Pubblicato il 24/03/2025

N. 02385/2025REG.PROV.COLL.

N. 06703/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6703 del 2024, proposto dal Ministero dell’Interno e dalla
Prefettura di Vibo Valentia, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici domiciliano in Roma, via dei Portoghesi, n. 12,

contro

la società -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, Sezione Prima, n. 1100/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 13 marzo 2025 il Cons. Ezio Fedullo e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

Con la sentenza n. 1100 dell’8 luglio 2024, oggetto del presente giudizio di appello, il T.A.R. per la Calabria ha accolto il ricorso proposto ex art. 116 c.p.a. dalla società -OMISSIS- avverso il diniego di accesso agli atti, ad essa opposto dalla Prefettura di Vibo Valentia con la nota prot. n. 18706 del 23 aprile 2024, relativi al procedimento di iscrizione della suddetta società nella c.d. white list e posti a fondamento della comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza di iscrizione.

Premesso che il diniego di accesso si fonda testualmente sull’art. 3, comma 1, lett. c), d.m. 16 marzo 2022, ai sensi del quale sono sottratti all’accesso “ i documenti istruttori inerenti ai procedimenti relativi al rilascio della documentazione antimafia, nonché i documenti, comunque prodotti o acquisiti, la cui conoscenza può pregiudicare l’attività di prevenzione delle infiltrazioni della criminalità organizzata ed i provvedimenti prefettizi in materia di antimafia ”, il T.A.R. con la sentenza appellata, richiamata la giurisprudenza in materia, ha affermato che “ l’avversato diniego di accesso si traduce in un generale e acritico richiamo alla disciplina di cui al D.M. 16.03.2022 e integra pertanto un’illegittima compressione del diritto di difesa, non risultando peraltro utili né intellegibili incisi come “società riconducibili a -OMISSIS-” ovvero “nucleo familiare di -OMISSIS- ”, concludendo per l’accoglimento del gravame e ordinando all’Amministrazione “ l’ostensione degli atti richiesti dalla ricorrente entro trenta giorni dalla notificazione o comunicazione della presente decisione, salva la comprovata necessità di preservare il segreto istruttorio ovvero a fronte di chiare e documentate esigenze di sicurezza e ordine pubblico, presidiando in tal caso tali esigenze mediante l’introduzione di accorgimenti divulgativi ”.

Mediante le censure formulate, con l’appello in esame, dal Ministero dell’Interno e dalla Prefettura di Vibo Valentia, al fine di ottenere la riforma della sentenza appellata, viene in primo luogo dedotto che il diniego impugnato in primo grado è legittimamente fondato sulle disposizioni contenute nel d.m. 16 marzo 2022 e che l’interesse ostensivo concernente relazioni di Polizia è destinato a recedere in vista dell’esigenza di garantire l’attività di prevenzione della criminalità e delle infiltrazioni mafiose.

La parte appellante richiama altresì l’onere del richiedente l’accesso di dimostrare il rapporto di strumentalità necessaria tra la conoscenza dei documenti contenenti informazioni sensibili o giudiziarie e la tutela del proprio diritto di difesa, onde evitare che esso si traduca in uno strumento di controllo generalizzato sull’operato delle Amministrazioni pubbliche.

Ciò premesso, e dato atto che la parte appellata non si è costituita nel giudizio di appello, il gravame ad avviso del Collegio, con le precisazioni che seguono, non è meritevole di accoglimento.

Deve premettersi che l’esigenza ostensiva della società ricorrente in primo grado scaturisce dalla sua veste di promotrice del procedimento di iscrizione della stessa nella cd. white list di cui all’art. 1, comma 52, l. 6 novembre 2012, n. 190 per le attività di “ estrazione, fornitura e trasporto di terra e materiali inerti ” e di “ noli a caldo ”, attivato con istanza del 29 settembre 2022, e dalla comunicazione dei motivi ostativi all’esito positivo del medesimo procedimento, rappresentati dalla Prefettura di Vibo Valentia, ai sensi dell’art. 92, comma 2- bis , d.lvo n. 159/2011, con la nota prot. n. 15135 del 3 aprile 2024, sulla scorta delle cointeressenze economiche tra il suo amministratore unico e soggetti gravati da controindicazioni ai fini antimafia.

Come si diceva, la richiesta di accesso presentata in data 16 aprile 2024 dalla società ricorrente, in vista del dichiarato perseguimento del suo interesse di carattere difensivo e avente ad oggetto “ l’insieme di atti acquisiti “per il tramite delle forze di polizia” e da cui TO TG abbia ipotizzato la sussistenza di “elementi indicativi di un potenziale rischio di infiltrazione” ”, è stata respinta dalla Prefettura di Vibo Valentia, con la nota impugnata in primo grado, sulla scorta del richiamo dell’art. 3, comma 1, lettera c) del decreto ministeriale del 16 marzo 2022, a mente del quale sono sottratti all’accesso “ i documenti istruttori inerenti ai procedimenti relativi al rilascio della documentazione antimafia, nonché i documenti, comunque prodotti o acquisiti, la cui conoscenza può pregiudicare l’attività di prevenzione delle infiltrazioni della criminalità organizzata ed i provvedimenti prefettizi in materia di antimafia ”, da cui l’Amministrazione ha tratto la conclusione che “ non è possibile prendere visione ed estrarre copia di tutti gli atti sottesi all’istruttoria relativa al presente procedimento ”.

Ciò premesso, deve preliminarmente osservarsi che il disposto dell’art. 3, comma 1, lett. c) d.m. 16 marzo 2022, laddove prevede che sono sottratti all’accesso “ i documenti istruttori inerenti ai procedimenti relativi al rilascio della documentazione antimafia ” - sul quale essenzialmente si basa il provvedimento impugnato in primo grado - deve essere armonicamente coordinato, ai fini della compiuta perimetrazione della clausola escludente da esso contemplata, con le altre disposizioni che concorrono a delineare la disciplina del diritto di accesso, a cominciare da quelle cui il citato d.m. si propone di dare applicazione.

Viene in rilievo a tal fine, in primo luogo, l’art. 24, comma 6, lett. c) l. n. 241/1990, ai sensi del quale:

“ Con regolamento, adottato ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, il Governo può prevedere casi di sottrazione all’accesso di documenti amministrativi…quando i documenti riguardino le strutture, i mezzi, le dotazioni, il personale e le azioni strettamente strumentali alla tutela dell'ordine pubblico, alla prevenzione e alla repressione della criminalità con particolare riferimento alle tecniche investigative, alla identità delle fonti di informazione e alla sicurezza dei beni e delle persone coinvolte, all’attività di polizia giudiziaria e di conduzione delle indagini ”.

Allo stesso modo, l’art. 8, comma 2, d.P.R. 27 giugno 1992, n. 352, prevede che “ i documenti non possono essere sottratti all’accesso se non quando essi siano suscettibili di recare un pregiudizio concreto agli interessi indicati nell’art. 24 della legge 7 agosto 1990, n. 241. I documenti contenenti informazioni connesse a tali interessi sono considerati segreti solo nell’ambito e nei limiti di tale connessione ”, mentre il medesimo articolo, al comma 5, lett. c), dispone che “ i documenti amministrativi possono essere sottratti all’accesso…quando i documenti riguardino le strutture, i mezzi, le dotazioni, il personale e le azioni strettamente strumentali alla tutela dell’ordine pubblico, alla prevenzione e alla repressione della criminalità con particolare riferimento alle tecniche investigative, alla identità delle fonti di informazione e alla sicurezza dei beni e delle persone coinvolte, nonché all’attività di polizia giudiziaria e di conduzione delle indagini ”.

Merita altresì richiamare, per la sua stretta connessione con il procedimento di cui si tratta, il disposto dell’art. 92, comma 2- bis , d.lvo n. 159/2011, il quale, dopo aver previsto che “ il prefetto, nel caso in cui, sulla base degli esiti delle verifiche disposte ai sensi del comma 2, ritenga sussistenti i presupposti per l’adozione dell’informazione antimafia interdittiva ovvero per procedere all’applicazione delle misure di cui all'articolo 94-bis, e non ricorrano particolari esigenze di celerità del procedimento, ne dà tempestiva comunicazione al soggetto interessato, indicando gli elementi sintomatici dei tentativi di infiltrazione mafiosa ”, aggiunge che “ in ogni caso, non possono formare oggetto della comunicazione di cui al presente comma elementi informativi il cui disvelamento sia idoneo a pregiudicare procedimenti amministrativi o attività processuali in corso, ovvero l’esito di altri accertamenti finalizzati alla prevenzione delle infiltrazioni mafiose ”.

Ebbene, dal combinato disposto delle richiamate previsioni normative si evince che la mera inerenza dei documenti amministrativi oggetto della domanda di ostensione ad una specifica tipologia procedimentale – quale, nel caso di specie, quella relativa al procedimento di iscrizione nella cd. white list – non è sufficiente a determinare la preclusione all’esercizio del diritto di accesso, occorrendo altresì che le informazioni recate da essi siano suscettibili di compromettere, laddove rese conoscibili, taluno degli interessi in quelle menzionati: occorre, in altre parole, che quelle informazioni – ed i documenti nei quali si compenetrano – siano utilizzate, o potenzialmente utilizzabili, ai fini dello svolgimento dell’attività strumentale al perseguimento degli interessi alla prevenzione, al contrasto ed al controllo della criminalità, e non esauriscano invece la loro rilevanza all’interno dello specifico procedimento cui si riferisce la domanda ostensiva.

Tale esito interpretativo trova conforto, come accennato, nella previsione normativa che ha appunto ad oggetto la disciplina del contraddittorio nell’ambito del procedimento informativo antimafia e che, al fine di conciliare le opposte esigenze di accesso alle informazioni sulle quali si basa la comunicazione partecipativa inviata dalla Prefettura e di protezione della riservatezza, stabilisce il divieto di comunicare gli “ elementi informativi il cui disvelamento sia idoneo a pregiudicare procedimenti amministrativi o attività processuali in corso, ovvero l’esito di altri accertamenti finalizzati alla prevenzione delle infiltrazioni mafiose ”, rendendo manifesto che, al fine di giustificare la mancata ostensione, occorre che le informazioni non divulgabili siano funzionali allo svolgimento di attività di prevenzione o di indagine diverse ed ulteriori rispetto a quella che si realizza nello specifico procedimento interdittivo cui l’esigenza partecipativa si riferisce.

Corollario delle osservazioni che precedono è che il diniego di accesso non può legittimamente riferirsi “in blocco” a tutti i documenti istruttori acquisiti nell’ambito del procedimento di iscrizione nella cd. white list, ma esclusivamente a quelli – o a parti del loro contenuto – la cui conoscenza potrebbe concretamente pregiudicare l’attività di contrasto, controllo e prevenzione della criminalità, con la conseguenza che il provvedimento di diniego deve dare conto di tale esigenza e non semplicemente limitarsi a richiamare, come avvenuto nel caso di specie, il disposto normativo che prevede la suddetta clausola di esclusione.

In ogni caso, non può trascurarsi che, ai sensi dell’art. 24, comma 7, l. n. 241/1990, “ deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici. Nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l’accesso è consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile e nei termini previsti dall’articolo 60 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale ”.

Ebbene, non vi è dubbio che la ditta richiedente l’iscrizione nella cd. white list, a fronte della comunicazione dei motivi ostativi, sia titolare dell’interesse a difendersi nel relativo procedimento, esercitando le sue facoltà partecipative, le quali presuppongono che essa sia messa a conoscenza degli elementi istruttori sui quali la suddetta comunicazione si basa.

Quanto invece al requisito ulteriore della “ stretta indispensabilità ”, esso presuppone che l’istanza ostensiva abbia ad oggetto “ dati sensibili e giudiziari ”, di cui tuttavia non risulta esservi traccia nell’ambito della documentazione richiesta dalla ricorrente, la quale, come si evince dalla comunicazione dei motivi ostativi, attiene ad attività di carattere meramente informativo.

I suesposti esiti interpretativi sono del resto coerenti con quelli raggiunti da questa Sezione (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 30 maggio 2022, n. 4292) in analoga fattispecie, con la sola differenza - alla quale, tuttavia, non può attribuirsi decisivo rilievo ai fini applicativi del diritto di accesso - che l’interesse difensivo aveva matrice processuale e non, come nella specie, procedimentale.

E’ stato invero in quella sede evidenziato che “ la sentenza impugnata, assumendo che i verbali dei controlli di polizia sarebbero sottratti all’accesso difensivo, ha trascurato di considerare che l’art. 3, comma 1, lett. a), del D.M. n. 415 del 1994, regolamento attuativo dell’art. 24, comma 6, lett. c), della l. n. 241 del 1990 (recante disposizioni affini a quelle contenute nell’art. 3, comma 1, lettera c) del decreto ministeriale del 16 marzo 2022, n.d.e. ) , deve essere interpretato in senso non strettamente letterale, giacché altrimenti sorgerebbero dubbi sulla sua legittimità, in quanto determinerebbe una sottrazione sostanzialmente generalizzata alle richieste ostensive di quasi tutti i documenti formati dal Ministero dell’Interno, con palese frustrazione delle finalità perseguite dalla l. n. 241 del 1990 e, in particolare, entrando in irrimediabile antinomia con l’art. 24, comma 7, della stessa legge e con la possibilità stessa dell’accesso difensivo.

4.5. D’altro canto, il comma 7 dello stesso art. 24 non potrebbe essere più chiaro nello specificare che, in ogni caso (e, cioè, anche nei casi in cui si tratti di atti sottraibili all’accesso mediante i regolamenti attuativi dei commi precedenti e, dunque, anche ai sensi dell’art. 24, comma 6, lett. c), deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi, la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici.

4.6. La disposizione regolamentare di cui all’art. 3 del D.M. n. 415 del 1994 deve essere coordinata con quella generale dettata dall’art. 8, comma 2, del d.P.R. n. 352 del 1992 - tuttora non abrogato ai sensi dell’art. 15 del d.P.R. n. 184 del 2006 - secondo cui “i documenti non possono essere sottratti all’accesso se non quando essi sono suscettibili di recare un pregiudizio in concreto agli interessi indicati nell’art. 24 della legge 7 agosto 1990, n. 241”.

4.7. Ne segue che, a fronte della documentata esigenza di difendere i propri interessi in sede giurisdizionale da parte dell’odierna appellante, che ha impugnato il provvedimento interdittivo antimafia - il diniego di iscrizione alla c.d. white list - fondato anche sui verbali dei controlli di polizia effettuati, l’Amministrazione non poteva limitarsi ad affermare che i documenti non erano ostensibili in virtù del solo art. 3 del D.M. n. 415 del 1994, ma doveva circostanziare quale sarebbe stato, nel caso di specie, il pregiudizio in concreto recato dall’accesso ai superiori interessi protetti dalla disposizione primaria.

4.8. Né è possibile ritenere, come ha fatto il primo giudice, che il pregiudizio sarebbe in re ipsa, nella natura stessa degli atti, perché l’ostensione delle relazioni di servizio o degli atti di controllo da parte della polizia - anche con talune parti eventualmente omissate con riferimento, ad esempio, alla identità delle fonti informative o altri elementi investigativi non necessari alle esigenze difensive - non sempre, e necessariamente, reca un pregiudizio concreto agli interessi della sicurezza e dell’ordine pubblico.

4.9. Per converso, e sicuramente, la mancata acquisizione agli atti del giudizio di tali verbali rende sostanzialmente impossibile la difesa rispetto ai rilievi effettuati dalla polizia giudiziaria, ed espressamente richiamati dal provvedimento impugnato, essendo rimaste ignote tutte le circostanze di fatto che tali verbali riportano, come ben rileva l'appellante.

5. Va qui ribadito dunque, secondo una corretta esegesi dell’art. 24 della l. n. 241 del 1990 e dell’art. 8, comma 2, del d.P.R. n. 352 del 1992, il principio secondo cui la pubblica amministrazione deve motivare circa l’esistenza di eventuali e concrete ragioni di eccezionale prevalenza dell’esigenza di riservatezza su quella della tutela in giudizio dei diritti e degli interessi del ricorrente, anche quando tali ragioni concernano uno degli atti indicati dall’art. 3, comma 1, lett. a), del D.M. n. 415 del 1994 ”.

Consegue, ai rilievi che precedono, che la sentenza appellata deve essere confermata, anche per quanto concerne le modalità attuative in essa specificate e tese a conciliare l’interesse alla riservatezza con quello conoscitivo della parte richiedente l’accesso.

La mancata costituzione della parte appellata esime da ogni pronuncia in merito alle spese di giudizio

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello, lo respinge.

Nulla spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la società appellata.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 marzo 2025 con l’intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Ezio Fedullo, Consigliere, Estensore

Luca Di Raimondo, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

Enzo Bernardini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ezio Fedullo	Rosanna De Nictolis

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.