Pubblicato il 20/01/2026

N. 00450/2026REG.PROV.COLL.

N. 05797/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5797 del 2025, proposto da AM TI, rappresentato e difeso dall'avvocato Davide Ascari, con domicilio eletto presso il suo studio in Modena, via Begarelli 13;

contro

Ufficio Territoriale del Governo di Modena, Ministero dell'Interno, in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima) n. 47/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Ufficio Territoriale del Governo di Modena e del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 dicembre 2025 il Cons. AN LU e viset le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con sentenza n. 47/2025 il T.A.R. dell’Emilia Romagna ha respinto il ricorso proposto dalla sig.ra AM TI per l’annullamento del decreto della Prefettura di Modena P-MO/L/Q/2024/105044, di rigetto del rilascio del nullaosta all’assunzione.

L’indicata sentenza è stata impugnata con ricorso in appello dalla ricorrente in primo grado.

Si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’Interno e la Prefettura di Modena.

Con ordinanza n. 2875/2025 è stata accolta la domanda di sospensione cautelare degli effetti della sentenza impugnata.

Il ricorso in appello è stato definitivamente trattenuto in decisione alla pubblica udienza dll’11 dicembre 2025.

2. Il provvedimento impugnato in primo grado è stato adottato sulla base di carenze della documentazione prodotta, e del difetto di rappresentanza della socia unica richiedente.

Il TAR ha respinto il ricorso osservando che la ricorrente, che aveva richiesto l’assunzione dei lavoratori, non sarebbe legittimato, posto che egli non è il rappresentante della società, ma soltanto il socio unico e detentore del 100% del capitale sociale.

L’appellante contesta tale decisione deducendo:

2.1. “Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1, 6, 10-bis e 21-octies della L. 241/1990 – Erronea esclusione della legittimazione attiva e mancato riconoscimento del soccorso istruttorio”.

2.2. “Violazione del principio del giusto procedimento e della collaborazione tra P.A. e cittadino – Errata valutazione della documentazione integrativa e mancata valutazione sostanziale dell’istanza”.

2.3. “Eccesso di potere per sviamento, illogicità manifesta, difetto di istruttoria, sproporzione e contraddittorietà – Erronea applicazione dei principi di legittimità e proporzionalità”.

2.4. “Violazione degli artt. 24, 97 e 3 della Costituzione: Diritto di difesa – Principio di partecipazione – Buon andamento e imparzialità della P.A. – Ragionevolezza e non discriminazione del procedimento”.

3. Il TAR ha respinto il ricorso sul presupposto che l’odierna appellante non era legittimata a proporre la domanda amministrativa.

L’atto di appello afferma che “ il TAR ha omesso di valutare la mancata attivazione, da parte della Prefettura, del dovere di soccorso istruttorio, pur a fronte di un preavviso di rigetto ex art. 10-bis L. 241/1990 e della successiva trasmissione, da parte della ricorrente, della documentazione integrativa richiesta ”.

In proposito la relazione della Prefettura depositata in giudizio afferma che “ sebbene la documentazione sia stata parzialmente integrata, è assente in atti il DURC in corso di validità, poiché quello allegato risulta scaduto in data 12/03/2024 ovvero in data anteriore alla proposizione della domanda al 18/03/2024. Con riguardo ai documenti prodotti, infatti, gli stessi risultano integrati solo in data 04/11/2024 ovvero il giorno prima dell’adozione da parte dello Sportello Unico per l’Immigrazione del provvedimento di rigetto e di conseguenza gli stessi sono stati prodotti ben oltre il termine di dieci giorni decorrenti dalla data del preavviso di rigetto del 23/10/2024. Inoltre, l’integrazione è da ritenersi ad ogni modo parziale in quanto è stata fornita la copia del tesserino del professionista che ha redatto l’atto di asseverazione e la proposta di contratto di lavoro. Tuttavia, questo Ufficio non può che evidenziare la legittimità del provvedimento di rigetto adottato in data 05/11/2024, almeno per ciò che concerne l’assenza del DURC e della prova circa la legittimazione del richiedente che, si ripete, non ha alcun potere di rappresentare la volontà dell’azienda, seppur detenendo le quote della medesima ”.

La sentenza del TAR a sua volta, seguendo l’amministrazione, sottolinea la “ mancata prova del fatto che la domanda fosse in effetti corredata di tutta la documentazione necessaria (al contrario, la produzione dell’Amministrazione comprova la produzione del documento di identità del professionista che ha asseverato la richiesta e del DURC regolare, ma non anche l’impegno alla sottoscrizione del contratto di soggiorno con lo specifico contenuto già sopra ricordato) ”.

4. Tanto premesso, i profili in contestazione sono due: uno formale (la legittimazione del socio unico), e uno sostanziale (la documentazione prodotta nel corso del procedimento e la sua effettiva valutazione da parte dell’amministrazione).

Su questo secondo profilo (dedotto nel secondo motivo di appello) il gravame è fondato: quella sopra riportata è una evidente integrazione in giudizio della motivazione del provvedimento, e in ogni caso emerge comunque come l’amministrazione non abbia tenuto adeguatamente conto delle successive produzioni della parte.

5. Quanto al primo profilo l’atto costitutivo, valorizzato dalla sentenza del TAR, specifica al punto 4) che “ L’amministrazione della società è affidata ad una o più persone, anche non socie, scelte con decisione dei soci”; al punto 5) si nomina amministratore Nheri hamza, e al (punto 6) si stabilisce che “All’organo di amministrazione spetta la rappresentanza generale della società ”.

Va in proposito richiamata la giurisprudenza della Corte di cassazione (da ultimo, ordinanza 23749/2025) secondo la quale “ secondo la giurisprudenza di questa Corte “nei contratti a forma libera, l'esternazione del potere rappresentativo non richiede la espressa dichiarazione di spendita del nome del rappresentato o formule sacramentali, ma può essere manifestata anche attraverso un comportamento del rappresentante che, per univocità e concludenza, sia idoneo a portare a conoscenza dell'altro contraente la circostanza che egli agisce per un soggetto diverso, nella cui sfera giuridica gli effetti del contratto sono destinati a prodursi direttamente" (così Cass. n. 22616/2019) ”.

Nel caso di specie si è in presenza non di un contratto, ma di un’istanza amministrativa: nondimeno, stante l’identità di ratio , sulla base di tale principio risulta fondata la censura che lamenta la mancata attivazione del soccorso istruttorio (invitando alla regolarizzazione dell’istanza) in relazione alla riferibilità alla società di una domanda proposta dall’unico socio detentore del 100% del capitale sociale (ancorché privo della rappresentanza generale).

6. Il ricorso in appello è pertanto fondato nei sensi e nei limiti anzidetti, e per l’effetto va accolto, con conseguente accoglimento del ricorso di primo grado ed annullamento del provvedimento con esso impugnato, fatto salvo ogni ulteriore provvedimento dell’autorità.

Le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate ai sensi degli articoli 26 del codice del processo amministrativo e 92 del codice di procedura civile, come risultante dalla sentenza della Corte Costituzionale, 19 aprile 2018, n. 77 che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale di quest'ultima disposizione nella parte in cui non prevede che il giudice possa compensare le spese tra le parti, parzialmente o per intero, anche qualora sussistano altre analoghe gravi ed eccezionali ragioni, da individuarsi nella peculiarità della fattispecie dedotta.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, e per l’effetto accoglie il ricorso di primo grado ed annulla il provvedimento con esso impugnato, fatto salvo ogni ulteriore provvedimento dell’autorità.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

MI RA, Presidente

Ezio Fedullo, Consigliere

AN LU, Consigliere, Estensore

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Enzo Bernardini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN LU	MI RA

IL SEGRETARIO