N. 04437/2023 REG.RIC.
Pubblicato il 18/02/2026
N. 01312 /2026 REG.PROV.COLL. N. 04437/2023 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4437 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Luciano Dalfino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia
contro
Comune di Putignano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Rosaria Gadaleta, con domicilio digitale come da PEC da
Registri di Giustizia
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza)
n. 1452/2022 N. 04437/2023 REG.RIC.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Putignano;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;
Relatore nella udienza smaltimento del giorno 14 gennaio 2026 il Pres. Claudio
Contessa e udito l'avvocato Marta Lorusso, in sostituzione dell'avvocato Rosaria
Gadaleta per il Comune appellato;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Le circostanze fattuali all'origine dei fatti di causa vengono descritte nei termini che seguono nell'ambito dell'impugnata sentenza del TAR della Puglia.
La ricorrente premette di essere proprietaria di un immobile sito in Putignano (BA)
S.C. Pezza Procaccia, censito in catasto al fg. 5, p.lla 131, e costituito da una casa rurale già oggetto di sanatoria (provvedimento n. 49/88-104 del 18 gennaio 1988) e che sulle opere edili realizzate il TAR della Puglia si era già pronunciato con sentenza n. 1284 del 14 novembre 2016.
In particolare il padre della ricorrente, già beneficiario di condono edilizio (nel 1988), aveva presentato -in data 21 aprile 2004- una nuova istanza di condono ex lege n.
326/2003, in combinato disposto con la l.r. n. 26/2003, per la sanatoria di alcune opere edili realizzate sul predetto immobile non ancora definita dal Comune di Putignano.
Si tratterebbe, secondo l'istante, di lavori di ristrutturazione e consolidamento per provvedere alla sicurezza statica dell'immobile.
All'esito di sopralluogo eseguito in data 15 febbraio 2010, con verbale prot. n.
8/2010/iSP, è stata accertata la realizzazione delle indicate opere di consolidamento in assenza di titolo edilizio per cui è stato avviato, con nota prot. n. 10215/4.3.2010 del
1° marzo 2010, un procedimento amministrativo di repressione dell'abuso commesso. N. 04437/2023 REG.RIC.
In data 6 aprile 2010 gli eredi avrebbero presentato istanza di accertamento di conformità urbanistica ai sensi dell'art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001, e avrebbero chiesto in subordine l'applicazione della sola sanzione amministrativa ex art. 33 del medesimo decreto, in quanto l'eventuale demolizione delle opere realizzate avrebbe compromesso la stabilità dell'intero edificio.
Con sentenza n. 1284 del 14 novembre 2016 il TAR della Puglia annullava l'ordine di demolizione del 20 aprile 2010 e accertava l'obbligo del Comune di concludere il procedimento inerente la richiesta di accertamento di conformità.
A seguito di tale sentenza, notificata all'amministrazione comunale in data 30 gennaio
2017, il Comune di Putignano comunicava alla ricorrente (nelle more divenuta unica proprietaria del cespite immobiliare per cui è causa) un preavviso di diniego e, in seguito, l'ordinanza n. 351 del 30 ottobre 2017 con cui veniva ingiunta la rimessione in pristino dello stato dei luoghi.
Tale provvedimento veniva impugnato dinanzi a TAR della Puglia dalla sig.ra -
OMISSIS- la quale ne lamentava l'illegittimità articolando plurimi motivi di doglianza.
Con la sentenza in epigrafe il Tribunale amministrativo adìto ha respinto il ricorso dichiarandolo infondato
La sentenza in questione è stata impugnata in appello dalla sig.ra -OMISSIS- la quale ne ha chiesto la riforma articolando i seguenti motivi:
1) Error in iudicando: erroneità della sentenza per intrinseca illogicitaà della motivazione. Omessa pronuncia. violazione e falsa applicazione della sentenza del
TAR Puglia, Bari, n. 1284 del 14 novembre 2016.
Elusione del giudicato. Violazione di legge. Violazione e falsa applicazione dell'articolo 3 della l. n. 241/90. N. 04437/2023 REG.RIC.
Violazione dei principi costituzionali di trasparenza, correttezza, imparzialità e buona fede dell'azione amministrativa. eccesso di potere per falso presupposto, difetto assoluto di istruttoria e di motivazione. sviamento di procedura.
2) Error in iudicando: erroneità della sentenza per intrinseca illogicità della motivazione. violazione e falsa applicazione della sentenza n. 1284 del 14 novembre
2016 del TAR Puglia – Bari. Elusione del giudicato - Violazione di legge. Violazione
e falsa applicazione dell'art. 33, d.p.r. 06.06.2001 n. 380. Violazione e falsa applicazione dell'art. 3, legge n. 241/90. di legge. Violazione e falsa applicazione dell'articolo 2967 c.c. Violazione del diritto di difesa. Violazione dei principi costituzionali di trasparenza, correttezza, imparzialità e buona fede dell'azione amministrativa. Eccesso di potere per falso presupposto, difetto assoluto di istruttoria
e di motivazione. Sviamento di procedura.
Si è costituito in giudizio il Comune di Putignano il quale ha concluso nel senso dell'infondatezza dell'appello.
All'udienza di smaltimento del 14 gennaio 2026 il ricorso in epigrafe è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
1. Giunge alla decisione del Collegio il ricorso in appello proposto dalla sig.ra -
OMISSIS- (proprietaria di un immobile in Putignano – BA) per la riforma della sentenza del TAR della Puglia con cui è stato respinto il ricorso da lei proposto avverso il provvedimento in data 30 ottobre 2017 con cui il Comune ha contestato l'abusività di alcuni interventi realizzati sull'immobile, ha escluso la possibilità di procedere alla relativa sanatoria ai sensi degli articoli 33, 34 e 36 del d.P.R. 380 del 2001 e ha ordinato al demolizione degli interventi in tal modo realizzati e la rimessione in pristino dei luoghi. N. 04437/2023 REG.RIC.
2. Con il primo motivo di appello (la cui rubrica è stata richiamata in narrativa) la sig.ra -OMISSIS- lamenta che erroneamente il TAR avrebbe omesso di rilevare la mancata ottemperanza, da parte del Comune di Putignano, al contenuto conformativo della sentenza n. 1284/2016 (che aveva annullato il provvedimento repressivo del 20 aprile 2010).
In particolare la sentenza qui gravata, disattendendo quel precedente, avrebbe erroneamente omesso di rilevare che il Comune non avesse proceduto a un esame effettivo dell'istanza di sanatoria in data 6 aprile 2010 e si sarebbe – altrettanto erroneamente – limitata a fare proprie le difese articolate dal Comune.
Inoltre, la sentenza qui appellata sarebbe affetta da un insanabile vizio in quanto la parte della motivazione dedicata alla possibile applicazione della sanzione pecuniaria in luogo di quella demolitoria (art. 33 del d.P.R. 380 del 2001) risulterebbe evidentemente 'troncata' e non consentirebbe in alcun modo di ricostruire l'iter logico seguito dal Giudice al fine di pervenire alla reiezione in parte qua del ricorso di primo grado.
Con il medesimo motivo di appello la sig.ra -OMISSIS- lamenta che il primo Giudice:
- avrebbe in modo erroneo (e violativo del giudicato formatosi sulla sentenza n.
1284/2016) escluso la presenza in atti dell'istanza di accertamento di conformità in data 6 aprile 2010;
- avrebbe – e in modo parimenti erroneo – affermato che gravasse sulla ricorrente l'onere di provare di aver presentato tale istanza;
- avrebbe, infine – e in modo ancora una volta erroneo -, affermato che gravasse sulla ricorrente l'onere di dimostrare la sussistenza dei presupposti per fare applicazione dell'art. 33 del d.P.R. 380 del 2001 (in tema di irrogazione di una mera sanzione pecuniaria in caso di interventi di ristrutturazione edilizia realizzati in mancanza o in totale di difformità dal prescritto permesso di costruire). N. 04437/2023 REG.RIC.
Con il secondo motivo di appello (la cui rubrica è stata richiamata in narrativa) la sig.ra -OMISSIS- lamenta che il TAR avrebbe erroneamente omesso di avvedersi del fatto che il Comune, vincolato a ri-avviare l'esame della vicenda per effetto della sentenza n. 1284/2016, avesse introdotto soltanto tardivamente (e soltanto in sede processuale) taluni elementi asseritamente ostativi alle proprie pretese (e, segnatamente, la successiva realizzazione di un nuovo locale con destinazione ripostiglio, nonché la trasformazione del 'piccolo bagno' in locale tecnico.
In tal modo operando, il Comune avrebbe violato il vincolo rinveniente dalla richiamata sentenza del 2016 e avrebbe surrettiziamente introdotto in sede processuale taluni elementi idonei ad interferire ex post sull'esito procedimentale della vicenda.
La sentenza appellata sarebbe dunque da riformare per non essersi avveduta di questo ulteriore profilo di illegittimità a carico del provvedimento comunale impugnato in primo grado e della conseguente lesione del diritto di difesa perpetrato a carico della ricorrente (la quale si è vista opporre solo in sede processuale talune circostanze – in tesi – a sé sfavorevoli non emerse nella competente sede procedimentale).
L'appellante prosegue osservando che, quand'anche si ritenesse che le circostanze ostative in tal modo emerse fossero davvero ostative (ovvero, irrimediabilmente preclusive), non verrebbe comunque meno la lamentata violazione del proprio diritto di difesa (e quindi, la necessità di riformare anche per questa ragione la sentenza in epigrafe).
Ancora con il secondo motivo l'appellante lamenta che il Comune non abbia ottemperato al proprio obbligo (derivante dalla più volte richiamata sentenza n.
1284/2016) di esaminare nel merito l'istanza di accertamento di conformità del 6 aprile 2010 ma si sia – al contrario – limitato ad adottare il provvedimento repressivo impugnato in primo grado sulla base di motivazioni sostanzialmente stereotipate (e, comunque, immotivate). N. 04437/2023 REG.RIC.
La sentenza impugnata sarebbe quindi da riformare per non avere còlto neppure tale profilo di illegittimità del provvedimento comunale del 30 ottobre 2017.
Ed ancora (per quanto riguarda l'acquisizione e la valutazione dell'istanza di accertamento di conformità del 6 aprile 2010 e la distribuzione dell'onere della prova in ordine alla sua effettiva presentazione) il TAR avrebbe erroneamente richiamato la previsione generale dell'art. 2697, cod. civ. (espressiva del principio “onus probandi incumbit ei qui dicit”), omettendo di valorizzare le peculiarità dell'acquisizione probatoria nel giudizio amministrativo (nel cui ambito spetta invece all'amministrazione l'onere di produrre in giudizio il provvedimento impugnato e gli ulteriori atti e documenti in base ai quai lo stesso è stato emanato – art. 73, co. 2, cod. proc. amm.).
L'appellante sottolinea al riguardo che, a seguito della sentenza n. 1284 del 2016,
l'oggetto del giudizio fosse ormai limitato alla mancata ottemperanza ai suoi dicta, “e non invece alla puntuale verifica dei presupposti utili ad ottenere il permesso di costruire” (atto di appello, pag. 11).
Ma anche volendo soffermarsi sul merito sostanziale della vicenda (i.e.: non solo agli effetti conformativi della sentenza de 2016, bensì alla sostanziale possibilità di adottare l'invocato titolo in sanatoria), l'amministrazione avrebbe erroneamente omesso di tenere in alcuna considerazione la perizia di parte la quale deponeva nel senso della possibilità di rilasciare tale titolo.
Anche in questo caso, la sentenza in epigrafe dovrebbe essere riformata per non avere il TAR valutato anche sotto tale aspetto, l'illegittimità dell'impugnato provvedimento comunale.
2.1. I due motivi, che possono essere esaminati in modo congiunto, sono nel complesso infondati.
2.1.1. Siccome l'appellante fonda numerose delle proprie deduzioni e doglianze sul contenuto conformativo della sentenza di primo grado n. 1284/2016 (e sull'obbligo, N. 04437/2023 REG.RIC.
ivi sancito, di esaminare l'istanza di accertamento di conformità in data 6 aprile 2010), occorre prendere le mosse da tale circostanza anche ai fii della presente decisione.
Al riguardo si osserva:
- che, effettivamente, l'ordinanza di demolizione n. 74/2010, richiamava in premessa la presentazione, da parte degli appellanti, di una 'memoria' in data 6 aprile
2010;
- che, avendo il TAR richiesto (con l'ordinanza n. 564/2010) lumi in ordine alla presentazione di tale memoria, il Comune aveva chiarito di non rinvenire il relativo documento in atti;
- che, anche successivamente, il Comune non ha prodotto agli atti dei due giudizi la richiamata memoria, ma che anche l'odierna appellante non l'abbia mai prodotta, limitandosi a pretendere che la possibilità di riconoscere l'accertamento di conformità ex art. 36, T.U. 380 del 2001 fosse comunque confermata sulla base di una perizia di parte;
- che, anche a voler valorizzare la previsione di cui all'art. 73, co. 2, cod. proc. amm. (secondo cui spetta all'amministrazione l'onere di produrre in giudizio il provvedimento impugnato e gli ulteriori atti e documenti in base ai quai lo stesso è stato emanato), l'amministrazione ha puntualmente affermato – assumendosi ogni responsabilità sul punto – che la 'memoria' del 6 aprile 2010 non sia rinvenibile agli atti;
- che la stessa appellante (pur lamentando il contegno serbato dall'amministrazione appellata) non abbia mai prodotto o allegato tale 'memoria' (la quale pure, secondo un principio di vicinitas, avrebbe dovuto essere nella sua disponibilità).
Rappresenta comunque di certo un dato di fatto quello per cui il TAR, con la più volte richiamata sentenza n. 1284/2016, avesse sancito l'obbligo per il Comune di valutare N. 04437/2023 REG.RIC.
in concreto la possibilità di ammettere l'invocato accertamento di conformità ex art. 36 del T.U. Edilizia.
Ebbene, dall'esame dell'impugnato provvedimento del 30 ottobre 2017 emerge che il
Comune abbia assolto a tale obbligo, concludendo motivatamente – e con deduzioni esenti dai vizi rubricati – nel senso dell'insussistenza dei presupposti per rilasciare l'invocato accertamento di conformità.
Si osserva al riguardo:
- che il Comune ha obiettato – senza essere in sostanza contraddetto sul punto – che l'appellante non avesse presentato un'istanza formalmente qualificabile come
'istanza di accertamento di conformità' ai sensi del richiamato articolo 36;
- che, anche a voler esaminare (in chiave sostanzialistica) il contenuto della memoria di parte in data 6 aprile 2010, emerge che la stessa non presentasse né i requisiti di sostanza, né quelli di forma propri di un'istanza di tale genere (ad esempio, era del tutto carente, nell'ambito della richiamata 'memoria', un qualunque elaborato grafico idoneo a descrivere in modo puntuale le caratteristiche degli abusi oggetto di accertamento di conformità);
- che, pure a voler valorizzare in massimo grado il contenuto conformativo della sentenza n. 1284/2010, la stessa non poteva evidentemente disattendere o disapplicare la previsione di legge secondo cui, decorso il termine di sessanta giorni dalla presentazione dell'istanza, la stessa si intende rigettata (art. 36, cit., co. 3);
- che il provvedimento impugnato in primo grado ha comunque operato una valutazione in concreto in ordine alla possibilità di rilasciare un accertamento di conformità ex art. 36 (ovvero, secondo la mutevole prospettazione dell'appellante, un accertamento relativo alla solo parziale difformità rispetto al permesso di costruire ex art. 34), pervenendo in entrambi i casi a una conclusione motivatamente negativa;
- che, soffermandosi in particolare sull'istanza (qualificata come) di accertamento di conformità in data 6 aprile 2010, la stessa non avrebbe potuto essere accolta in N. 04437/2023 REG.RIC.
quanto, prendendo le mosse dalla situazione di fatto accertata in sede di sopralluogo il 15 febbraio 2010 (da ritenere ancora esistente alla data del successivo 6 aprile), tale situazione di fatto era stata in seguito ulteriormente modificata, come ammesso dalla stessa parte appellante attraverso la presentazione degli allegati grafici del 24 novembre 2010. Da tali allegati grafici emergeva infatti che l'appellante avesse realizzato ulteriori ampliamenti – privi di titolo legittimante – consistenti almeno nell'aggiunta di un nuovo locale con destinazione ripostiglio e nella trasformazione di un bagno in locale tecnico;
- che sarebbe stato estremamente arduo (se non impossibile) per il Comune rispondere a un'istanza di volta in volta qualificata – e con prospettazioni sempre mutevoli – come di accertamento di conformità ex art. 36, come di fiscalizzazione di interventi di ristrutturazione in assenza o in totale difformità dal premesso di costruire ex art. 33, ovvero ancora come di fiscalizzazione di interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire ex art. 34;
- che, in ogni caso, il Comune aveva allegato l'impossibilità di operare d'ufficio fra le varie (e alternative) modalità di condono e/o sanatoria attivate (e in modo talvolta contraddittorio) dall'odierna appellante.
Conclusivamente, l'appello deve essere respinto in relazione alla doglianza relativa alla mancata conformazione del dictum di cui alla precedente sentenza n. 1284/2016.
2.1.2. Deve essere inoltre respinto il motivo con il quale si lamenta il vizio che inficerebbe la sentenza in epigrafe per quanto riguarda l'esame del motivo di ricorso relativo alla lamentata violazione dell'art. 33 del dPR 380 del 2001.
È indubbio che la motivazione resa sul punto da TAR presenti un evidente errore (con una frase interrotta al secondo capoverso di pag. 6 della motivazione), ma è altrettanto indubbio che tale errore non infici il carattere chiaro e motivato della reiezione del motivo, fondata sulla lamentata violazione dell'articolo 33, cit. N. 04437/2023 REG.RIC.
Al riguardo il TAR ha chiaramente – e condivisibilmente – motivato che ostasse alla richiesta di permesso in sanatoria presentata il 24 novembre 2010 e a quella di condono presentata il 21 aprile 2004 l'accertata realizzazione di ulteriori abusi sul manufatto per cui è causa (aggiuntivi rispetto a quelli oggetto delle richiamate istanze). E la sussistenza di tali ulteriori abusi emergeva - in via sostanzialmente confessoria – dalla stessa documentazione grafica presentata il 24 novembre 2010 dall'appellante, la quale descriveva manufatti ulteriori e diversi sia da quelli rilevati in sede di sopralluogo nel febbraio 2010, sia da quelli oggetto dell'ordinanza di demolizione n.
74 del 2010.
2.1.3. È inoltre infondato l'argomento - dedotto con il secondo motivo di appello – secondo cui il Comune avrebbe irritualmente introdotto soltanto in sede processuale
(con conseguente violazione del diritto di difesa della controparte) l'elemento ostativo rappresentato dalla successiva realizzazione di un nuovo locale con destinazione a ripostiglio, nonché la trasformazione del 'piccolo bagno' in locale tecnico.
L'argomento in questione risulta innanzitutto infondato in punto di fatto atteso che l'impugnato provvedimento in data 30 ottobre 2007 non solo esponeva in modo puntuale l'intervenuta realizzazione di tali ulteriori abusi (che venivano, non a caso, puntualmente richiamati e descritti), ma esponeva altresì in modo motivato il carattere ostativo di tale circostanza di fatto
Va quindi escluso che tale circostanza sia stata introdotta solo in sede processuale e ne resta quindi esclusa la lamentata violazione del diritto di difesa.
2.1.4. È, ancora, infondato l'argomento - dedotto con il secondo motivo di appello – secondo cui il TAR avrebbe erroneamente richiamato la previsione generale dell'art. 2697, cod. civ. (espressiva del principio “onus probandi incumbit ei qui dicit”), omettendo di valorizzare le peculiarità dell'acquisizione probatoria nel giudizio amministrativo.
Si è già osservato al riguardo: N. 04437/2023 REG.RIC.
- che, indipendentemente da ogni valutazione in ordine alla distribuzione dell'onere della prova circa la produzione della 'memoria' on data 6 aprile 2010, la stessa non sia stata infine rinvenuta in atti e prodotta da alcuna delle parti in causa;
- che il mancato rinvenimento in atti di tale documento non poteva produrre
(quale effetto sostanzialmente automatico) l'accoglimento del ricorso, spostando semmai l'ambito della res controversa da un profilo documentale (rinvenimento della
'memoria') a uno sostanziale (possibilità o meno di riconoscere l'accertamento di conformità);
- che, in ogni caso, il Comune ha plausibilmente escluso la possibilità di procedere all'accertamento di conformità sia a causa del decorso del termine per il silenzio-rigetto (art. 36, co. 3, cit.), sia per l'intervenuta – e parimenti abusiva – mutazione dello stato dei luoghi prima ancora che si potesse provvedere sulla (asserita) istanza ex art. 36;
- che neppure la perizia di parte prodotta dall'appellante adduceva alcun elemento idoneo a superare tale duplice impossibilità.
2.1.5. Per ragioni connesse a quelle appena evidenziate, non può essere accolta la tesi dell'appellante secondo cui, a seguito della sentenza n. 1284 del 2016, l'oggetto del giudizio fosse ormai limitato alla mancata ottemperanza alle sue statuizioni, “e non invece alla puntuale verifica dei presupposti utili ad ottenere il permesso di costruire”.
Ed infatti, anche a voler valorizzare in massimo grado il vincolo di giudicato rinveniente dalla medesima sentenza, la stessa imponeva al Comune di svolgere una valutazione puntuale e sostanziale in ordine alla possibilità di procedere all'accertamento di conformità ex art. 36 (cosa che il Comune ha puntualmente fatto con il provvedimento impugnato il primo grado). Al contrario, l'effetto di tale sentenza non poteva essere quello (di carattere meramente formale e – per così dire –
'cartolare') di sancire necessariamente la vittoria in giudizio dell'odierna appellante a N. 04437/2023 REG.RIC.
seguito del solo dato fattuale del mancato rinvenimento della 'memoria' in data 6 aprile 2010.
3. Per le ragioni esposte l'appello in epigrafe deve essere respinto.
Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l'appellante alla rifusione in favore del Comune delle spese di lite, che liquida in complessivi euro 2.000 (duemila), oltre gli accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:
Claudio Contessa, Presidente, Estensore
Giordano Lamberti, Consigliere
Raffaello Sestini, Consigliere
Giovanni Sabbato, Consigliere
Davide Ponte, Consigliere
IL PRESIDENTE, ESTENSORE N. 04437/2023 REG.RIC.
IL SEGRETARIO