Pubblicato il 30/09/2025

N. 07602/2025REG.PROV.COLL.

N. 04404/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4404 del 2025, proposto da
WI S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanni Zucchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ente Parco Regionale Area Vulcanica di Roccamonfina e Foce del Garigliano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Vincenzo Capuano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Roccamonfina, rappresentato e difeso dall'avvocato Giancarlo Fumo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per la Trasformazione Digitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Regione Campania, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Napoli, Sezione Sesta, n. 3432/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per la Trasformazione Digitale, dell’Ente Parco Regionale Area Vulcanica di Roccamonfina e Foce del Garigliano e del Comune di Roccamonfina;

Visti tutti gli atti della causa;

Viste le richieste di passaggio in decisione senza discussione di tutte le parti;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 settembre 2025 la Cons. Gudrun Agostini.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Infrastrutture Wireless Italiani (WI) S.p.a. chiede la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania-Napoli n. 3432/2025 che ha respinto il ricorso dalla stessa proposto ai fini dell’annullamento (i) del provvedimento prot. n. 948 del 18.11.2024, successivamente pervenuto, con cui l’Ente Parco Regionale Area Vulcanica di Roccamonfina e Foce del Garigliano ha annullato il nullaosta rilasciato per la realizzazione di una nuova infrastruttura per le comunicazioni elettroniche rientrante nel piano “Italia 5G”, finanziata con fondi del PNNR nonché ii) dell’accertamento dello stato dei luoghi – verbale di sopralluogo, di cui all’ordine di servizio del 25.10.2024.

2. Con il provvedimento di annullamento in autotutela del 18.11.2024 l’Ente Parco Regionale Area Vulcanica di Roccamonfina e Foce del Garigliano ha annullato il nulla osta rilasciato il 12.4.2024, ai fini della realizzazione, da parte della società ricorrente, di un’infrastruttura per le comunicazioni elettroniche, su cui ospitare impianti TIM, nel Comune di Roccamonfina, alla via Pellegrini (su terreno catastalmente individuato al foglio 13, particella 460), in area classificata C dalle Norme di Salvaguardia, di cui all’istanza di autorizzazione unica presentata ai sensi degli artt. 43, 44 e 49 del D. Lgs. n. 259/2003 del 18/01/2024; contestualmente ha intimato la sospensione immediata dei lavori e la rimessione in pristino dello stato dei luoghi, con la rimozione del plinto di fondazione dell’impianto nel frattempo realizzato.

2.1. L’annullamento è stato originato dall’intervento di associazioni e cittadini e risulta motivato dall’accertata esecuzione di movimentazione di terra per una quantità ulteriore di 20 mc rispetto a quella indicata in progetto e dal taglio di due esemplari di piante da frutto (castagno) che ricadono all’interno dell’area di sedime del cantiere e un terzo per buona parte sradicato dal terreno non preventivamente autorizzati e quindi dal contrasto dell’intervento con le norme di Salvaguardia.

2.2. Il nulla osta annullato era stato rilasciato nell’ambito della Conferenza di servizi decisoria indetta dal Comune di Roccamonfina, con nota prot. 2721 del 15.3.2024, nella quale, invece, la Soprintendenza ABAP per le province di Caserta e Benevento, ritenuta dalla società incompetente, aveva reso parere negativo con nota del 15.5.2024 cui è seguito il diniego di autorizzazione paesaggistica dal Comune di Roccamonfina con provvedimento prot. n. 5191 del 22.5.2024, ma che in seguito sono stati annullati con sentenza del T.a.r. Campania n. 2765 del 9.7.2024, di tal ché, in data 4.9.2024, la Società ricorrente, non essendo stato reiterato il diniego dell’autorizzazione paesaggistica dalla Soprintendenza speciale per il PNNR, ha comunicato agli enti preposti in autocertificazione l’intervento dell’autorizzazione unica ai sensi dell’art. 44 del D.lgs. 259/2003 per decorrenza dei termini (silenzio-assenso) ed ha intrapreso i lavori.

3. Il provvedimento di annullamento è stato impugnato dalla WI S.p.a. innanzi al T.a.r. per la Campania-Napoli con ricorso con cui censurava: i) l’omesso avvio del procedimento; ii) l’eccesso di potere essendo prevista nel progetto la necessità di movimento di terra per la realizzazione del plinto di sostegno e per non essere stati gli alberi eliminati dalla ricorrente; iii) l’omessa motivazione dell’interesse pubblico e la mancata ponderazione con gli interessi e le necessità del PNNR; 4) la violazione della Direttiva PDM del 2.11.2023 di leale collaborazione e di buona amministrazione.

4. Ad esito del giudizio, il T.a.r. ha ritenuto infondati tutti i motivi e rigettato il ricorso.

5. Avverso la predetta pronuncia ha interposto appello, con istanza di sospensiva, la WI S.p.a. chiedendone la riforma, sulla base di cinque motivi di doglianza per ottenere il riesame dei vizi sollevati in primo grado che verranno esaminati in seguito nel dettaglio.

6. Nel giudizio di appello si sono costituiti, in data 10 giugno 2025, la Presidenza del Consiglio dei Ministri facendo presente il proprio interesse a tutelare la puntuale e tempestiva realizzazione degli interventi finanziati dal PNNR; in data 11 giugno 2025, l’Ente Parco chiedendo il rigetto del ricorso e all’istanza cautelare e, in data 21 giugno 2025, il Comune di Roccamonfina chiedendo anch’esso il rigetto dell’appello.

6. Con ordinanza cautelare assunta all’udienza del 12 giugno 2025 questa Sezione ha accolto l’istanza di sospensione della sentenza avanzata da WI ritenendo sussistere apprezzabili motivi di fumus e sotto il profilo del periculum in mora prevalente l’interesse nazionale alla rapida realizzazione dell’intervento, anche per il fatto che il plinto era ormai già implementato.

7. In vista dell’udienza di discussione la società appellante ha depositato una memoria difensiva ex art. 73 c.p.a. in cui ha fatto presente che nel frattempo è intervenuta anche l’autorizzazione idrogeologica in sanatoria. L’Ente Parco ha invece depositato una memoria di replica in cui, tra l’altro, ha rappresentato che l’appello, quand’anche fosse accolto, non sarebbe idoneo a produrre alcun effetto utile concreto, per il fatto che, con ordinanza sindacale n. 27 del 18.11.2024, il Comune di Roccamonfina ha disposto, sull’intero territorio comunale, il divieto di installazione di impianti 5G entro 70 metri dalle abitazioni e che tale misura è tuttora vigente. La parte appellante pertanto non potrebbe realizzare l’installazione, risultando i lavori paralizzati dal diverso ed autonomo provvedimento sindacale. WI insite invece nella permanenza dell’interesse alla decisione facendo presente che anche l’ordinanza sindacale è stata fatta oggetto di impugnativa.

8. All’udienza pubblica odierna la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Ritenendo sussistere l’interesse alla decisione dell’appello si può passare all’esame del merito.

1.1. Con il primo motivo, rubricato: “ Error in iudicando – Contraddittorietà – Illogicità – Manifesta ingiustizia ”, la parte appellante censura la sentenza per aver il T.a.r. ritenuto non necessaria, nella concreta fattispecie, pur trattandosi di un procedimento di autotutela, la previa comunicazione di avvio del procedimento in ragione dell’urgenza e della applicabilità in concreto dell’art. 21- octies , secondo comma, della L. 241/1990. L’appellante si richiama a giurisprudenza amministrativa che ha sottolineato la necessità di instaurare il contradditorio nei casi di annullamento di provvedimenti favorevoli e afferma che avrebbe potuto portare degli elementi idonei ad evitare l’adozione del provvedimento di annullamento. Si contesta inoltre la presenza di ragioni d’urgenza, che non risultano menzionati nell’atto, essendo stato all’epoca operante un provvedimento di sospensione dei lavori emesso dal Comune di Roccamonfina del 14.11.2024 per altri motivi.

1.2. La seconda doglianza, rubricata: “ Error in iudicando – Illogicità – Manifesta ingiustizia ” riguarda la contestata movimentazione di terreno in misura maggiore rispetto a quella prevista nel progetto, ritenuta illegittima dal T.a.r. ma rivelatasi in conso di opera, a dire dell’appellante, strettamente necessaria per la realizzazione della struttura. A riguardo la stessa rappresenta che l’interramento del plinto con movimentazione di terra era previsto nel progetto ma presentando il sito di installazione un declivio naturale lungo una direzione, era necessario al fine di realizzare il plinto di fondazione, procedere preliminarmente ad una rimozione di terreno per portare il piano di lavoro in orizzontale alla quota di strada che ha comportato una movimentazione ulteriore di 22 mc il cui reinterro è stato impedito dall’ordinanza del Comune.

1.2.1. L’Ente Parco invece sostiene che si tratta di vizi del progetto e quindi di false rappresentazioni.

1.3. Il terzo motivo di gravame è invece finalizzato a criticare la sentenza laddove si è pronunciata negativamente in ordine alla contestata eliminazione degli alberi. A riguardo rappresenta l’appellante che l’Ente Parco non avrebbe potuto attribuire il taglio degli alberi alla società ricorrente in quanto la documentazione sia progettuale che fotografica richiamata in atti contraddice tale circostanza.

1.4. Con il quarto motivo si censura la sentenza per aver il T.a.r. ritenuto che in ragione della falsa rappresentazione progettuale dell’intervento l’interesse pubblico fosse re ipsa data dalla necessità di tutelare l’area protetta e che non fosse necessaria la valutazione dell’interesse sotteso al PNNR.

1.5. L’ultima doglianza è invece finalizzata a denunciare l’illegittimità della pronuncia laddove ritenendo sussistere una falsa rappresentazione addebitabile alla richiedente ha respinto la censura con cui è stata lamentata la violazione della Direttiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri 2.11.2023, che, in relazione alla realizzazione delle reti pubbliche di comunicazione relative agli interventi da realizzare con fondi del PNRR, prevede all’art. 4, che “ i soggetti pubblici titolari di competenze di amministrazione attiva sono responsabili della proficua e leale collaborazione istituzionale e devono evitare l’adozione di atti o di comportamenti che possano determinare interruzioni o ritardi nella realizzazione delle reti pubbliche di comunicazione ”.

2. L’appello è fondato per quanto riguarda il profilo dedotto con il primo motivo di gravame con cui è stata censurata l’erroneità della pronuncia sul primo motivo di ricorso afferente la mancata comunicazione di avvio del procedimento in autotutela e la conseguente pretermissione della facoltà, riconosciuta ex lege in favore del destinatario del provvedimento che va ad incidere negativamente su una posizione giuridica favorevole già acquisita, di presentare documenti e memorie.

Come osservato dalla ricorrente, il procedimento è stato adottato ( id est avviato e concluso con lo stesso atto del 18.11.2024) senza essere stato preceduto dalla comunicazione prevista dall’art. 7 della L. n. 241/1990, ed è stato quindi assunto in violazione dell’obbligo del contraddittorio.

L’esercizio del potere di autotutela, in quanto espressione nella fattispecie de qua di una rilevante discrezionalità amministrativa è sempre soggetto all’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento, all’analitica motivazione delle ragioni di interesse pubblico ad esso sottese e alla ponderazione dell’interesse del privato alla stabilità della posizione acquisita, pena l’illegittimità del provvedimento al fine adottato.

In questo senso, ex multis , questo Consiglio – con la sentenza della Sezione V, 22 luglio 2019, n. 5168 – ha condivisibilmente affermato che “ gli atti di autotutela e di ritiro devono essere preceduti dalla comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7, legge n. 241 del 1990, al fine di consentire, attraverso l’instaurazione del contraddittorio con gli interessati, una loro efficace tutela nell’ambito del procedimento amministrativo ed, al contempo, di fornire all’amministrazione, con la rappresentazione di fatti e la proposizione di osservazioni da parte del privato, elementi di conoscenza utili o indispensabili all’esercizio del potere discrezionale, in funzione di una ponderata valutazione dell’interesse pubblico concreto ed attuale alla rimozione dell’atto ”.

Non sono invece condivisibili le motivazioni addotte dal Tribunale in ordine alla ricorrenza di una situazione di urgenza e sulla applicabilità, nella specie, dell’art. 21- octies , secondo comma, della Legge 241/1990, posto che la difesa della parte appellante ha illustrato nel ricorso gli argomenti, sopra sinteticamente riportati, che WI avrebbe introdotto nel procedimento di secondo grado, ove fosse stata ammessa a parteciparvi.

Si tratta, ad avviso del Collegio, di argomenti di una certa pregnanza che avrebbero potuto diversamente orientare l’Ente Parco Regione Regionale Area Vulcanica di Roccamonfina e Foce del Garigliano pur negando la difesa dell’amministrazione tale eventualità.

La documentazione prodotta in giudizio pare confermare: - che fosse intenzione di WI mantenere gli alberi che non occupavano il sedime in cui sono previste le fondazioni per mascherare il palo; - che il taglio è stato eseguito in un momento anteriore all’installazione del cantiere; - che WI non è proprietaria ma locataria dell’area; - e che la legna tagliata per l’uso è stata accatastata nelle vicinanze per essere seccato.

Anche in ordine alla maggiore movimentazione della terra risultano fornite delle solide giustificazioni che avrebbero potuto anche essere valutate diversamente in sede procedimentale, considerata la natura strategica dell’opera e la possibilità della remissione in pristino sotto il profilo ambientale.

Diversamente a quanto ritenuto in prime cure non sussisteva nella fattispecie alcuna urgenza in quanto i lavori, all’epoca dell’adozione dell’atto, erano già sospesi, e sul punto tutti sono d’accordo, in forza di altro provvedimento del Comune di Roccamonfina, per cui era di fatto possibile la comunicazione di un avvio senza ulteriore rischio per il paesaggio, dando all’interessata la possibilità di utilmente controdedurre.

3. L’accoglimento della censura sopra esaminata determina, per la sua evidente pregiudizialità logico-giuridica (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen. n. 5/2015), l’assorbimento dei restanti motivi di gravame, con salvezza della riedizione del potere, previa opportuna attivazione degli istituti di partecipazione procedimentale nei confronti di WI.

4. Per le ragioni suesposte, il ricorso in appello va accolto, e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata va accolto il primo motivo del ricorso introduttivo in relazione al dirimente profilo della mancata comunicazione di avvio del procedimento, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato in primo grado.

5. Sussistono, nondimeno, giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado accoglie il primo motivo del ricorso introduttivo di WI, dichiarando assorbiti i restanti motivi, e annulla il provvedimento impugnato in primo grado.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Stefano Toschei, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Gudrun Agostini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gudrun Agostini	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO