Pubblicato il 10/09/2025

N. 07275/2025REG.PROV.COLL.

N. 00881/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 881 del 2022, proposto da Anas s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Vincenzo Arena, con domicilio eletto presso lo studio di questi in Roma, viale Bruno Rizzieri, n. 142;

contro

NA MA IN, rappresentata e difesa dagli avvocati Fabio Giuseppe Lucchesi e Francesco Lanatà, con domicilio fisico eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via Ernesto Monaci, n. 13 e con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia;

nei confronti

Roma Capitale, in persona del sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Andrea Magnanelli, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia;
Risorse per Roma s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Massimo Camaldo e Alfredo Di Mauro, con domicilio fisico eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via Santa Caterina da Siena, n. 46 e con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione prima stralcio, n. 6828 dell’8 giugno 2021, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visti gli atti di costituzione in giudizio della signora NA MA IN, di Roma Capitale e della Risorse per Roma s.p.a.;

visti tutti gli atti della causa;

relatore, nell’udienza pubblica del giorno 8 luglio 2025, il consigliere Francesco Frigida;

uditi, l’avvocato Vincenzo Arena per Anas s.p.a., l’avvocato Alfredo Di Mauro per Risorse per Roma s.p.a., e, per delega dell’avvocato Francesco Lanatà, l’avvocato Andrea Di Leo per NA MA IN e viste le conclusioni scritte depositate dall’avvocato Andrea Magnanelli per Roma Capitale;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito dal parere reso da Anas s.p.a. con nota n. 21730 in data 11 settembre 2014 di rigetto dell’istanza di nulla osta per sanatoria edilizia ai sensi dell’art. 32, lettera c), della legge 28 febbraio 1985, n. 47, presentata dalla signora NA MA IN.

2. Alla luce della documentazione acquisita al fascicolo d’ufficio e delle circostanze di fatto riportate negli scritti difensivi delle parti e non specificamente contestate dalle rispettive controparti, i tratti salienti della vicenda fattuale sono, in sintesi, i seguenti:

a) la signora NA MA IN è proprietaria di un terreno sito in Roma, via Lucrezia Romana n. 125;

b) nel 1950 su detto terreno venne ultimata la realizzazione di un fabbricato destinato a uso commerciale e a uso ufficio, distinto al catasto al foglio 978, particella 327, subalterno 2;

c) nel 1955 venne realizzato il tratto del grande raccordo anulare tra le vie Tiburtina e Appia;

d) nel 1985 l’interessata presentò un’istanza di condono con riferimento all’immobile de qua ai sensi della legge n. 47/1985;

e) con nota del 14 maggio 2014 l’interessata chiese il parere dell’Anas ai sensi dell’art. 32, lettera c), della legge n. 47 del 1985;

f) Anas s.p.a., con nota prot. CRM-0021730-P dell’11 settembre 2014, espresse parere negativo.

3. Detta nota è stata impugnata dalla signora NA MA IN con ricorso n. 15120 del 2014 proposto dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio e affidato a quattro motivi di: « Illegittimità per violazione di legge ed eccesso di potere. Violazione dell’art. 32 comma 2 della l. n. 47/1985 nonché eccesso di potere per errata e falsa applicazione della Circolare del Ministero dei LL.PP. n. 2441/UL del 17.6.1995. Eccesso di potere per carenza di istruttoria »; « Illegittimità per violazione di legge ed eccesso di potere. Violazione dell’art. 32 l. n. 47/1985 per assenza dei presupposti. Eccesso di potere per carenza di istruttoria, contraddittorietà e violazione del principio di tutela dell’affidamento »; « Illegittimità di eccesso di potere per sviamento » e « Illegittimità per carenza di istruttoria e contraddittorietà ». L’interessata ha chiesto anche la disposizione di consulenza tecnica o di verificazione.

4. Anas s.p.a., Roma Capitale e Risorse per Roma s.p.a. si sono costituite nel giudizio di primo grado, resistendo al ricorso.

4.1. Successivamente, l’Anas s.p.a. ha anche eccepito la « Improcedibilità del ricorso per impugnazione atto endoprocedimentale ».

5. Con ordinanza n. 2389 del 26 febbraio 2021, il T.a.r. per il Lazio, sezione prima stralcio, ha ordinato all’Anas di depositare documentazione inerente alla qualificazione della strada interposta tra l’immobile oggetto di causa e il grande raccordo anulare.

6. L’Anas ha depositato documentazione, così come l’interessata e Roma Capitale.

7. Con l’impugnata sentenza n. 6828 dell’8 giugno 2021, il T.a.r. per il Lazio, sezione prima stralcio, ha accolto il ricorso, annullando il parere negativo dell’Anas, e ha compensato tra le parti le spese processuali.

7.1. In particolare, il collegio di primo grado, in via pregiudiziale, ha respinto « l’eccezione di improcedibilità (rectius inammissibilità) del ricorso introduttivo sollevata da Anas Spa, per difetto di interesse, essendo l’atto impugnato endoprocedimentale e, quindi, non autonomamente lesivo. Come si vedrà infra, l’art. 32, comma 1, della legge n. 47 del 1985 subordina espressamente “il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria per opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo” al “parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso”. Dal tenore letterale della norma si evince che il parere reso dall’Ente preposto al vincolo, nel caso di specie appunto l’Anas, non solo è obbligatorio, come dedotto dall’Anas stesso, ma altresì vincolante. L’eventuale parere sfavorevole, infatti, preclude il rilascio del titolo abilitativo richiesto, così possedendo un’autonoma capacità lesiva della sfera giuridica del destinatario, che lo rende impugnabile “ex se”. Il parere negativo reso dall’Anas, infatti, pur avendo natura di atto infraprocedimentale, è suscettibile di determinare un arresto del procedimento edilizio, con conseguente lesione dell’interesse della ricorrente ». Poi ha accolto il primo e il quarto motivo del libello introduttivo e ha espressamente dichiarato assorbiti il secondo e il terzo motivo.

8. Con ricorso ritualmente notificato e depositato – rispettivamente in data 5 gennaio 2022 e in data 2 febbraio 2022 – Anas s.p.a. ha proposto appello avverso la su menzionata sentenza, articolando due motivi e reiterando le eccezioni di infondatezza dei motivi (secondo e terzo) del ricorso di primo grado dichiarati espressamente assorbiti dal Tribunale amministrativo. L’appellante ha veicolato, altresì, istanza cautelare.

9. In data 9 febbraio 2022 si è costituita in giudizio Risorse per Roma s.p.a., chiedendo l’accoglimento del gravame.

10. In data 16 febbraio 2022 si è costituita Roma Capitale, che successivamente con memoria depositata in data 5 maggio 2022 ha espressamente chiesto l’accoglimento dell’appello.

11. In data 18 febbraio 2022, NA MA IN si è costituita in giudizio chiedendo il rigetto dell’appello e riproponendo i due motivi del ricorso originario dichiarati assorbiti dal Tribunale amministrativo.

12. Alla camera di consiglio del 23 febbraio 2022, l’Anas ha rinunciato alla domanda cautelare, che, pertanto, è stata dichiarata improcedibile con ordinanza di questa sezione n. 847 del 24 febbraio 2022.

13. Con ordinanza della sezione n. 6221 del 7 giugno 2022 è stata disposta verificazione.

13.1. Specificatamente, la sezione – « Premesso che (…) punto essenziale della controversia è la distanza dal confine autostradale di ridetto fabbricato, la cui edificazione, incontestata tra le parti, risale agli anni ’40, non essendo stata chiarita la natura, giuridica e fattuale, della strada che si frappone fra lo stesso e il grande raccordo anulare, che sembrerebbe interclusa e comunque connotata dalla presenza di numerosi accessi ad altre proprietà private, oltre che da fermate di autobus di linea; - come già rilevato dal primo giudice, nessuno dei documenti versati in atti nel giudizio di primo grado dall’Amministrazione resistente, nuovamente invocati a supporto dell’appello, chiarisce alcunché in ordine alla qualificazione giuridica, alla titolarità formale e alla disponibilità in concreto della predetta strada, con esclusivo riferimento alla fascia di rispetto della quale l’ANAS ha motivato il proprio parere ostativo » – ha formulato al dirigente del dipartimento mobilità e viabilità della Città metropolitana di Roma o a un suo delegato il seguente quesito: « Premessa, tramite la documentazione depositata in atti e quello ulteriore acquisita presso la Società ANAS s.p.a. e il Comune di Roma Capitale, un’esatta cronologia in ordine alla realizzazione del tratto in controversia del Grande raccordo anulare e in particolare del suo raddoppio, in occasione del quale è stato avviato il procedimento di esproprio anche delle particelle di terreno della signora NA MA IN (vedi comunicazione R.R. del 20 gennaio 1972 ai fini del sopralluogo dell’11 febbraio 1972), avuto riguardo alla rilevata preesistenza del fabbricato e agli accorgimenti valutati all’epoca necessari, si chiarisca la titolarità e la funzione, originaria e attuale, della strada corrente tra l’edificio e il confine autostradale, indicandone l’inquadramento definitorio ai sensi del Codice della Strada e le relative motivazioni; si chiarisca altresì il regime giuridico applicabile in ragione di tale inquadramento, nonché applicato in concreto, con riferimento all’avvenuta apertura di accessi, anche verso proprietà private ospitanti attività commerciali e passi carrabili, ove presenti, nonché alla presenza di fermate e conseguente transito del servizio pubblico di linea e di intersezioni a raso con altro tessuto viario locale ».

14. Con ordinanza n. 10454 del 17 dicembre 2024 la sezione ha concesso la proroga dei termini chiesta dall’architetto Salvatore Fallica, verificatore delegato dal direttore del dipartimento mobilità e viabilità della Città metropolitana di Roma.

15. In data 30 aprile 2025 il verificatore ha depositato la propria relazione.

16. In vista dell’udienza di discussione l’Anas ha depositato memoria e NA MA IN memoria di replica. Con tali atti defensionali dette parti hanno dedotto sugli esiti della verificazione, hanno ulteriormente illustrato le proprie tesi e hanno insistito sulle rispettive posizioni.

17. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica dell’8 luglio 2025.

18. In via pregiudiziale, si precisa che non è stato impugnato il capo di sentenza con cui è stata respinta l’eccezione d’inammissibilità del ricorso originario, cosicché su tale capo si è formato giudicato interno.

19. Preliminarmente il collegio sottolinea di condividere pienamente gli esiti della verificazione, corredata, infatti, di una motivazione logicamente congruente nel suo sviluppo interno, fondata su corretti presupposti normativi, coerente con un’attenta analisi dei dati fattuali (emersi anche a seguito di sopralluogo effettuato in data 7 gennaio 2025, a cui hanno partecipato tutte le parti) e frutto altresì di un contraddittorio con il consulente tecnico dell’Anas, le cui osservazioni sono state esposte e, ove necessario, confutate con argomentazioni tecniche e logiche, scevre di contraddizioni.

20. Tanto precisato, l’appello è infondato e deve essere respinto alla stregua delle seguenti considerazioni.

21. Tramite il primo motivo d’impugnazione – esteso pagina 5 a pagina 15 del gravame – l’appellante ha lamentato « Error in iudicando, difetto di motivazione e contraddittorietà della sentenza n. 6828/2021 in ordine all’accoglimento del primo motivo di ricorso ».

22. Siffatta doglianza è infondata.

22.1. Alla luce della verificazione, la strada è senza dubbio una strada locale situata all’interno del centro abitato di Roma Capitale.

L’unica connessione “storica” di detta strada con il grande raccordo anulare è rappresentata dalla circostanza che la stessa fece parte inizialmente di tale raccordo unicamente per motivi costruttivi, venendo poi totalmente separata dalla carreggiata esterna del accordo da una barriera di sicurezza, « impedendo in tal modo qualunque intersezione » (pagina 15 della relazione del verificatore).

Pertanto la strada, contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante (anche nell’ultima memoria), non fa parte del grande raccordo anulare e non è ed esso servente essendo, invece, servente, dal punto di vista funzionale, al centro abitato, ai sensi dell’art. 2, comma 4, del nuovo codice della strada, approvato con decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 e successive modifiche, secondo cui « È denominata “strada di servizio” la strada affiancata ad una strada principale (autostrada, strada extraurbana principale, strada urbana di scorrimento) avente la funzione di consentire la sosta ed il raggruppamento degli accessi dalle proprietà laterali alla strada principale e viceversa, nonché il movimento e le manovre dei veicoli non ammessi sulla strada principale stessa ».

Sul punto il verificatore, in modo inequivoco e razionale alla luce della documentazione analizzata, ha precisato, tra l’altro, a pagina 11 della relazione, che la strada in esame « non possa essere qualificata come “A - Autostrada”, in quanto non è priva di intersezioni a raso e di accessi privati (comma 2, lettera A; comma 3 lettera A) » e « possa essere classificata come “F - strada locale comunale” situata all’interno del centro abitato (comma 3, lettera F; comma 7) ».

Inoltre, il verificatore, a pagina 18 della relazione nel rispondere alle osservazioni del consulente dell’Anas, ha puntualizzato che detta strada « è stata totalmente separata dalla carreggiata esterna del G.R.A. (strada di tipo “A - Autostrada”) da una barriera di sicurezza modulare di cemento (cosiddetto “Jersey” o “New Jersey”), continua e senza interruzioni, impedendo in tal modo qualunque intersezione. Al contempo, come già detto, tale strada è stata posta al servizio del centro abitato, che ne usufruisce continuamente per la presenza di accessi, fermate e transito del servizio pubblico di linea e intersezioni a raso con altro tessuto viario locale. Oltre a ciò, sono presenti accessi a sottopassaggi pedonali, parcheggi a raso, recinzioni, muri perimetrali, pali impiantistici, protezioni pedonali ed altro. Inoltre, superata la traversa interna distinta dai numeri civici 4648-4650 è posto il segnale stradale di limite di velocità 50 km/h ».

In definitiva, la concreta funzione della strada ne comporta senza dubbio la sussunzione nella categoria delle strade locali: essa, invero, è totalmente separata dal raccordo da barriere di sicurezza, è previsto il limite di velocità urbana pari a 50 km/h e vi si trovano accessi civici, commerciali e carrabili, fermate del servizio di trasporto pubblico di linea e varie intersezioni a raso con il tessuto viario locale.

Simmetricamente va esclusa la riconduzione della strada in questione alla categoria delle strade di servizio dell’autostrada, collegate a quest’ultima e dirette a facilitarne l’accesso e l’uso.

Né, contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante, la strada de qua può essere considerata pertinenza dell’autostrada, non essendo, come già evidenziato, ad essa in alcun modo funzionale, stante la loro strutturale separazione e l’integrale inserimento della strada nella viabilità urbana.

22.2. Posto che la strada in esame è di tipo “F - strada locale comunale”, la distanza di 0,8 metri (in realtà 0,85 metri, come accertato dal verificatore) dell’immobile dalla strada è irrilevante, in quanto « Ai sensi del Regolamento di esecuzione e di attuazione del nuovo codice della strada, D.P.R. 16/12/1992, n. 495, art. 28, recante “Fasce di rispetto per l'edificazione nei centri abitati”: − In riferimento alle costruzioni: “Per le strade di tipo E ed F, nei casi di cui al comma 1, non sono stabilite distanze minime dal confine stradale ai fini della sicurezza della circolazione” (comma 2) » (pagina 11 della relazione del verificatore).

In sostanza, ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 16 dicembre 1992, n. 495 (recante il regolamento di esecuzione ed attuazione del nuovo codice della strada), non vi sono distanze minime, in riferimento alle costruzioni, dal confine stradale urbano, che devono essere rispettate ai fini della sicurezza della circolazione stradale, sicché è infondata la tesi dell’Anas (sulla quale l’appellante ha insistito anche nell’ultima memoria) secondo cui la distanza di 0,8 metri dell’immobile dal confine stradale in fascia di rispetto « comporta inevitabilmente che l’immobile non possa essere sanato in quanto pericoloso per la circolazione stradale ».

Trattandosi, invero, di vincolo sopravvenuto (avendo il verificatore accertato che il fabbricato risale al 1950 e il completamento del grande raccordo anulare tra le vie Tiburtina e Appia venne realizzato nel 1955), l’Anas avrebbe dovuto dimostrare il pericolo concreto che l’immobile comporta alla circolazione stradale (considerato peraltro che si tratta di strada urbana e non di strada servente l’autostrada), non potendosi legittimamente affermare che la « pericolosità dell’immobile è in re ipsa , atteso che lo stesso è posto ad una distanza di 0,80 mt dal ciglio stradale in totale spregio della normativa applicabile, indipendentemente dalla classificazione della strada che costeggia l’immobile della Sig.ra IN » (pagina 13 dell’appello e pagina 4 dell’ultima memoria dell’Anas), in ragione del necessario accertamento in concreto e non in astratto della pericolosità per la sicurezza del traffico ai sensi dell’art. 32 della legge n. 47/1985 e in assenza – come già sottolineato – dell’invocato limite minimo di 0,8 metri, né legittimamente si può predicare la radicale impossibilità di sanare l’immobile siccome ricadente in fascia di rispetto, atteso che il citato art. 32 ammette in questo caso la possibilità di sanatoria.

22.3. Da quanto esposto emerge, inoltre, l’infondatezza dell’asserzione dell’appellante secondo cui il T.a.r. si sarebbe spinto « nel merito di una scelta discrezionale della Pubblica Amministrazione, ossia la valutazione della pericolosità dell’immobile, andando bel oltre le proprie competenze e funzioni » (pagina 14 dell’appello e pagine 4 e 5 dell’ultima memoria), giacché il T.a.r. si è limitato a rilevare l’erroneità, fattuale e giuridica, dei presupposti su cui è stata basata la motivazione del parere negativo.

23. Mediante la seconda censura – estesa da pagina 15 a pagina 17 del gravame – l’appellante ha dedotto « Error in iudicando, errata e carente motivazione della sentenza n. 6828/2021 in merito all’accoglimento del quarto motivo di ricorso ».

24. Tale motivo è infondato.

24.1. La carenza istruttoria stigmatizzata dal T.a.r. è pienamente sussistente e, in ogni caso, allo stato l’accertamento di tale carenza procedimentale è superata dalle emergenze istruttorie acquisite in giudizio, che hanno dimostrato l’erroneità sostanziale del parere negativo per difetto dei presupposti, assorbendo, per tal via, ogni ulteriore vizio.

24.2. Ad ogni modo, la verificazione ha vieppiù confermato la sussistenza di un deficit istruttorio sulla concreta ed effettiva natura della strada.

Inoltre, essendo stato definitivamente e inequivocabilmente appurato che l’immobile è stato edificato precedentemente all’apposizione del vincolo autostradale, sicché è del tutto inconferente il richiamo dell’Anas all’art. 33 della legge n. 47/1985 dell’inedificabilità non sanabile, dovendo, invece, la fattispecie essere ricondotta nell’alveo dell’art. 32 della legge n. 47/1985 relativo agli abusi sanabili in presenza di condizioni che l’ente custode del vincolo deve verificare (cfr. in tal senso Cons. Stato, sez. VI, 24 novembre 2020, n. 7382). La tesi dell’Anas si pone peraltro in evidente contraddizione con quanto da essa affermato in sede amministrativa, dove ha rilasciato un parere negativo ai sensi dell’art. 32 della legge n. 47/1985 e non ai sensi dell’art. 33.

25. Alla confermata fondatezza dei due motivi del ricorso di primo grado già accolti dal T.a.r. consegue anche in questa sede l’assorbimento degli altri due motivi, ritualmente riproposti da NA MA IN nei modi e nel termine di cui all’art. 101, comma 2, del codice del processo amministrativo.

26. In conclusione l’appello deve essere respinto.

27. La peculiarità e la complessità, anche in fatto, della vicenda giustificano la compensazione tra le parti delle competenze e degli onorari del presente grado di giudizio.

28. Vanno poste definitivamente a carico di Anas s.p.a., siccome parte appellante e direttamente soccombente, le spese della verificazione, che si liquidano come da parcella depositata dal verificatore architetto Salvatore Fallica, reputata congrua, in euro 4.699,60.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sull’appello n. 881 del 2022, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese di lite del presente grado di giudizio.

Pone a carico di Anas s.p.a. le spese di verificazione, liquidate in euro 4.699,60 euro.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 8 luglio 2025, con l’intervento dei magistrati:

Luigi Massimiliano Tarantino, Presidente FF

Francesco Frigida, Consigliere, Estensore

Francesco Guarracino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Luca Emanuele Ricci, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Frigida	Luigi Massimiliano Tarantino

IL SEGRETARIO