Pubblicato il 22/09/2025

N. 07440/2025REG.PROV.COLL.

N. 00495/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 495 del 2024, proposto dalla Residenza Mazzini s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Claudio Manzia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, Piazzale Clodio 14;

contro

il Comune di Monterotondo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Riccardo Ernesto Di Vizio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 08782/2023, resa tra le parti,

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Monterotondo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 luglio 2025 il consigliere Giuseppe Rotondo;

Viste le conclusioni delle parti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente giudizio ha ad oggetto la domanda di risarcimento dei danni avanzata dalla società Mazzini a r.l. per la (asserita) “impossibilità di procedere all’edificazione di

un fabbricato, autorizzato con concessione edilizia, in conseguenza della mancata realizzazione o mancata autorizzazione alla realizzazione, da parte del Comune, della strada di accesso al lotto” nel comune di Monterotondo.

2. La società Mazzini espone in fatto quanto segue.

E’ proprietaria dell’area sita in Monterotondo, località Tufarelle, di mq. 1353, distinta in catasto al foglio 41 particelle 1145 (ex 687/b), 1449 (ex 38/b) e 1453 (ex 686/b), acquistata con atto a rogito notaio Mandato di Roma del 7 agosto 1997, rep. n. 4896.

L’area in questione è destinata dal vigente piano regolatore generale a zona di completamento B/2.

Il piano particolareggiato di esecuzione, approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 415 del 22 aprile 1980, prevedeva la realizzazione di una strada di collegamento da Via Sicilia al Piazzale del Cimitero da cui avrebbe avuto accesso il fondo.

In data 26 luglio 1999, la società Mazzini otteneva su detta area l'approvazione di un progetto (pratica edilizia n. 88/92) per la realizzazione di un edificio di civile abitazione.

La concessione non venne ritirata per l’asserita impossibilità di eseguire la costruzione a causa della ritenuta, materiale inaccessibilità del lotto; e ciò:

a) per l'impossibilità di utilizzare l'entrata esistente da Viale Mazzini, impedita dalla presenza di due fabbricati di proprietà di terzi, di vetusta costruzione in pietra fronteggiantisi tra loro ad una distanza ridotta, la cui stabilità sarebbe stata compromessa dal passaggio dei mezzi pesanti di cantiere;

b) per la mancata realizzazione da parte del Comune di Monterotondo della suindicata strada di collegamento da Via Sicilia al Piazzale del Cimitero, prevista dal Piano particolareggiato e che avrebbe consentito il comodo accesso al lotto.

Al fine di superare tale situazione, venne presentata, già dalla dante causa della appellante (1994), e poi con nota prot. 2323 del 23 luglio 1998, richiesta di procedere all'esecuzione diretta della strada in questione a scomputo degli oneri concessori.

La richiesta non ebbe alcun esito concreto, nonostante il Comune, con deliberazione consiliare n. 24 del 5 marzo 1997, aveva incluso il progetto di realizzazione della nuova strada nel bilancio pluriennale 1997/1999.

Rimasto inerte il Comune, anche dopo la presentazione di un atto di diffida del 20 novembre 2000, con atto di citazione notificato il 24 aprile 2001, la società Mazzini conveniva il Comune davanti al Tribunale di Tivoli chiedendo dichiararsi la colpevole inadempienza dell'Amministrazione in ordine alla mancata esecuzione dell'opera di cui è causa, con conseguente condanna della stessa al risarcimento di tutti i danni.

Con sentenza n. 560/2005 del 27/28 giugno 2005, il giudice civile dichiarava il proprio difetto di giurisdizione.

3. La Società riproponeva la domanda risarcitoria davanti al T.a.r. per il Lazio con ricorso n. 2066 del 2010.

3.1. Nel merito, la società istante deduceva la responsabilità dell’Amministrazione comunale ex art. 2043 c.c. per aver posto in essere, pur in presenza di apposita diffida, un comportamento inerte ed omissivo tale da impedire l'attuazione di un’opera (la Strada di collegamento da Via Sicilia al Piazzale del Cimitero) regolarmente prevista dagli strumenti urbanistici.

3.2. In particolare:

a) l’inserimento dell'opera in questione nel bilancio pluriennale 1997/99, avvenuto con deliberazione consiliare n. 24 del 5 marzo 1997, cui faceva seguito l'inserimento nei bilanci successivi, costituirebbe “una indubbia manifestazione della concreta volontà del Comune di dar corso alla realizzazione della Strada, cosi da ingenerare concreti affidamenti in ordine ai destinatari circa l'utilitas di tale opera”;

b) l’affidamento sarebbe ancor più consolidato in ragione dei vari contatti con i rappresentanti e funzionari dell'Amministrazione che hanno portato alla presentazione del progetto di realizzazione della strada da parte della stessa Società.

I danni da risarcire, secondo stima peritale versata in atti, sarebbero quelli conseguenti:

a)alla mancata realizzazione del fabbricato (lucro cessante);

b) alla mancata approvazione del progetto della strada di collegamento, che la società si era impegnata a realizzare in parte per ml. 25 circa e fino a concorrenza dell'importo degli oneri concessori;

c) alle spese di stesura del progetto architettonico ed esecutivo del fabbricato;

d) alle spese ed oneri sostenuti per l’acquisto del terreno;

e) ai costi di assoggettamento all’ICI con riferimento a volumetrie non realizzate e non realizzabili per mancanza della strada di collegamento;

f) alle spese per la costituzione e gestione della società;

g) alle spese per il rogito notarile di acquisto.

3.3. Si costituiva, per resistere, il Comune di Monterotondo.

3.4. Con la sentenza n. 8782 del 23 maggio 2023, il T.a.r. per il Lazio respingeva il ricorso e condannava alle spese la ricorrente (euro 3.000,00).

Il giudice territoriale, dopo aver qualificato la domanda nei termini di cui all’art. 2043 c.c. ed evidenziato gli elementi costitutivi concreti che qualificano la responsabilità civile “da comportamento scorretto” della p.a., ha ritenuto insussistenti i presupposti di fatto e di diritto per l’addebito di responsabilità al Comune.

In particolare, il T.a.r. ha escluso: i) il nesso eziologico tra la mancata realizzazione dell'opera di urbanizzazione (la strada di collegamento da Via S. al Piazzale del Cimitero contemplata dal Piano Particolareggiato) e la dedotta impossibilità di realizzare il fabbricato oggetto del permesso di costruire; ii) un legittimo affidamento meritevole di tutela.

4. Ha appellato la società Mazzini a r.l. che, nel reiterare le ragioni di fatto e di diritto già dedotte in primo grado, censura la sentenza per violazione e falsa applicazione, sotto più profili, dell'art. 2043 c.c., violazione del principio del legittimo affidamento, violazione dei principi di collaborazione e buona fede nei rapporti tra cittadino e pubblica amministrazione.

5. Le parti hanno depositato memorie conclusive e di replica.

6. All’udienza del 3 luglio 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

7. Parte appellante ha introdotto azione di responsabilità extracontrattuale nei confronti del Comune di Monterotondo per lesione dell’affidamento da essa riposto sul provvedimento favorevole assentivo del titolo edilizio, frustrato tuttavia dalla mancata realizzazione della strada di collegamento da Via Sicilia al Piazzale del Cimitero, dalla quale il fabbricato avrebbe avuto accesso.

La Società istante ritiene che l’Amministrazione fosse obbligata (in conseguenza del provvedimento favorevole) ad esercitare i poteri autoritativi consistenti nella realizzazione della strada prevista dal piano particolareggiato.

Essa pone in collegamento funzionale diretto (nesso eziologico) il mancato esercizio di tali poteri (recte, mancata realizzazione della suddetta strada) con l’evento dannoso: impossibilità di realizzare il fabbricato per inutilizzabilità della strada di accesso al fondo (inutilizzabilità dovuta, da un lato, alla mancata realizzazione della strada di collegamento prevista dal piano particolareggiato e poi nei bilanci pluriennali di esercizio; dall’altro, dalla impossibilità di accedervi da Viale Mazzini per la presenza di due fabbricati frontisti).

L’azione risarcitoria riposa, pertanto, sulla circostanza fattuale (assunta come danno ingiusto) della mancata realizzazione da parte del Comune della strada di piano, di collegamento da Via Sicilia al Piazzale del Cimitero, e della inutilizzabilità della strada di accesso al fondo da via Mazzini con conseguente, asserita, impossibilità di realizzazione del fabbricato assentito con il provvedimento edilizio favorevole.

8. L’appello è infondato.

9. Il Collegio osserva che parte appellante non ha adeguatamente comprovato, sul piano eziologico, che il danno (ingiusto) da essa subito sarebbe dipeso dalla reale, concreta ed effettiva inaccessibilità al proprio fondo da Via Mazzini, ovvero dalla strada già esistente quale ordinaria via di accesso al fondo.

9.1. La Società si è limitata ad affermare - con argomentazione non meglio documentata e comprovata, ovvero sulla base di una perizia in cui il tecnico aveva solo preso atto di quanto gli veniva dichiarato, per poi incentrarsi esclusivamente sulla stima economica dei presunti danni, senza alcun accertamento tecnico della circostanza materiale dedotta in ricorso - che la strada in questione (Via Mazzini) sarebbe inadeguata al passaggio dei mezzi di cantiere.

10. La circostanza è dirimente poiché il danno ingiusto, quale elemento costitutivo della fattispecie illecita, si sarebbe potuto inverare, nei termini di un legittimo affidamento, soltanto se fosse stata fornita prova della assunta inutilizzabilità di via Mazzini, così che la strada di collegamento prevista dal piano si fosse rivelata - effettivamente sulla base di obiettivi elementi fattuali debitamente comprovati - l’unica, materialmente, a permettere l’accesso al fondo (in assenza della cui realizzazione, quindi, il tiolo edilizio sarebbe stato per ciò stesso inutilizzabile); solo in tal caso, la mancata realizzazione della strada di collegamento, a fronte di un provvedimento edilizio favorevole, avrebbe potuto ingenerare un ragionevole affidamento meritevole di apprezzamento positivo e, nella concorrenza degli altri elementi costitutivi, fondare una ipotesi di responsabilità civile ex art. 2043 c.c.

11. Sotto questo profilo, rileva il fatto che l’appellante non ha fornito – per le ragioni dianzi esposte - adeguati elementi fattuali e tecnici idonei a introdurre un ragionevole, apprezzabile e sufficiente principio di prova utile in ordine alla circostanza che, da un lato, la strada di collegamento (non realizzata) costituiva “l’unico” accesso al proprio fondo; dall’altro, che l’accesso da Via Mazzini risultava materialmente inutilizzabile così da insinuare il ragionevole dubbio di un fondo praticamente “intercluso” ai mezzi d’opera.

12. Né tale prova poteva formarsi ex officio tramite metodo acquisitivo (c.t.u. o verificazione), atteso il principio dispositivo che caratterizza il processo, anche amministrativo, in cui si controverta di diritti soggettivi; diversamente operando, il giudice si sarebbe sostituito all’attività processuale della ricorrente.

13. Ferme le su esposte considerazioni, il Collegio osserva altresì che il piano particolareggiato, approvato il 22 aprile 1980, era scaduto già alla data di acquisto del terreno da parte della Società nonché al momento del rilascio del titolo edilizio favorevole.

13.1. Con la scadenza del piano, le disposizioni del piano non attuate avevano ormai perso efficacia.

13.2. Inoltre, decorso il termine decennale, le opere non ancora realizzate previste dal piano (id est, la strada di collegamento in questione) non potevano più essere eseguite, né sarebbe stato possibile procedere alle espropriazioni.

Il termine decennale si riferisce, infatti, principalmente all'attuazione delle opere di urbanizzazione primaria (strade, parcheggi, ecc.) e all’edificazione privata.

13.3. La strada in questione non è stata riproposta nelle successive pianificazioni perché ritenuta non più di interesse pubblico.

13.4. La circostanza che nel bilancio pluriennale sia stata contemplata l’opera non assume valenza decisiva considerata:

- la natura solo contabile del documento (e non pianificatoria), meramente previsionale e non vincolante sul piano urbanistico;

- la circostanza che nella pianificazione del 1999 erano state apportate modifiche sostanziali al tracciato che ne rendevano, per un verso, irrealizzabile la versione originaria, per l’altro plausibile la previsione nel bilancio pluriennale.

14. Consegue a tanto che, neppure l’affidamento poteva riporsi sui contatti asseritamente avuti con i funzionari del Comune circa la richiesta (non evasa) di realizzazione diretta dell’opera a scomputo degli oneri concessori.

14.1. E invero, scaduto il piano particolareggiato, divenute inefficaci le previsioni di piano non attuate, scaduti i termini per le procedure espropriative e apportate altresì modifiche sostanziali alla pianificazione quanto al tracciato della strada in questione, è evidente che la realizzazione della strada in questione giammai avrebbe potuto realizzarsi con un semplice accordo fra le parti (id es, ex art. 11 della legge n. 241 del 1990), occorrendo a tal fine una specifica variante urbanistica che reintroducesse nella pianificazione la strada di collegamento nei termini originariamente pianificati (1980).

La variante urbanistica, tuttavia, impingendo in poteri autoritativi discrezionali nell’ an , non è conculcabile.

15. La società, d’altro canto, non poteva ignorare sin dalla data di acquisto del terreno, tenuto conto peraltro della sua qualità di operatrice nel settore edilizio, che la strada di collegamento sarebbe stata irrealizzabile a cagione del piano scaduto, giacché non rispondente più, secondo il suo originario tracciato, all’interesse pubblico.

16. Sempre ai fini dell’affidamento e della sua esclusione nel caso di specie, il Collegio osserva, infine, che dal progetto, dagli elaborati grafici e dall’istruttoria svolta dal Comune risulta per tabulas che l’accesso al fondo sia sempre e unicamente stato quello da via Mazzini e giammai dalla strada di piano.

16.1. E invero, la strada di collegamento, come via di accesso al fondo del fabbricato, non è mai entrata nel quadro fattuale e giuridico del provvedimento e mai essa è stata assunta a presupposto per il rilascio del titolo edilizio; vero è, invece, che il titolo edilizio (giusta documentazione a corredo della pratica) è stato rilasciato sul presupposto che il fondo avesse accesso da via Mazzini.

17. In conclusione, per quanto sin qui esposto, l’appello è infondato e deve essere, pertanto, respinto.

18. Le spese processuali, tenuto conto della peculiarità della fattispecie, possono essere compensate fra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge

Compensa fra le parti le spese del grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

Luca Lamberti, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere, Estensore

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppe Rotondo	Luigi Carbone

IL SEGRETARIO