Pubblicato il 07/01/2026

N. 00098/2026REG.PROV.COLL.

N. 08948/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8948 del 2024, proposto da
EA Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura e DE Agenzia delle Entrate CO, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

SO AN in proprio e quale Socio dell’Azienda agricola SO F.lli S.S., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maddalena Aldegheri e Marco Guerreschi, con domicilio eletto presso lo studio Maddalena Aldegheri in Verona, via Albere n. 80;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto n. 01060/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di SO AN in proprio e quale socio dell’Az. Agr. SO F.Lli S.S.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 novembre 2025 il Cons. ST EN IT e uditi per la parte appellata l’avvocato Angela Palmisano in sostituzione dell'avvocato Maddalena Aldegheri;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

In data 29 ottobre 2021 l’Agenzia delle Entrate – CO (ADER) ha sollecitato, con l’intimazione n. 122 2021 9000989110/000, inviata al signor AN SO, quale socio dell’Azienda Agricola SO F.lli società semplice, l’adempimento, entro cinque giorni, della cartella di pagamento n. 30020180000012433000 asseritamente notificata l’11 dicembre 2018, riguardante c.d. quote latte (capitale più interessi) in relazione alle annate 1997/98, 1998/99 e 2002/03, per un importo complessivo di € 167.007,84, inclusivo di capitale, interessi ed oneri di riscossione.

Con ricorso notificato il 22 dicembre 2021 e depositato il giorno seguente, il signor SO, in proprio e quale socio dell’Azienda Agricola SO F.lli società semplice, ha impugnato dinanzi al T.A.R. Veneto l’atto di intimazione sopraindicato, nonché ogni altro atto comunque connesso, presupposto e/o conseguente, compreso il ruolo e la cartella n. 30020180000012433000 ed il “residuo ruolo” emesso da AGEA ai sensi del decreto-legge n. 27/2019, convertito con modificazioni dalla Legge n. 44/2019 ed ai sensi del Decreto del Ministero delle Finanze del 22 gennaio 2020 posto a base della predetta intimazione di pagamento.

A sostegno del ricorso di primo grado, il ricorrente ha dedotto:

1) “ IN VIA PRELIMINARE ED ASSORBENTE: NULLITÀ E/O ANNULLABILITÀ DEGLI ATTI IMPUGNATI PER INESISTENZA OVVERO NULLITÀ INSANABILE DELLA NOTIFICA - violazione e falsa applicazione degli artt. 3-bis, 6, 6-bis e 6-ter del D.Lgs. n. 82/05, dell’art. 16-ter del decreto-legge n. 179/2012 convertito in L. n. 221/12, dell’art. 28 del decreto-legge n. 76/2020, convertito in L. n. 120/2020, dell’art. 3-bis della L. n. 53/94 e degli artt. 26 e 50 del D.P.R. n. 602/73, dell’art. 60 del D.P.R. n. 600/73 ”;

2) “ Nullità e/o comunque illegittimità, propria e derivata, degli atti impugnati, per nullità e/o comunque illegittimità comunitaria derivata dei provvedimenti di compensazione nazionale e di imputazione di prelievo (per tutti i periodi indicati nell’intimazione qui impugnata) per violazione e falsa applicazione dei Reg. (CEE) n. 3950/92, n. 536/93, n. 1256/1999, n. 1392/2001, n. 1788/2003, n. 595/2004, n. 1234/2007 e n. 72/2009 sia per effettuazione delle compensazioni nazionali in contrasto con la normativa UE sia per mancata verifica in concreto delle produzioni nazionali dichiarate – eccezione di nullità degli atti presupposti siccome emanati sulla base di norme interne, attributive del potere, che debbono essere disapplicate per contrarietà al diritto comunitario - mancata disapplicazione della normativa interna non conforme ai regolamenti comunitari - violazione e falsa applicazione dell’art. 10, comma 34, L. n. 119/03, degli artt. 8-ter, 8-quater e 8-quinquies, L. n. 33/2009, degli artt. 1 e 3, L. n. 241/1990, degli artt. 2, 3, 11, 24 e 97 della Costituzione nonché dell’art. 4, comma 3, TUE (ex art. 10 TCE) – Eccesso di potere per violazione del principio di primazia del diritto UE, del principio di leale cooperazione di cui all’art. 4, comma 3, TUE (ex art. 10 TCE), dei principi unionali di certezza del diritto, di tutela del legittimo affidamento, di proporzionalità, di non discriminazione e di effettività, nonché per violazione di procedimento e difetto di istruttoria, sviamento dell’interesse pubblico, illegittimità manifesta e manifesta ingiustizia, carenza assoluta di motivazione, violazione dei principi di ragionevolezza, adeguatezza e proporzionalità nonché dei principi di uguaglianza, del diritto di difesa, del giusto procedimento, di partecipazione, di imparzialità e di buon andamento e trasparenza dell’azione amministrativa di cui agli artt. 2, 3, 11, 24 e 97 della Cost. - Violazione degli artt. 1, 6 e 13, CEDU ”;

3) “ Comunque ed in ogni caso: decadenza ai sensi dell’art. 25, comma 1, lett. c), D.P.R. n. 602/73 – Eccesso di potere per difetto di istruttoria e falsa rappresentazione della realtà, violazione di procedimento, sviamento dell’interesse pubblico, illegittimità manifesta e manifesta ingiustizia, violazione dei principi di buon andamento e trasparenza dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 della Costituzione ”;

4) “ Illegittimità per violazione e falsa applicazione dell’art. 3, comma 1, Reg. (CE) n. 2988/1995, degli artt. 2943 e segg., dell’art. 2946 e dell’art. 2948, n. 4, c.c., degli artt. 1308 e 1310 c.c. e degli artt. 1, 3 e 21-bis, L. n. 241/90 - Eccesso di potere per difetto di istruttoria e falsa rappresentazione della realtà, violazione di procedimento, sviamento dell’interesse pubblico, illegittimità manifesta e manifesta ingiustizia, violazione dei principi di buon andamento e trasparenza dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 della Costituzione - INTERVENUTA PRESCRIZIONE DELLE PRETESA CREDITORIA DI AGEA ”;

5) “ Violazione e falsa applicazione degli artt. 8-ter, 8-quater e 8-quinquies della L. n. 33/2009, degli artt. 633 e segg. e degli artt. 474 e segg. del c.p.c., degli artt. 10 e segg. del D.P.R. n. 602/73 e dell’art. 67 del D.P.R. n. 600/73, degli artt. 1, 3 e 21-bis della L. n. 241/90, nonché degli artt. 2, 3, 24 e 97 della Costituzione - Eccesso di potere per violazione di procedimento e difetto di istruttoria, sviamento dell’interesse pubblico, illegittimità manifesta e manifesta ingiustizia, carenza assoluta di motivazione, violazione dei principi di ragionevolezza, adeguatezza e proporzionalità nonché dei principi di uguaglianza, del diritto di difesa, del giusto procedimento, di partecipazione, di imparzialità e di buon andamento e trasparenza dell’azione amministrativa di cui agli artt. 2, 3, 24 e 97 della Cost. – ILLEGITTIMA DUPLICAZIONE DEL RUOLO – ILLEGITTIMA DUPLICAZIONE DELLE PROCEDURE DI RECUPERO – ILLEGITTIMITÀ DELLA PROCEDURA DI RECUPERO ”;

6) “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 5-ter, Reg. (CE) n. 885/06, introdotto dall’art. 1, Reg. (CE) 1034/08, degli artt. 8-ter, 8-quater e 8-quinquies, L. n. 33/2009, dell’art. 10, comma 34, L. n. 119/03, e degli artt. 3 e 21-bis, L. n. 241/90, dell’art. 7 della L. n. 212/02 e degli art. 2, 3, 24 e 97 della Costituzione - eccesso di potere per violazione di procedimento e difetto di istruttoria, sviamento dell’interesse pubblico, illegittimità manifesta e manifesta ingiustizia, carenza assoluta di motivazione, violazione dei principi di ragionevolezza, adeguatezza e proporzionalità nonché dei principi di uguaglianza, del diritto di difesa, del giusto procedimento, di partecipazione, di imparzialità e di buon andamento e trasparenza dell’azione amministrativa di cui agli artt. 2, 3, 24 e 97 della Cost. - ERRATA QUANTIFICAZIONE DEL DEBITO ESIGIBILE PER MANCATA IMPUTAZIONE DELLE SOMME GIÀ RECUPERATE SUI PREMI PAC - CONTESTAZIONE DELL’AN E DEL QUANTUM DELLA PRETESA ”;

7) “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 3, Reg. (CE) n. 536/93, dell’art. 7, Reg. (CE) n. 1392/01 e dell’art. 13, Reg. (CE) n. 595/03, nonché dell’art. 21-bis, L. n. 241/1990, degli artt. 8-ter, 8-quater e 8-quinquies, L. n. 33/2009, del D.M. n. 321 del 03.09.1999 (art. 1, 2 e 6), e successive modifiche ed integrazioni, degli artt. 12 e segg., D.P.R. n. 602/73, degli artt. 1 e 7, L. n. 212/2000, ancora degli artt. 1 e 3, L. n. 241/90, e degli artt. 2, 3, 24 e 97 della Costituzione - violazione e falsa applicazione dell’art. 3-bis della L. n. 53/94, degli artt. 6-bis e 6-ter del D.Lgs. n.82/05, dell’art. 16-ter della L. n. 221/12, dell’art. 26 del D.P.R. n. 602/73 e dell’art. 60 del D.P.R. n. 600/73 - Eccesso di potere per violazione di procedimento e difetto di istruttoria, sviamento dell’interesse pubblico, illegittimità manifesta e manifesta ingiustizia, carenza assoluta di motivazione, violazione dei principi unionali di certezza del diritto, di tutela del legittimo affidamento, di proporzionalità, di non discriminazione e di effettività, nonché dei principi di uguaglianza, del diritto di difesa, del giusto procedimento, di partecipazione, di ragionevolezza, adeguatezza e proporzionalità, di imparzialità e di buon andamento e trasparenza dell’azione amministrativa di cui agli artt. 2, 3, 24 e 97 della Cost. - MANCATA NOTIFICA E/O NULLITÀ DELLA NOTIFICA DEGLI ATTI PRESUPPOSTI - CONSEGUENTE INEFFICACIA DEGLI ATTI DI ACCERTAMENTO PRESUPPOSTI – MANCANZA DI ESIGIBILITÀ DELLE SOMME ISCRITTE A RUOLO - VIOLAZIONE DELLE PROCEDURE DI RECUPERO ”;

8) “ Nullità e/o comunque illegittimità per violazione e falsa applicazione degli degli artt. 8-ter, 8-quater e 8-quinquies, L. n. 33/09 e degli artt. 10, 12, 25, 49 e 50 D.P.R. n. 602/73, degli art. 1, 3 e segg., L. n. 241/90, dell’art. 7, L. n. 212/00 nonché dei principi costituzionali di cui agli artt. 2, 3, 24 e 97 della Cost. – Eccesso di potere ”;

9) “ Nullità e/o comunque illegittimità per violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 3, 21-bis e 21-septies, L. n. 241/90, dell’art. 10, comma 34, L. n. 119/2003, degli artt. 8-ter, 8-quater e 8-quinquies, L. n. 33/09, degli artt. 10, 12, 25, 49 e 50 D.P.R. n. 602/73, degli art. 1, 3 e segg., L. n. 241/90, dell’art. 7, L. n. 212/00, dell’art. 1283 c.c., nonché dei principi costituzionali di cui agli artt. 2, 3, 24 e 97 della Cost. - Eccesso di potere per difetto di istruttoria e falsa rappresentazione della realtà, violazione di procedimento, sviamento dell’interesse pubblico, illegittimità manifesta e manifesta ingiustizia, carenza assoluta di motivazione, violazione dei principi di ragionevolezza, adeguatezza e proporzionalità nonché dei principi di uguaglianza, del diritto di difesa, del giusto procedimento, di partecipazione, di imparzialità e di buon andamento e trasparenza dell’azione amministrativa di cui agli artt. 2, 3, 24 e 97 della Cost. - NULLITÀ E/O ANNULLABILITÀ DELL’INTIMAZIONE DI PAGAMENTO E DEL “RESIDUO RUOLO” PER MANCANZA DEI REQUISITI ESSENZIALI - CONTESTAZIONE DELLA PROCEDURA DI RECUPERO – CONTESTAZIONE DELL’AN E DEL QUANTUM DELLA PRETESA INDICATA A RESIDUO DEBITO PER PRELIEVI LATTE ED INTERESSI NELL’INTIMAZIONE DI PAGAMENTO IMPUGNATA – CONTESTAZIONE DELLA PRETESA DI INTERESSI DI MORA E ONERI DI RISCOSSIONE ”.

Il primo giudice, con ordinanza n. 150 del 17 gennaio 2022, ha accolto la domanda cautelare e contestualmente ha disposto un incombente istruttorio nei confronti delle parti resistenti, volto ad ottenere copia degli atti di accertamento o imputazione dei prelievi di cui è chiesto il pagamento e delle successive cartelle di pagamento o intimazioni di pagamento, corredando ciascun atto della prova della notificazione alla ricorrente o al primo acquirente, e di ogni altro atto interruttivo della prescrizione notificato all’azienda agricola, nonché l’indicazione delle decisioni giudiziali, eventualmente sopravvenute, che abbiano definito le controversie instaurate e copia di ogni altra eventuale documentazione utile ad accertare la posizione dell’azienda agricola ricorrente anche in relazione ai precedenti contenziosi dalla stessa attivati.

Si sono successivamente costituite in giudizio DE ed EA con atti di mera forma, e quest’ultima ha depositato una relazione di chiarimenti sui fatti di causa concludendo per la reiezione del ricorso.

All’esito dell’udienza pubblica del 23 novembre 2023, con ordinanza collegiale n. 1937 del 20 dicembre 2023, il Tar ha disposto un incombente istruttorio a carico di EA perché nella relazione depositata in ottemperanza alla precedente ordinanza risultavano menzionati dei documenti che tuttavia non erano stati versati in giudizio.

In data 5 febbraio 2024 EA ha quindi depositato un’ulteriore relazione con allegati dei documenti.

Ad esito del relativo giudizio, l’adito Tar, con la sentenza ora appellata, rilevato che sulla base della documentazione versata in giudizio mancava la prova della notifica della cartella presupposta, ha accolto il ricorso e, per l’effetto, ha annullato l’intimazione impugnata.

In particolare, il Tar ha ritenuto assorbenti le censure con le quali veniva dedotta la mancata prova dell’avvenuta notifica della cartella alla quale l’intimazione impugnata si riferiva, nonostante le due citate ordinanze istruttorie volte ad ottenere il deposito in giudizio di tutta la documentazione ritenuta rilevante ai fini della definizione della controversia.

Con ricorso notificato il 25 novembre 2024 e depositato il 2 dicembre 2024, l’ADER e l’AGEA hanno proposto appello avverso la suddetta sentenza, chiedendone l’annullamento, previa sospensiva.

In particolare, le Agenzie ricorrenti hanno affidato il gravame ad unico motivo con cui deducono:

“ ISTANZA DI AMMISSIONE PROVA DOCUMENTALE NUOVA EX ART. 104 C.P.A. – richiesta di autorizzazione a produrre nuovi documenti in ragione dell’erroneità e ingiustizia della pronuncia resa in prime cure, e/o siccome indispensabili ai fini della decisione ex art. 104, co. 2, c.p.a.

ERRONEITA’ ED ILLEGITTIMITA’ DELLA SENTENZA CHE ANZICHE’ RILEVARE L’INAMMISSIBILITA’ DEL RICORSO CHE SOLLEVA QUESTIONI NON PIU’ PROPONIBILI, LO ACCOGLIE ”.

Il signor SO, in proprio e quale socio dell’Azienda Agricola SO F.lli s.s., si è costituito in giudizio con memoria depositata in data 13 dicembre 2024 chiedendo il rigetto dell’appello e la conferma della sentenza gravata e, in subordine, ha riproposto i motivi assorbiti dal Tar.

Con ordinanza n. 4819 del 20 dicembre 2024, la Sezione ha respinto l’istanza cautelare.

La causa è stata trattenuta per la decisione all’udienza pubblica del 27 novembre 2025, in vista della quale le parti hanno depositato memorie.

DIRITTO

Con l’unico motivo articolato con l’atto di appello le amministrazioni appellanti deducono che:

- la cartella di pagamento alla base dell’intimazione di pagamento oggi impugnata è stata correttamente notificata al produttore in data 11 dicembre 2018, come si evince dalla documentazione che le appellanti chiedono di produrre ex art. 104 c.p.a.;

- la sentenza è censurabile per non aver rilevato l’inammissibilità del ricorso, in quanto, con esso vengono proposte questioni suscettibili di essere fatte valere soltanto nei confronti dell’atto precedente o presupposto (c.d. atto a monte) di cui quello impugnato (c.d. atto a valle) costituisce esecuzione;

- vi sono giudicati favorevoli all’amministrazione, formatisi a seguito dei giudizi proposti avverso le imputazioni di prelievo, che vengono prodotti unitamente all’atto di appello.

L’appello è infondato.

Questa Sezione ha più volte ribadito, con specifico riferimento ai giudizi di impugnazione degli atti di riscossione dei crediti per “quote latte”, il principio secondo il quale non è ammessa la produzione in appello di nuovi documenti nell’ipotesi in cui la parte che aveva l’onere di produrli sia rimasta inadempiente all’ordine istruttorio al riguardo impartito dal primo giudice.

Il principio dispositivo, da leggersi quale espressione del principio di parità delle parti (art. 2 c.p.a.), va inteso anche nel senso che i poteri di ufficio del giudice di appello non possono avere una funzione di “ulteriore supplenza” della parte inerte nonostante il “soccorso” già intervenuto in primo grado. Ciò si risolve in un’alterazione dell’equilibrio tra le parti e anche della fisiologica relazione tra giudizio di primo grado ed appello, dal momento che, stante l’ingiustificata inerzia verificatasi in primo grado, l’attività di trattazione della causa e valutazione delle prove sarebbe effettuata solo in appello (così, da ultimo, Cons. St., sez. VI, 31 gennaio 2025, n. 742).

Nel caso di specie, il Tar, come si è sopra esposto, ha disposto due ordini istruttori nei confronti delle amministrazioni, onerando le medesime di produrre gli atti del procedimento e, in particolare, quelli attestanti l’avvenuta notifica della cartella di pagamento.

A fronte dell’inadempimento di entrambi gli ordini istruttori, il primo giudice, con la sentenza oggetto del presente appello, ha accolto il ricorso.

Pertanto, alla luce delle specificità del caso di specie, non sono ammissibili i documenti diretti a provare la regolarità della notifica della cartella di pagamento che le amministrazioni hanno depositato solamente in sede di appello senza indicare le ragioni per le quali non hanno potuto ottemperare ai reiterati ordini istruttori impartiti dal primo giudice.

Quanto alle sentenze depositate unitamente all’appello, anche laddove ammissibili in quanto attestanti la formazione di un giudicato esterno, le stesse sono irrilevanti nel presente caso.

Tali sentenze, difatti, non provano l’avvenuta notifica della cartella di pagamento n. 30020180000012433000, ma provano unicamente l’avvenuta notifica di atti presupposti a tale cartella in tesi valevoli ad interrompere la prescrizione.

Tuttavia, dal momento che rimane non provata la notifica della detta cartella del 2018, deve essere confermata la sentenza di primo grado, sul punto non contestata dalle appellanti, laddove ha ritenuto che l’assenza di prova in ordine alla notifica di tale cartella determini un vizio della sequenza procedimentale degli atti che comporta “ l’illegittimità dell’intero processo di formazione della pretesa la cui correttezza è assicurata mediante il rispetto dell’ordinato progredire delle notificazioni degli atti destinati con diversa e specifica funzione ”.

Dal momento che la sentenza di primo grado ha assorbito la questione di prescrizione, rimasta non esaminata, risulta altresì infondata la doglianza delle appellanti, invero generica e non meglio specificata, che lamentano che la sentenza avrebbe esaminato questioni suscettibili di essere fatte valere soltanto nei confronti dell’atto precedente o presupposto (c.d. atto a monte) di cui quello impugnato (c.d. atto a valle) costituisce esecuzione. Invero, oltre alla questione relativa alla notifica della cartella di pagamento, non risulta che il Tar abbia esaminato ulteriori profili relativi agli atti presupposti alle intimazioni di pagamento impugnate.

Stante l’infondatezza dell’appello, non devono essere esaminate le questioni riproposte dalla parte appellata che ha chiesto in via principale il rigetto dell’appello con conferma della sentenza gravata e, solamente in via subordinata, ha chiesto l’esame delle questioni assorbite dal Tar e riproposte in sede di gravame (cfr. memoria di costituzione a pagg. 6 e 39-40).

In conclusione, alla luce di quanto esposto, l’appello deve essere rigettato.

Fermo restando l’annullamento dell’intimazione di pagamento impugnata con il ricorso di primo grado, rimane salva la possibilità per le amministrazioni di adottare i nuovi atti diretti alla riscossione del credito vantato.

In ragione della peculiarità delle questioni trattate, le spese di lite possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IA ON, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Giordano Lamberti, Consigliere

EN Cordi', Consigliere

ST EN IT, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ST EN IT	IA ON

IL SEGRETARIO