogati.

2.7. A seguito di accesso ai documenti predisposti dall’ARPA, in data 29 dicembre 2015 la società ha presentato domanda di riesame al GSE, successivamente respinta con provvedimento P20160017896 del 26 febbraio 2016.

2.8. La Società odierna appellante ha proposto dunque ricorso avverso il provvedimento di decadenza del GSE, richiedendo al T.a.r. per il Lazio di disporne annullamento, nonché di condannare il Gestore al risarcimento dei danni subiti; ha proposto altresì ricorso per motivi aggiunti avverso il provvedimento di conferma della decadenza.

2.9. In data 26 maggio 2016, il GSE ha chiesto all’ARPA chiarimenti in merito alle due note inviate in data 22 dicembre 2015 e 19 febbraio 2016.

2.10. Con riscontro del 15 giugno 2016, l’ARPA ha confermato il contenuto delle predette note.

2.11. Pertanto, con un secondo ricorso per motivi aggiunti, la società appellante ha impugnato la nota del 26 maggio 2016 e la nota del 15 giugno 2016, riguardanti, rispettivamente chiarimenti all’ARPA e i relativi riscontri.

2.12. Con un terzo ricorso per motivi aggiunti, ha impugnato la nota del 6 ottobre 2016 con cui il GSE disponeva la restituzione degli incentivi percepiti.

2.13. In data 18 maggio 2017 la società ha presentato al GSE una seconda istanza di riesame, non riscontrata.

2.14. Con sentenza del 27 dicembre 2017 n. 12691, il T.a.r. per il Lazio, sezione III, ha accolto parzialmente il ricorso introduttivo nonché il primo ricorso per motivi aggiunti, con conseguente annullamento del provvedimento P20150091317 del 1 dicembre 2015 e del provvedimento di conferma P20160017896 del 26 febbraio 2016, e ha respinto la domanda risarcitoria ritenendola infondata.

3. Con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, la società ha formulato domanda di risarcimento del danno ai sensi dell’art. 30, comma 5, c.p.a., rilevando che caso di specie sussisterebbero tutti i presupposti costitutivi della responsabilità risarcitoria del GSE.

4. Con sentenza n. 8991 del 6 maggio 2024 il T.a.r. ha respinto il ricorso, compensando le spese di lite tra le parti.

In particolare, il Tribunale ha ritenuto assente sia l’elemento soggettivo della colpa del GSE, in ragione della rilevante complessità del fatto e dell’esistenza di contrasti giurisprudenziali, sia il nesso di causa tra fatto e danno.

5. La Fattorie San Prospero Società Agricola S.s. ha proposto appello contro la decisione, articolando un motivo di impugnazione (esteso da pagina 12 a pagina 20), suddiviso in due sotto paragrafi così rubricati:

« Error in procedendo e in iudicando – violazione del principio di effettività della tutela giurisdizionale – sulla sussistenza dei presupposti per l’accoglimento della domanda di risarcimento dei danni – sulla sussistenza della colpa del GSE ».

In particolare, si lamenta la mancata valutazione dei fatti di causa, sostenendo che, diversamente da quanto affermato dal Tribunale, sussisterebbe l’elemento soggettivo della colpa del Gestore.

« Error in procedendo e in iudicando – violazione del principio di effettività della tutela giurisdizionale – sulla sussistenza dei presupposti per l’accoglimento della domanda di risarcimento dei danni – sulla sussistenza del nesso di causalità tra il fatto e i dedotti danni ».

In particolare, si sostiene che, diversamente da quanto affermato nella sentenza di primo grado, dagli atti del giudizio emergono adeguati elementi per ritenere dimostrato il nesso di causalità tra la condotta del GSE e i danni lamentati dalla società.

Ai fini della quantificazione del danno, la società ha chiesto che venga disposta una c.t.u..

5.1. Nel giudizio di secondo grado si è costituito il GSE, resistendo al gravame.

5.2. Con memoria dell’11 aprile 2025, il Gestore ha eccepito l’inammissibilità dell’appello per violazione del principio del ne bis in idem , essendosi formato il giudicato sul rigetto della domanda risarcitoria, nonché per violazione dei termini di cui all’art. 30 comma 5, c.p.a. Ha altresì insistito per il rigetto del ricorso in quanto infondato in fatto e in diritto, chiedendo la condanna al pagamento delle spese di lite.

5.3. La società appellante ha replicato con memoria del 22 aprile 2025, contestando la prospettazione del GSE e insistendo per l’accoglimento delle proprie conclusioni.

5.4. All’udienza pubblica del 13 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. L’appello non può essere accolto per l’assorbente fondatezza dell’eccezione preliminare di violazione del divieto di bis in idem sollevata dal GSE fin dal primo grado del giudizio (e rimasta assorbita), avendo il T.a.r. già respinto la domanda risarcitoria con la sentenza n. 12691 del 27 dicembre 2017, resa nel giudizio n.r.g. 2396 del 2016, passata in giudicato.

6.1. A tal proposito, in punto di fatto risulta dirimente quanto segue:

a) con il ricorso che ha dato avvio al giudizio n.r.g. 2396 del 2016 dinanzi al T.a.r. per il Lazio la società ha chiesto l’annullamento del provvedimento di decadenza dagli incentivi e della richiesta di restituzione degli importi indebitamente percepiti, nonché il risarcimento del danno da essi derivante;

a.1. nel medesimo giudizio, con un primo atto di motivi aggiunti ha impugnato il provvedimento di conferma della decadenza emesso dal GSE in risposta all’istanza di riesame del 24 dicembre 2015 e svariati rapporti dell’ARPA, rinnovando la domanda risarcitoria;

a.2. con un secondo atto di motivi aggiunti ha impugnato la richiesta di chiarimenti inviata dal GSE all’ARPA e la risposta di quest’ultima;

a.3. con un terzo atto di motivi aggiunti ha impugnato l’intimazione alla restituzione delle somme e la sospensione tacita dall’erogazione degli incentivi in relazione a un diverso e distinto impianto, domandando altresì l’accertamento dell’illegittima compensazione operata dal GSE tra le somme oggetto di contestazione e i crediti vantati dalla società;

a.4. con un quarto atto di motivi aggiunti ha impugnato la nota con cui l’ARPA ha riscontrato la richiesta di chiarimenti;

a.5. in seguito, nelle more del giudizio, ha presentato al GSE un’istanza di riesame in data 18 maggio 2017, cui non è stata fornita risposta;

b) con la sentenza n. 12691 del 2017 il T.a.r. si è così pronunciato:

b.1. ha accolto le domande di annullamento proposte con il ricorso introduttivo (rispetto al provvedimento di decadenza) e con il primo atto di motivi aggiunti (rispetto alla conferma dello stesso);

b.2. ha dichiarato inammissibili il secondo e il quarto atto di motivi aggiunti in quanto relativi ad atti privi di natura autoritativa (salvo la doglianza prospettata con la seconda censura del quarto atto di motivi aggiunti, ritenuta irricevibile perché tardiva);

b.3. ha dichiarato il terzo atto di motivi aggiunti in parte inammissibile (rispetto all’intimazione di restituzione degli incentivi, ritenuta priva di natura autoritativa) e in parte improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse (rispetto alla sospensione degli incentivi per un diverso impianto, venuta meno nel corso del giudizio);

b.4. ha respinto la domanda risarcitoria proposta con il ricorso e con il primo atto di motivi aggiunti in quanto « sfornita di allegazioni rigorose e puntuali (arg. ex Cons. Stato, ad. plen., 12 maggio 2017, n. 2) sul pregiudizio sofferto (che in linea generale non può coincidere con la “mancata erogazione degli incentivi”, come asserito a pag. 60 della mem. 23.9.2017, dal momento che il ripristino dell’incentivazione è effetto normalmente discendente dalla portata conformativa del dictum ) »;

6.2. Come già argomentato dalla sezione, « quando l’illecito è costituito dall’adozione di un provvedimento illegittimo e lesivo di interessi legittimi, il risarcimento assume carattere “rimediale” e si configura quale strumento di tutela invocabile dinanzi al giudice naturale della legittimità dell’esercizio della funzione pubblica, ulteriore rispetto all’azione demolitoria (in questi termini si v. Corte. cost., sent. n. 191 del 2006). Essendo quindi un mezzo di tutela giurisdizionale contro gli atti dell’Amministrazione, esperibile in via cumulativa ovvero alternativa e autonoma rispetto alla domanda di annullamento […] il privato danneggiato può avvalersene a partire dal momento in cui si verifica la lesione dell’interesse legittimo (pretensivo od oppositivo) di cui è portatore, dunque non da quando ne divengono percepibili le conseguenze dannose […] , ma da quando viene adottato il provvedimento lesivo o, più precisamente, da quando questi ne ha conoscenza » (Cons. Stato, sez. II, 19 febbraio 2024, n. 1652). Infatti, « occorre distinguere tra l’evento dannoso, ossia “il danno ingiusto rappresentato dalla lesione della situazione sostanziale protetta di cui il privato è titolare”, che è elemento costitutivo della responsabilità dell’Amministrazione e presupposto necessario della domanda risarcitoria (in questi termini, tra le più recenti, si v. Cons. St., sez. V, sent. n. 8299 del 2023), e le conseguenze dannose risarcibili, che possono prodursi in un secondo momento e delle quali, proprio per questo, può essere fornita una quantificazione in corso di causa nonché chiedersi il ristoro anche in sede di appello (laddove si tratti di “danni subiti dopo la sentenza”, ai sensi dell’art. 104, co. 1, cod. proc. amm.) » (così, ancora, la sent. n. 1652 del 2024).

6.3. Nel caso di specie, i danni di cui l’appellante chiede il ristoro conseguono – in tesi – alla lesione dell’interesse legittimo al conseguimento e al mantenimento degli incentivi derivante dal provvedimento di decadenza e dalla successiva conferma, senza che sia possibile distinguere tra quei pregiudizi che si sono prodotti in quella che la parte definisce “la prima fase della vicenda” (appunto iniziata con la decadenza) e quelli verificatisi nella “seconda fase” (a cui avrebbe dato avvio lo spegnimento dell’impianto causato dal perdurante blocco degli incentivi), essendo questi ultimi, a ben vedere, anch’essi delle conseguenze dannose (astrattamente) risarcibili degli atti censurati con il ricorso introduttivo e con il primo atto di motivi aggiunti.

7. Ne deriva quindi che la domanda risarcitoria proposta in questo giudizio è inammissibile, in quanto coincide – per parti (la società e il GSE) petitum (la richiesta di condanna) e causa petendi (il risarcimento della lesione arrecata dal provvedimento di decadenza all’interesse legittimo al conseguimento e mantenimento degli incentivi) – con quella già respinta dal T.a.r. con la sentenza n. 122691 del 2017, passata in giudicato.

8. Pertanto, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di primo grado deve essere dichiarato – non infondato, bensì – inammissibile, com’è a sua volta inammissibile, per l’effetto, lo stesso appello.

9. La particolare novità della questione risultata dirimente giustifica la compensazione delle spese di lite del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione II, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, in riforma della sentenza impugnata dichiara inammissibile il ricorso di primo grado e, per l’effetto, dichiara inammissibile l’appello; compensa tra le parti le spese di lite del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Giulio Castriota Scanderbeg, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alessandro Enrico Basilico	Giulio Castriota Scanderbeg

IL SEGRETARIO