Pubblicato il 25/11/2025

N. 09232/2025REG.PROV.COLL.

N. 02308/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2308 del 2023, proposto da
OL BI, rappresentato e difeso dagli avvocati Vincenzo Cerulli Irelli e Emilia Pulcini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Giustizia – Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del legale rappresentante p.t., non costituito;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta) n. 13112/2022, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 novembre 2025 la Cons. UD IN e udito per l’appellante l’avvocato Emilia Pulcini anche in dichiarata delega dell'avv. Vincenzo Cerulli Irelli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il ricorrente, ora in quiescenza, prima della riforma del 2017 inquadrato nel ruolo direttivo speciale del corpo della Polizia Penitenziaria con la qualifica di commissario coordinatore, agiva avanti al Tar del Lazio per l’accertamento del diritto ad ottenere la promozione alla qualifica di dirigente, a decorrere dal 1° gennaio 2018, per maturata anzianità di servizio e alla qualifica di primo dirigente, a decorrere dal 1° gennaio 2021, e per il riconoscimento delle differenze economiche in seguito alla revisione dei ruoli delle Forze di Polizia introdotti dal d.lgs. 95/2017.

2. In punto di fatto l’appellante in sintesi espone che:

- è stato immesso, a seguito di concorso, nella carriera dei commissari del corpo di Polizia Penitenziaria, in data 5 novembre 2003, con la qualifica di vice commissario, il 6 novembre 2005 è stato promosso a commissario e l’1 gennaio 2016 a commissario capo;

- con decreto del 2.12.2016, gli era stato attribuito, a far data dal 5.11.2016, il trattamento economico dirigenziale, previsto e disciplinato dall’art. 43 ter , comma 1, l. n. 121/1981 (norma poi abrogata dal d.lgs. 95/2017), corrispondente allo stipendio spettante al primo dirigente, per aver prestato servizio effettivo senza demerito per tredici anni nel ruolo dei funzionari commissari;

- in data 1.1.2017 ha conseguito la promozione alla qualifica di commissario coordinatore penitenziario, ora dirigente aggiunto di Polizia Penitenziaria nel nuovo ruolo;

- il d.lgs. 29.5.2017, n. 95, attuativo della delega di cui alla L. 124/2015, ha previsto modifiche di sistema, tra cui la riorganizzazione dei ruoli dei funzionari del corpo di Polizia Penitenziaria, la abolizione dei ruoli speciali, la riorganizzazione delle carriere e il riordino dei gradi, con le prime immissioni in detti nuovi ruoli alla data del 1° gennaio 2017;

- la disciplina transitoria prevista dal d.lgs. n. 95/2017, all’art. 2 (per il personale della Polizia di Stato) e all’art. 44 (per i funzionari del corpo della Polizia Penitenziaria), per come interpretata e applicata dalle Amministrazioni intimate, ha comportato rilevanti disparità di trattamento e grave violazione del principio di equiordinazione tra i funzionari appartenenti ai due corpi di Polizia in possesso, alle date indicate (1.1.2018), dei medesimi requisiti di carriera ed aventi diritto ad un uguale trattamento economico nelle corrispondenti qualifiche dei due ruoli;

- in forza dell’errata applicazione normativa il ricorrente non ha conseguito le seguenti promozioni: a) la qualifica di commissario coordinatore superiore (ora dirigente di Polizia Penitenziaria) in data 1.1.2018 per aver maturato oltre quattordici anni; b) la qualifica di primo dirigente di Polizia Penitenziaria in data 1.1.2021 per aver maturato alla data del 5.11.2020 diciassette anni di anzianità di servizio effettivo.

3. Non ottenendo risposta dall’Amministrazione alle richieste di rimozione delle disparità di trattamento, l’appellante agiva avanti al Tar per il Lazio per l’accertamento del diritto alla ricostruzione della carriera e per la condanna delle Amministrazioni a corrispondere le differenze stipendiali. La richiesta si fondava sull’art. 2 d.lgs. n. 95/2017, rubricato “ Disposizioni transitorie per la Polizia di Stato , comma 1, lett. z) e lett. ee), che dovrebbero essere estensivamente applicate anche alla Polizia Penitenziaria alla luce del principio di equiordinazione che impronta la disciplina dei funzionari appartenenti ai vari corpi di Polizia, pena il contrasto con l’art. 74 della Costituzione per eccesso di delega e dell’art. 3 Cost..

4. Ad esito del giudizio, il T.a.r. per il Lazio, con l’appellata sentenza ha dichiarato il ricorso inammissibile, per omessa impugnazione impugnativa degli atti di inquadramento e delle promozioni conferite per effetto della nuova disciplina applicabile, e infondato nel merito, perché la norma transitoria richiamata dal ricorrente riguarda soltanto i dipendenti della Polizia di Stato provenienti dal ruolo ordinario e non è applicabile ai dipendenti provenienti dal ruolo speciale; per lo stesso motivo il giudice di prime cure ha ritenuto infondata anche la questione di legittimità costituzionale sollevata in via subordinata.

5. Ne è seguito l’odierno appello che è affidato ai seguenti tre motivi di censura:

I. “ Erroneità della sentenza per aver dichiarato in parte inammissibile il ricorso del dott. BI ”;

II. “ Erroneità della sentenza sotto altro profilo: per non aver riconosciuto fondato il motivo con il quale si è dedotto il diritto all’inquadramento nelle qualifiche superiori e a vedersi riconosciuti i rispettivi trattamenti economici, nonché la violazione e falsa applicazione del principio di equiordinazione e della ratio della normativa in materia di carriere –– Violazione e falsa applicazione dell’art. 45, co. 19, d.lgs. n. 95/2017 ”;

II.2. “ Erroneità della sentenza per non aver riconosciuti fondati i rilievi di incostituzionalità ”.

6. Nel giudizio d’appello si è costituito in data 20 marzo 2023 il Ministero della Giustizia - Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria chiedendo il rigetto del ricorso.

5. Nei termini di rito la parte appellante ha depositato memoria difensiva ex art. 73 c.p.a..

6. All’odierna udienza pubblica la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. L’appello è infondato nel merito.

Per questo motivo, in applicazione del principio della ragion più liquida (Cons. St., Ad. plen., 27 aprile 2015, n. 5), si limita l’esame del primo motivo di censura con cui si chiede – contrariamente alla giurisprudenza dominante che richiede, nel pubblico impiego non privatizzato, l’impugnativa degli atti di inquadramento per reclamare mancati sviluppi di carriera - la riforma della pronuncia d’inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione dell’inquadramento ottenuto per effetto della disciplina richiamata alla considerazione che non vi sono motivi per superare il costante orientamento della giurisprudenza amministrativa relativo alla necessità di impugnare gli atti di inquadramento.

Ciò in quanto comunque l’appello è infondato per le ragioni sostanziali di cui si dirà più diffusamente di seguito.

2. Con il secondo motivo di gravame si censura la sentenza laddove ha stabilito che la progressione di carriera del ricorrente dovesse essere rapportata al ruolo speciale della Polizia di Stato e non già al ruolo ordinario di tale Forza di Polizia, come preteso dal ricorrente. Il Tar non si sarebbe avveduto, della istituzione di un ruolo unico della carriera dei funzionari di Polizia Penitenziaria e del principio di eqiuparazione delle Forze di Polizia che da sempre governa questo settore non solo per gli inquadramenti ma anche per il trattamento economico e che è stato espressamente ribadito nell’art. 8, comma 1, lett. a) della l. n. 124/2015 (di delega al Governo).

A conferma di questo assunto la parte appellante evidenzia le seguenti circostanze:

(i) il capo III del d.lgs. n. 146/2000 che disciplinava il ruolo direttivo speciale è stato abrogato con il d.lgs. n. 95/2017, art. 40, lett. v);

(ii) anche in vigenza della suddetta disposizione il ruolo direttivo speciale della Polizia Penitenziaria era identico (per qualifiche professionali, per articolazioni, e per funzioni attribuite) al ruolo direttivo ordinario che, a sua volta, corrispondeva, (per qualifiche e articolazione gerarchica) al ruolo direttivo ordinario dei commissari istituito presso la Polizia di Stato;

(iii) a partire dal 7.7.2017 – data di entrata in vigore del d.lgs n. 95/2017 – le carriere dei funzionari di Polizia Penitenziaria e della Polizia di Stato non sono più suddivise in ruoli speciali ed ordinario, ma sono riunite per ciascun corpo in un unico ruolo;

(iv) di tale principio, conformemente alla delega, si è dato attuazione nella disciplina a regime delle progressioni in carriera del personale per i due corpi ma non nella disciplina transitoria che reca un trattamento più favorevole per la Polizia di Stato (art. 2, co. 1, lett. z) e lett. ee) del d.lgs. n. 92/2017 che consentono di assumere la qualifica di “dirigente” dopo 13 anni di servizio effettivo nel ruolo dei funzionari e quello di “primo dirigente” dopo 17 anni di servizio effettivo durante il periodo compreso dall’1.1.2019 all’1.1.2022) e che non può che essere interpretata come valevole anche per il personale del corpo della Polizia Penitenziaria, sulla base di una interpretazione sistematica e conforme ai principi che uniformano la disciplina in materia;

(v) da detta necessaria interpretazione deriva che, ai sensi dell’art. 2, co. 1, lett. z) d.lgs. n. 95/2017 i dirigenti aggiunti di Polizia Penitenziaria (omologhi dei vice questori aggiunti della Polizia di Stato) con almeno 13 anni di servizio effettivo nella carriera al 1° gennaio 2018 hanno diritto ad essere promossi a dirigenti di Polizia Penitenziaria (omologhi del vice questore della Polizia di Stato) e che i dirigenti di Polizia Penitenziaria (omologhi dei vice questori della Polizia di Stato) con 17 anni di servizio effettivo nella carriera hanno diritto a essere ammessi allo scrutinio per merito comparativo per la promozione a “primo dirigente”, come nel caso di specie, con decorrenza al 1° gennaio 2021;

(vi) qualora non si ritenesse di condividere la suddetta interpretazione la disciplina transitoria sarebbe costituzionalmente illegittima sia per eccesso di delega in violazione dell’art. 76 Cost., perché il principio di delega di cui all’art. 8, comma 1 lettera a), numero 1) della legge delega 7 agosto 2015, n. 124 esplicitamente stabilisce “ il mantenimento della sostanziale equiordinazione del personale delle Forze di polizia e dei connessi trattamenti economici, anche in relazione alle occorrenti disposizioni transitorie ”, sia per contrasto con l’art. 3 Cost. per disparità di trattamento.

2.1. Il motivo di ricorso è infondato.

La richiesta dell’odierno appellante al riconoscimento di una più favorevole ricostruzione di carriera si fonda sull’art. 2 del d.lgs. 95/2017, lettere z) ed ee), che per il personale della Polizia di Stato, in sede di prima applicazione, prevede la seguente disciplina transitoria. La lett. z) reca: “ I Vice Questori Aggiunti, in servizio al 1.01.2018 con almeno tredici anni di effettivo servizio nel ruolo dei Commissari, sono promossi alla qualifica di vice questore, mediante scrutinio per merito assoluto, nell’ambito della dotazione organica complessiva di Vice Questore Aggiunto e di Vice Questore prevista dalla Tab. A D.P.R. 24.04.1982 n.335, come modificato dalla Tab. 1 di cui all’art. 3, comma 1, del presente decreto”.

La lett. ee) prevede: “…in deroga a quanto previsto dall’articolo 7 del decreto legislativo 5 ottobre 2000, n. 334, allo scrutinio per merito comparativo per la promozione a primo dirigente, con decorrenza dal 1° gennaio 2019 al 1° gennaio 2022, sono ammessi i vice questori con un’anzianità di effettivo servizio nella carriera e nel ruolo dei commissari di almeno diciassette anni” .

Si tratta di norme speciali derogatorie specificamente previste, in via transitoria, per i dipendenti della Polizia di Stato provenienti dai ruoli direttivi ordinari. Questa disciplina in base alla regola ermeneutica dettata dall’art. 14 delle preleggi al codice civile non è suscettibile di applicazione estensiva a fattispecie in essa non considerati, come lo è quella dell’odierno appellante appartenente agli ex ruoli direttivi speciali della Polizia Penitenziaria. Va pertanto considerata corretta la decisione impugnata che ha escluso il ricorso ad una interpretazione analogica dell’art. 2 del d.lgs. 95/2017.

A ciò si aggiunga che il d.lgs. 95/2017 negli articoli da 37 a 44 ha introdotto una regolamentazione specifica per la revisione dei ruoli anche per il corpo della Polizia Penitenziaria che ha trovato concretamente applicazione alla posizione del ricorrente e che non consente l’accoglimento della richiesta, posto che l’art. 13-bis del d.lgs.146/2000 introdotto dal d.lgs. 95/2017 stabilisce che: “ La promozione alla qualifica di Commissario Coordinatore Superiore del Corpo di polizia penitenziaria avviene mediante scrutinio per merito comparativo al quale è ammesso il personale con la qualifica di commissario coordinatore che abbia compiuto cinque anni di effettivo servizio nella qualifica ”.

In mancanza dei requisiti previsti dalla suddetta norma di riforma non è possibile riconoscere in favore del ricorrente la promozione al ruolo più elevato dal medesimo richiesta.

Le norme devono essere applicate per come volute e scritte dal legislatore il quale, proprio in considerazione di una analisi del sistema nel suo complesso e tenendo conto delle differenze sostanziali derivanti dalla pregressa disciplina dei singoli ordinamenti delle Forze di Polizia ha dovuto introdurre delle norme derogatorie in via transitoria per garantire il graduale riallineamento dei sistemi.

E’ infondato anche il rilievo sulla legittimità costituzionale prospettata nel ricorso, non potendosi ravvisare alcun eccesso di delega e né una disparità di trattamento, per le ragioni che seguono.

Va qui sottolineato che si è in presenza di una riforma complessiva degli ordinamenti dei vari corpi di Polizia che tra loro in precedenza presentavano diversi disallineamenti. La riforma è finalizzata a rendere i regimi equiordinati, tuttavia nel rispetto dell’ulteriore limite previsto dalla legge di delega – ma taciuto dall’appellante – secondo cui la riforma va attuata “ fermi restando le peculiarità ordinamentali e funzionali del personale di ciascuna Forza di polizia ” (cit. art. 8, co. 1, lett. a) della legge 7.8.2015, n. 124).

Il d.lgs. 95/2017 ha quindi dovuto considerare le posizioni giuridiche ed economiche già acquisite (vedasi art. 45, co. 19, che specifica che “ le disposizioni del presente decreto non possono produrre effetti peggiorativi sul trattamento economico fisso e continuativo del personale delle forze di polizia rispetto a quanto previsto dalla normativa vigente alla data della loro entrata in vigore”), facendole salve con la previsione di norme transitorie, come quella sopra esaminata per la Polizia di Stato e attribuendo altri vantaggi di sistema agli appartenenti dei ruoli direttivi speciali della Polizia Penitenziaria soppressi.

Entrando più nello specifico nella riforma della Polizia Penitenziaria, si dà atto che l’articolo 40 del d.lgs. 95/2017 ha modificato il d.lgs. 146 del 2000 (Corpo di polizia penitenziaria) che in precedenza prevedeva un ruolo direttivo ordinario e un ruolo direttivo speciale, cui apparteneva il ricorrente.

In particolare, come per la Polizia di Stato, è stato adottato un nuovo modello strutturale con l’introduzione della carriera dei funzionari a sviluppo dirigenziale con la soppressione del ruolo direttivo speciale i cui appartenenti grazie alla riforma hanno avuto accesso alla carriera dirigenziale, prima prevista soltanto per il ruolo direttivo ordinario (con conseguente vantaggio per il ricorrente).

L’art. 5 del d.lgs. 146 del 2000, per come modificato dal d.lgs. 95/2017, prevede sette qualifiche. Alle pregresse qualifiche di vice commissario, commissario, commissario capo e commissario coordinatore si sono aggiunte quelle di commissario coordinatore superiore, primo dirigente e dirigente superiore. In tale contesto il legislatore, con il d.lgs. n. 95/2017, ha quindi valorizzato il personale dell’ex ruolo direttivo speciale, al quale apparteneva il ricorrente, facendolo transitare in questa nuova carriera unitaria dei funzionari a sviluppo dirigenziale, anziché in un apposito ruolo ad esaurimento, ovvero quello di nuova istituzione di cui all’art. 44, comma 14.

Sempre per effetto del citato decreto legislativo agli appartenenti al ex ruolo direttivo speciale è stata data la possibilità di accedere alla dirigenza, pur senza il diploma di laurea, prima assolutamente precluso per il ruolo direttivo speciale ma possibile soltanto per i commissari del ruolo direttivo ordinario.

Sulla base di queste considerazioni il Collegio ritiene che – alla luce del disegno complessivo - non sussistano i presupposti per una rimessione alla Corte Costituzionale per il fatto che la riforma, come previsto anche dalla norma di delega, ha dovuto tenere conto delle differenze sostanziali derivanti dai pregressi regimi dei vari ordinamenti e tra i ruoli direttivi ordinari e speciali per giungere ad un allineamento pieno a regime.

3. Per tutte le ragioni sopra esposte l’appello deve essere respinto con conseguente integrale conferma della sentenza impugnata.

4. Le spese di lite vanno poste a carico della parte soccombente e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la parte appellante a pagare le spese di giudizio in favore del Ministero della Giustizia – Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria, che si liquidano complessivamente in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre gli accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LO RO, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Marco Poppi, Consigliere

UD IN, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UD IN	LO RO

IL SEGRETARIO