Pubblicato il 28/11/2025

N. 09379/2025REG.PROV.COLL.

N. 07653/2024 REG.RIC.

N. 07654/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7653 del 2024, proposto da IO PA, CO SA, PP IZ, AN OS, ET LL, rappresentati e difesi dall'avvocato Emilia Pulcini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Giustizia, Ministero dell’Economia e delle Finanze, Dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria, Presidenza del Consiglio dei Ministri, non costituiti in giudizio;

nei confronti

NO CO, non costituito in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 7654 del 2024, proposto da
DR TI, LI EG, RM AI, DR NI, IM LI, TO LL, RO LT, MA NT, rappresentati e difesi dall'avvocato Emilia Pulcini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Giustizia, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

NO CO, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tar Lazio Roma (sezione Quinta) n. 4238/2024.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 novembre 2025 il Cons. LA AT e udita per le parti appellanti l’avvocato Emilia Pulcini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo di primo grado gli odierni appellanti hanno impugnato il provvedimento del 7 luglio 2017 con cui – per effetto del “riallineamento” previsto dall’art. 42, comma 8, d.lgs. n. 95/2017 - è stata loro attribuita la qualifica di commissario capo penitenziario con decorrenza dall’1 gennaio 2016, nella parte in cui da tale “riallineamento” deriva l’incapacità di conseguire la promozione a commissario coordinatore penitenziario prima del compimento di tredici anni di anzianità complessiva nel ruolo (art. 42, comma 9, d.lgs. n. 95/2017). I ricorrenti hanno altresì chiesto di accertare e dichiarare il loro diritto di poter conseguire la promozione alla qualifica di commissario coordinatore penitenziario (mediante scrutinio per merito comparativo) al compimento di sette anni e sei mesi di anzianità complessiva nel ruolo, così come previsto dall’art. 42, comma 5, d.lgs. n. 95/2017 a favore del personale di cui al precedente comma 4 (funzionari del ruolo direttivo ordinario), anziché nel termine di tredici anni, così come attualmente disposto dal successivo comma 9.

Il Tar ha respinto il ricorso, evidenziando che il provvedimento impugnato è pedissequamente applicativo di una disposizione di legge (l’art. 42, commi 8 e 9, d.lgs. n. 95/2017). Il giudice di primo grado ha inoltre escluso i dubbi di incostituzionalità prospettati dagli interessati sia con riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., in relazione all’irragionevole diverso trattamento riservato agli appartenenti al ruolo direttivo ordinario ed al ruolo direttivo speciale della polizia penitenziaria, sia con riferimento all’art. 76 Cost.: sotto il primo profilo, il Tribunale ha evidenziato la diversità dei due ruoli direttivi della polizia penitenziaria che impedisce di ritenere irragionevole il differente trattamento introdotto dal d.lgs. n. 95/2017; sotto il secondo profilo, ha rilevato che la clausola della legge delega con cui si fanno salve le peculiarità ordinamentali e funzionali del personale di ciascuna forza di polizia esclude l’eccesso di potere legislativo di cui all’art. 76 Cost.

Con due separati atti appello (iscritti ai numeri 7653/2024 e 7654/2024 R.G.), alcuni degli originari ricorrenti hanno impugnato la predetta sentenza deducendo:

1) erroneità della sentenza sotto diversi profili; violazione del principio tra chiesto e pronunciato; difetto di motivazione e contraddittorietà della sentenza; violazione e falsa applicazione degli artt. 5, 20 e 21, d.lgs. n. 146/2000 e dell’art. 3 d.P.R. n. 335/1982;

2) erroneità della sentenza sotto diversi profili; difetto di motivazione e contraddittorietà della sentenza; violazione e falsa applicazione dell’art. 8, l. n. 124/2015 e dell’art. 1, comma 973, l. n. 208/2015; violazione del principio tra chiesto e pronunciato;

3) erroneità della sentenza sotto altro profilo; difetto di motivazione; ingiustificata disparità di trattamento; travisamento dei presupposti di fatto e di diritto; contraddittorietà ed irragionevolezza manifesta;

4) erroneità della sentenza gravata per non aver riconosciuto fondati i profili di illegittimità costituzionale dedotti; violazione dell’art. 42 d.lgs. n. 95/2017, per contrasto con gli artt. 3, 76 e 97 Cost. e per eccesso di potere legislativo.

Le amministrazioni appellate si sono costituite solamente nel giudizio di appello n. 7654/2025 R.G., ma le difese esplicate nel giudizio citato – a seguito della necessaria riunione ai sensi dell’art. 96, comma 1, c.p.a. - sono estensibili all’altro per la loro evidente connessione.

All’udienza pubblica del 13 novembre 2025 entrambi i giudizi di appello sono stati assunti in decisione.

2. Preliminarmente, ai sensi dell’art. 96, comma 1, c.p.a., va disposta la riunione dei giudizi di appello n. 7653/2024 e n. 7654/2024 R.G., in quanto relativi all’impugnazione della medesima sentenza.

3. I motivi di appello, in considerazione della loro stretta connessione, possono essere esaminati congiuntamente e sono infondati.

Va preliminarmente rilevato che, come correttamente evidenziato dal Tribunale, il provvedimento impugnato costituisce una puntuale applicazione di quanto previsto dall’art. 42, comma 8, d.lgs. n. 95/2017, adottato in attuazione della delega prevista dall’art. 8, comma 1, lett. a) diretta ad assicurare il mantenimento della sostanziale equiordinazione del personale delle Forze di polizia e dei connessi trattamenti economici.

In particolare, l’art. 42, comma 8, d.lgs. n. 95/2017 prevede che “I commissari del ruolo direttivo speciale immessi in ruolo con decorrenza 5 novembre 2003 e 8 maggio 2006 assumono la qualifica di commissario capo penitenziario con decorrenza giuridica ed economica 1° gennaio 2016, nel rispetto dell’ordine di ruolo”; il successivo comma 9 stabilisce poi che “Il personale di cui al comma 8 consegue la promozione alla qualifica di commissario coordinatore penitenziario a ruolo aperto mediante scrutinio per merito comparativo al compimento di tredici anni di anzianità complessiva nel ruolo”.

È quindi evidente che, in considerazione del chiaro contenuto delle disposizioni citate di cui il provvedimento impugnato costituisce applicazione, il giudizio in esame si risolve nella verifica dei presupposti per un’eventuale rimessione alla Corte costituzionale della questione di legittimità delle disposizioni sopra citate.

Per quanto riguarda specificamente la non manifesta infondatezza, parte appellante ritiene che la disposizione citata abbia introdotto un’irragionevole ed ingiustificata disparità di trattamento, nella progressione in carriera, tra gli appartenenti al ruolo direttivo speciale e gli appartenenti al ruolo direttivo ordinario della polizia penitenziaria.

In particolare, secondo gli appellanti i predetti ruoli ordinario e speciale, pur formalmente diversi, sarebbero sostanzialmente equiparati sia quanto a qualifiche (per entrambi vi sarebbero le qualifiche di vice commissario, commissario, commissario capo e commissario coordinatore; cfr. artt. 5 e 20 d.lgs. n. 146/2000 nella versione anteriore alla riforma del 2017) sia quanto a funzioni (cfr. art. 21, comma 2, d.lgs. n. 146/2000 nella versione anteriore alla riforma).

Conseguentemente sarebbe irragionevole e discriminatoria la nuova disciplina introdotta dal citato art. 42 d.lgs. n. 95/2017 che, mentre al comma 5 consente agli appartenenti al ruolo direttivo ordinario di conseguire la promozione alla nuova qualifica di commissario coordinatore penitenziario a ruolo aperto al compimento di sette anni e sei mesi di anzianità complessiva nel ruolo, al comma 9 prevede invece che gli appartenenti al ruolo speciale (soppresso con la riforma del 2017) possono essere promossi alla nuova qualifica di commissario coordinatore penitenziario a ruolo aperto al compimento di tredici anni di anzianità complessiva nel ruolo.

Il collegio ritiene che la prospettazione di parte appellante non sia condivisibile.

Va al riguardo rilevato che il ruolo direttivo ordinario ed il ruolo direttivo speciale della polizia penitenziaria, come disciplinati dal d.lgs. n. 146/2000, non erano in alcun modo assimilabili, essendo al contrario differenziati sotto plurimi profili:

- innanzitutto ai due ruoli si accedeva con modalità e titoli diversi: ai sensi dell’art. 7 d.lgs. n. 146/2000 al ruolo direttivo ordinario si accedeva mediante concorso pubblico consistente in due prove scritte e in una prova orale a cui potevano partecipare solo i laureati in giurisprudenza, scienze politiche o economia che avessero sostenuto gli esami universitari di diritto penale e diritto processuale penale; ai sensi dell’art. 22 d.lgs. n. 146/2000 al ruolo speciale si accedeva invece, nel limite delle vacanze organiche al 31 dicembre di ciascun anno, mediante concorso per titoli ed esame, consistente in due prove scritte ed un colloquio, riservato al personale appartenente alla qualifica di ispettore superiore o a quella di ispettore capo, con almeno cinque anni di anzianità nella qualifica di ispettore capo, in possesso del diploma di maturità di scuola media superiore di secondo grado;

- il periodo necessario per il conseguimento della qualifica superiore era più ampio per il ruolo speciale piuttosto che per il ruolo ordinario. Ad esempio: ai sensi dell’art. 12 d.lgs. n. 146/2000 “La promozione alla qualifica di commissario capo penitenziario del ruolo direttivo ordinario del Corpo di polizia penitenziaria si consegue mediante scrutinio per merito comparativo, al quale è ammesso il personale con la qualifica di commissario penitenziario che abbia compiuto almeno tre anni e sei mesi di effettivo servizio nella qualifica”, mentre ai sensi dell’art. 25 d.lgs. n. 146/2000 “La promozione alla qualifica di commissario capo penitenziario del ruolo direttivo speciale del Corpo di polizia penitenziaria si consegue mediante scrutinio per merito comparativo, al quale è ammesso il personale con la qualifica di commissario penitenziario che abbia compiuto almeno sei anni di effettivo servizio nella qualifica”; ai sensi dell’art. 13 d.lgs. n. 146/2000 “La promozione alla qualifica di commissario coordinatore penitenziario del ruolo direttivo ordinario del Corpo di polizia penitenziaria si consegue mediante scrutinio per merito comparativo al quale è ammesso il personale con la qualifica di commissario capo penitenziario che abbia compiuto quattro anni di effettivo servizio nella qualifica” mentre ai sensi dell’art. 26 d.lgs. n. 146/2000 “La promozione alla qualifica di commissario coordinatore penitenziario del ruolo direttivo speciale del Corpo di polizia penitenziaria, si consegue mediante scrutinio per merito comparativo al quale è ammesso il personale con la qualifica di commissario capo penitenziario che abbia compiuto sette anni di effettivo servizio nella qualifica”;

- gli appartenenti al ruolo speciale, a differenza di quelli appartenenti al ruolo ordinario, non potevano accedere alla carriera dirigenziale (v. art. 5, d.lgs. 146/2000 e tabella D di cui all’allegato 4 al medesimo d.lgs., per il ruolo direttivo ordinario; v. art. 20 d.lgs. n. 146/2000 e tabella E di cui all’allegato 5 del medesimo d.lgs. per il ruolo direttivo speciale).

Ciò premesso, con la riforma operata dal d.lgs. n. 95/2017 il legislatore ha disposto il riallineamento della carriera della polizia penitenziaria a quella della polizia di Stato, abrogando i ruoli direttivi ordinario e speciale e prevedendo una unica carriera di funzionari della polizia penitenziaria a sviluppo dirigenziale, a cui possono accedere i soggetti di cui al vigente art. 7 d.lgs. n. 146/2000 che devono possedere almeno la laurea triennale.

La circostanza che nell’attuare tale operazione il legislatore abbia previsto per il raggiungimento della qualifica di commissario coordinatore penitenziario (prima qualifica dirigenziale della nuova carriera dei funzionari di polizia penitenziaria a sviluppo dirigenziale introdotta dal d.lgs. n. 95/2017) un lasso di tempo più ampio per gli appartenenti al ruolo direttivo speciale, rispetto a quello previsto per gli appartenenti al ruolo direttivo ordinario, non è quindi irragionevole e discriminatorio sia in ragione delle differenze tra i due ruoli sopra ampiamente sia in ragione della possibilità ora consentita agli appartenenti al soppresso ruolo speciale di uno sviluppo della carriera dirigenziale prima consentito solamente agli appartenenti al ruolo direttivo ordinario.

Parimenti questo collegio ritiene che non possa prospettarsi alcuna violazione della legge delega nella parte in cui, pur disponendo il riallineamento della carriera della polizia penitenziaria a quella della polizia di Stato, ha imposto al legislatore di fare salve le peculiarità ordinamentali e funzionali del personale di ciascuna Forza di polizia. Ed infatti, le considerazioni sopra esposte in ordine alle differenze tra i previgenti ruoli direttivi ordinario e speciale della polizia penitenziaria consentono di escludere che costituisse una peculiarità propria della polizia penitenziaria l’esistenza di una sostanziale assimilazione tra i due ruoli che avrebbe dovuto essere rispettata in sede di esercizio della legge delega. Né tanto meno un’interpretazione della legge delega, tale da rendere incostituzionale la disciplina in esame per contrasto con l’art. 76 Cost., può desumersi dall’art. 1, comma 973, l. n. 208/2015 (legge di stabilità 2016) che si è limita a destinare le somme per i provvedimenti normativi diretti all’equiparazione, nell’articolazione delle qualifiche, nella progressione di carriera e nel trattamento giuridico ed economico, del personale direttivo del Corpo di polizia penitenziaria ai corrispondenti ruoli direttivi della Polizia di Stato, fermo restando quanto già previsto dall’art. 8 legge delega n. 124/2015.

4. Per tutte le ragioni sopra esposte l’appello deve essere respinto con conseguente integrale conferma della sentenza impugnata.

5. Le spese vanno liquidate in applicazione del criterio della soccombenza a carico degli appellanti e in favore delle amministrazioni appellate e si liquidano nella somma complessiva di euro 3.000,00, oltre accessori di legge.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sugli atti di appello, come in epigrafe proposti e previa riunione, li respinge.

Condanna gli appellanti al pagamento in favore delle amministrazioni appellate della somma di euro 3.000,00 a titolo di compensi professionali, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AN ED, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Marco Poppi, Consigliere

LA AT, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LA AT	AN ED

IL SEGRETARIO