Pubblicato il 16/04/2025

N. 03317/2025REG.PROV.COLL.

N. 04577/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4577 del 2024, proposto da
PI DI S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano Gattamelata, Ugo Russo, con domicilio eletto presso lo studio Stefano Gattamelata in Roma, via di Monte Fiore n.22;

contro

Consorzio di Bonifica della Romagna, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Michele De Fina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Glamping Cesenatico S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Annamaria De Michele e Luigi Balestra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Seconda) n. 285/2024

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Consorzio di Bonifica della Romagna e di Glamping Cesenatico S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 aprile 2025 il Cons. Rosaria Maria Castorina e uditi per le parti gli avvocati Renzo Cuonzo in sostituzione dell'Avv. Stefano Gattamelata e dell'Avv. Ugo Russo, Annamaria De Michele e Michele De Fina;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società appellante, premesso che in data 11 gennaio 2012 aveva stipulato con il Consorzio di Bonifica della Romagna un contratto di locazione (registrato in data 17 gennaio 2012, al n. 317 mod. 3), avente ad oggetto un appezzamento di terreno, già adibito ad uso campeggio, esponeva che l’art. 2 del contratto prevedeva che “ la locazione avrà durata di anni sei, a decorrere dal 1° gennaio 2012 e scadente al 31 dicembre 2017, salvo tacito rinnovo per ulteriore sei anni, se non interverrà disdetta da parte del locatore, a mezzo di lettera a/R da inviarsi almeno sei mesi prima della scadenza a norma degli artt. 28 e 29 L. n. 392/1978 e ss.mm.li ”

Evidenziava che tale ultima previsione contrattuale (termine semestrale per la disdetta) confliggeva con quelle di cui agli artt. 28 e 79 della Legge n. 392/1978, che, dunque, si sostituiscono ad essa ex lege , prolungando detto termine a quello di 12 mesi (prima della scadenza) previsto dal legislatore; il contratto si era dunque rinnovato tacitamente al 31 dicembre 2017 per ulteriori sei anni, fino cioè al dicembre 2023 e ancora sino al dicembre 2029, non essendo pervenuta alcuna disdetta entro il dicembre 2022.

Solo con missiva del 20 aprile 2023 il Consorzio comunicava la disdetta del contratto alla Società PI DI S.r.l. che, alla luce di quanto esposto, doveva considerarsi inefficace.

Riferiva, inoltre, che nel corso del 2023 aveva avviato alcune trattative con il Consorzio di Bonifica, volte ad una ridefinizione della situazione pattizia, con particolare riguardo all’aumento del canone di locazione, nonché all’estensione della durata temporale del rapporto.

Con deliberazione n. 753/2023/CA del 25 luglio 2023 il comitato amministrativo del Consorzio manifestava la volontà di stipulare un nuovo contratto di locazione con PI DI s.r.l. interessante “ la parte di terreno di proprietà consorziale già adibito ad uso campeggio” della durata di anni sei, e precisamente con decorrenza 1 gennaio 2024 e scadenza 31 dicembre 2029 ”.

Detta deliberazione era emessa all’insaputa dell’appellante (che solo all’esito della notifica del ricorso di prime cure ne apprendeva l’esistenza).

La stessa riferiva che dalla lettura della deliberazione del 25 luglio 2023 era venuta a conoscenza che il 28 maggio 2023 - e, dunque, nelle more della trattativa con in Consorzio - era pervenuta a quest’ultimo una manifestazione d’interesse della società Glamping Cesenatico per la locazione della medesima area, con l’intenzione di poterla utilizzare per l’ampliamento dei propri campeggi che gestisce nelle immediate adiacenze; detta società avrebbe offerto un canone annuo di € 236.000,00 (di cui oltre un anno pagato in anticipo).

Da qui la procedura avviata dal Consorzio, nella quale erano state valutate le offerte delle due società nella loro completezza, tenendosi altresì conto della necessità di corrispondere l’indennità di avviamento alla società PI DI (quantificata in € 303.330,00 secondo i principi di cui alla L. n. 392/1978) ove a questa stessa non fosse stata affidata l’area.

All’esito della procedura il Consorzio sceglieva l’attuale appellante come locataria delle aree de quo .

La società Glamping Cesenatico s.r.l., quale operatore economico concorrente ed aspirante all’affidamento del contratto di locazione stesso, impugnava la deliberazione consortile (nonché il diniego del Consorzio alla nota della Società con cui ne chiedeva l’annullamento in via di autotutela). L’odierna appellante si costituiva in giudizio, chiedendo l’accertamento, o in via incidentale al g.a. ex art. 8 c.p.a. oppure al g.o. quale giudice naturale dei diritti soggettivi, dell’esistenza dell’originario contratto come rinnovato, rilevando che la delibera impugnata non poteva avere effetto risolutivo. Presentava, altresì, ricorso incidentale – esponendo di essere venuta a conoscenza della predetta delibera solo con la notifica (avvenuta in data 23 ottobre 2023) del ricorso formulato dalla società Glamping Cesenatico Srl - avverso la delibera medesima nella parte in cui stabiliva di proporre un nuovo contratto di locazione nell’erroneo presupposto della intervenuta disdetta del contratto del 11 gennaio 2012 e sempre ove fosse stata ritenuta sussistente la giurisdizione del g.a.

All’esito del giudizio il ricorso incidentale veniva dichiarato inammissibile mentre il ricorso principale veniva accolto quanto al secondo motivo – con il quale si lamentava che il Consorzio avrebbe dovuto scegliere il contraente all’esito dell’esperimento di una selezione pubblica ex art. 4 d.lgs. n. 50/16 - considerato di carattere assorbente rispetto al primo.

Appellata ritualmente la sentenza resistono il Consorzio di Bonifica e Glamping Cesenatico Srl; entrambi propongono appello incidentale.

All’udienza del 8 aprile 2025 la causa passava in decisione.

DIRITTO

1.Deve essere preliminarmente esaminato il motivo di appello incidentale proprio formulato dal Consorzio di bonifica della Romagna il quale ha ribadito il difetto di giurisdizione del Giudice adito già eccepito in primo grado.

Evidenzia di essere proprietario dei terreni dati in locazione, siti in loc. DI di Cesenatico; tali terreni originariamente costituenti area di potenziale allagamento delle acque di scarico dell’omonimo impianto di sollevamento meccanico in momenti in cui le condizioni meteo marine ne impedivano lo scarico diretto a mare, sono nel tempo venuti a modificare tale destinazione a seguito di lavori idraulici, che hanno cambiato l’assetto di scarico da acque basse ad acque alte. Attualmente, dunque, i citati terreni non assolvono alla pubblica funzione di bonifica e la gestione dei medesimi è ascrivibile all’attività di natura imprenditoriale dell’Ente.

Eccepisce, quindi, che la loro gestione è sottratta all’ambito di applicazione dell’art. 4 del nuovo codice dei contratti pubblici, con correlativa giurisdizione del Giudice ordinario della controversia relativa alla scelta del contraente.

Il motivo è fondato.

1.1.È incontestato che i terreni oggetto del contratto di locazione sono di proprietà del Consorzio.

Essi, non appartengono al demanio dello Stato o della Regione e, perciò, non rientrano in alcuna delle categorie in cui sono tradizionalmente ripartiti i beni pubblici, ivi incluso il patrimonio disponibile, né sono assoggettati ad alcuna procedura di valorizzazione, come invece è previsto per i beni (anche patrimoniali) degli enti locali.

Sul punto la Corte di legittimità (cfr. tra le altre Cass. SS.UU. n. 1547/2017; Cass. Cass 26038/2019) ha avuto modo di affermare che l'art. 59 RD. n. 215/1933 qualifica espressamente i consorzi di bonifica quali "persone giuridiche pubbliche"; la medesima definizione è ribadita dall'art. 862 c.c.

I consorzi di bonifica pur avendo natura pubblicistica quanto a costituzione e ad organizzazione, operano con caratteri di economicità ed imprenditorialità, conseguendone ricavi idonei, almeno tendenzialmente, a coprire i costi e le eventuali perdite (Cass., 13.7.2000, n. 9300, Cass. SU., 11.1.1997, n. 191; Cass., SU., 2.4.1996, n. 3036).

Si è pure statuito che i rapporti di lavoro intercorrenti fra tali enti ed i rispettivi dipendenti hanno natura privata (Cass., 3.11.1992, n. 11907) e che l'attività dagli stessi espletata, di natura imprenditoriale, non si sottrae alla classificazione come industriale o agricola e tale natura, industriale o agricola, dell'attività imprenditoriale svolta dal consorzi di bonifica va accertata non sulla base di criteri generali ed astratti ma, in conformità all'enunciazione del primo comma dell'art. 2070 cod. civ., posta in necessario collegamento con gli artt. 2195 e 2135 dello stesso codice, sulla base dell'attività effettivamente esercitata da tali enti pubblici economici.

Pertanto i consorzi di bonifica vanno qualificati come enti pubblici economici, in cui coesistono sia funzioni e connotazioni pubblicistiche, connesse all’azione di difesa idraulica del territorio, sia caratteri propri dell’imprenditore (cfr. Cass. n. 26038/2019, n. 27344/2019, n. 28296/2019, n. 33144/2019, n. 3465/2020).

D’altra parte non vi è la possibilità che un ente pubblico possa definirsi economico senza esercizio effettivo di attività d'impresa.

1.2. Nella specie il Consorzio ha agito nella sua veste imprenditoriale e ha locato beni di sua proprietà che non assolvono più ad alcuna funzione di difesa idraulica del territorio.

La controversia ha, infatti, riguardo a un contratto di locazione stipulato “ iure privatorum ”, relativamente al quale non è configurabile alcun potere amministrativo dell’ente pubblico economico concedente o della società conduttrice idoneo ad incidere sul rapporto negoziale.

Il contratto di locazione stipulato tra le parti è integralmente soggetto al regime ordinario privatistico, salvo specifiche deroghe previste espressamente e direttamente dalla legge. D’altra parte, le speciali norme di legge che hanno previsto particolari modalità per la determinazione del canone o della durata del contratto o hanno, in tesi, imperativamente configurato altri elementi del rapporto negoziale non richiedono e non consentono l’emanazione di provvedimenti amministrativi idonei ad incidere sui relativi termini, né l’esercizio di alcun potere pubblicistico: il termine di disdetta del contratto e la sua derogabilità si determinano esclusivamente sulla base delle clausole contenute nell’originario contratto e delle norme che hanno direttamente ed eventualmente inciso su di esso, senza possibile esercizio di alcuna discrezionalità da parte dell’ente pubblico conduttore e, in realtà, senza neanche l’esercizio di un potere amministrativo vincolato.

Inoltre, con riferimento alla procedura di scelta del contraente e sul tema della natura dei rapporti contrattuali tenuti dalle pubbliche amministrazioni, ivi comprese le locazioni, l’orientamento consolidato delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (SU n.5051/2022; SU n. 14185/2015; SU n. 124/2001) trova il suo fondamento nella primaria considerazione che il procedimento negoziale volto alla stipula di contratto di diritto comune (anche di locazione) non implica alcun esercizio di potere autoritativo da parte della pubblica amministrazione, ma pone quest’ultima su di un piano di posizione paritaria rispetto all’altro contraente, pur se l’individuazione di quest’ultimo, o meglio del bene di interesse, avvenga con modalità di selezione allargata e segua criteri di trasparenza e pubblicità ( come avvenuto nel caso in esame). Invero, anche in tale ipotesi l'Amministrazione agisce sempre iure privatorum allorquando procede alla stipula del contratto con la necessaria conseguenza che nella vicenda giuridica vengono in gioco diritti soggettivi.

Essendo il rapporto integralmente disciplinato dal diritto privato, locatore e conduttore si trovano su un piano di perfetta parità negoziale e non vi è spazio per atti amministrativi idonei a conformare tale rapporto.

Tale orientamento è stato affermato anche in vicende analoghe a quella qui in esame e relative alle subconcessioni di aree demaniali aeroportuali o portuali per la loro destinazione ad attività commerciali, per le cui controversie è stata ritenuta sussistente la giurisdizione del giudice ordinario in considerazione del fatto che non si tratta di attività strumentali alle operazioni del gestore del servizio, costituendo attività meramente eventuale, con la conseguenza che l’affidamento della subconcessione relativo a una attività di natura puramente commerciale non soggiace alle regole del procedimento ad evidenza pubblica e si risolve in un contratto di diritto privato (cfr., fra tutte, Cass. Sez. Un. 30 giugno 2023 n. 18610 e Cons. Stato, VII, 28 ottobre 2024 n. 8578).

Il motivo di appello formulato dal Consorzio di bonifica deve essere, pertanto, accolto con dichiarazione del difetto di giurisdizione del giudice adito per appartenere la giurisdizione al Giudice ordinario.

In considerazione della pronuncia sulla giurisdizione il ricorso in appello principale e il ricorso in appello incidentale proposto da Glamping s.r.l. devono essere dichiarati improcedibili.

In considerazione della preliminare pronuncia in rito sussistono i presupposti per la compensazione delle spese processuali del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, accoglie il ricorso in appello incidentale proposto dal Consorzio di Bonifica della Romagna e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, dichiara il difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo adito per appartenere la giurisdizione al Giudice ordinario.

Dichiara improcedibili il ricorso in appello principale e il ricorso in appello incidentale proposto da Glamping s.r.l.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Daniela Di Carlo, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere

Rosaria Maria Castorina, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rosaria Maria Castorina	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO