Pubblicato il 06/08/2025

N. 06965/2025REG.PROV.COLL.

N. 03917/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3917 del 2023, proposto dai sigg.ri
-OMISSIS-, in proprio e quale erede di -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS-, quali eredi di -OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avv.ti Corrado Bocci e Laura Della Porta e con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Roma, via Cassia, n. 531;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall’avv. Umberto Garofoli e con domicilio eletto presso gli uffici dell’Avvocatura Capitolina, in Roma, via del Tempio di Giove, n. 21;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Roma, Sezione Seconda Stralcio, n. -OMISSIS-/2022 del 18 ottobre 2022, resa sul ricorso R.G. n. -OMISSIS-/20-OMISSIS-.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Viste le memorie delle parti e la replica degli appellanti;

Viste le istanze delle parti di passaggio della causa in decisione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 giugno 2025 il Cons. Pietro De Berardinis e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Considerato:

- che con il ricorso in epigrafe i sigg.ri -OMISSIS- (in proprio e quale erede della sig.ra -OMISSIS-) e le sigg.re -OMISSIS- e -OMISSIS- -OMISSIS- (quali eredi della stessa sig.ra -OMISSIS-) hanno proposto appello avverso la sentenza del T.A.R. Lazio – Roma, Sez. II Stralcio, n. -OMISSIS-/2022 del 18 ottobre 2022, chiedendone la riforma;

- che la sentenza appellata ha respinto il ricorso del sig. -OMISSIS- e della sig.ra -OMISSIS- per l’annullamento della determinazione dirigenziale di Roma Capitale n. -OMISSIS- del 6 marzo 20-OMISSIS-, recante rigetto dell’istanza di condono presentata dalla sig.ra -OMISSIS-, dante causa dei ricorrenti, il 5 marzo 2004, in relazione alle opere realizzate in Roma via della -OMISSIS-, nonché della determinazione dirigenziale n. -OMISSIS- del 29 marzo 2012, contenente disposizioni sulla procedura per il rilascio dei pareri ex art. 32 della l. n. 47/1985 nei procedimenti di condono di abusi realizzati in aree sottoposte a vincolo;

- che, in fatto, l’istanza di condono presentata dalla sig.ra -OMISSIS- aveva ad oggetto opere abusive realizzate nell’immobile sito in Roma, via della -OMISSIS-, n. -OMISSIS-, consistenti nella realizzazione di un’unità immobiliare ad uso residenziale di mq. 80 mediante tamponatura perimetrale e distribuzione degli spazi interni della preesistente struttura a tettoia posta al quinto piano dell’edificio, adibita a stenditoio (la quale già aveva formato oggetto di istanza di condono ai sensi della l. n. 724/1994), con modifica di destinazione d’uso (da stenditoio ad abitazione);

- che il provvedimento di diniego di condono assume a motivazione la circostanza che l’immobile si trova in zona gravata da plurimi vincoli per beni paesaggistici e che la presenza di tali vincoli osta al condono ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. b) , della l.r. n. 12/2004 e ciò con riferimento sia ai vincoli preesistenti, sia a quelli sopravvenuti;

- che il diniego gravato richiama in proposito il parere della Regione Lazio del 30 aprile 2010, in base al quale, in presenza di un vincolo paesaggistico, il condono è possibile, secondo la normativa statale (art. 32 del d.l. n. 269/2003, conv. con l. n. 326/2003) e regionale (art. 3 della l.r. n. 12/2004), soltanto per gli interventi di restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria;

Considerato, inoltre:

- che il T.A.R. si è uniformato alle motivazioni del suddetto diniego di condono, ricordando che l’art. 32, comma 26, del d.l. n. 269/2003, per gli immobili in zona vincolata, non consente la sanatoria ove gli abusi consistano in aumenti di volumetria o in ristrutturazioni edilizie, ma la limita alle opere di restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria;

- che la sentenza appellata ricorda, poi, come nel Lazio il Legislatore regionale abbia ulteriormente limitato la sanatoria, rendendo non condonabili anche gli abusi anteriori all’apposizione del vincolo, cosicché nel caso di specie l’opera abusiva non è condonabile ai sensi dell’art. 32, comma 26, del d.l. n. 269/2003 e dell’art. 3, comma 1, lett. b) , della l.r. n. 12/2004;

- che il primo giudice ha inoltre escluso che a una diversa conclusione possa pervenirsi in virtù del fatto che la tettoia da cui origina l’unità residenziale forma a sua volta oggetto di istanza di condono ex l. n. 724/1994, tuttora pendente, poiché le due istanze di sanatoria hanno oggetto e disciplina diversi e quindi non vi è tra le stesse alcuna pregiudizialità cronologica o logico-giuridica: la tamponatura della tettoia, infatti, non si può ritenere un’opera di mero completamento della tettoia, che avrebbe imposto la previa definizione dell’istanza di sanatoria di questa ( ex l. n. 724/1994);

- che, da ultimo, il T.A.R. ha escluso la sussistenza di difformità tra il c.d. preavviso di rigetto ed il provvedimento finale per il fatto che il secondo, rispetto al primo, specifica i vincoli che insistono nell’area interessata, ed ha altresì escluso la necessità per la P.A. di acquisire previamente il parere di compatibilità paesaggistica dell’opera, vista la preclusione ex lege alla sanatoria;

Considerato, ancora:

- che nel gravame gli appellanti contestano le motivazioni e le statuizioni della sentenza appellata, deducendo i seguenti motivi:

1) violazione e falsa applicazione dell’art. 10- bis della l. n. 241/1990, in quanto, anzitutto, la P.A. avrebbe indicato nel provvedimento finale nuove ragioni ostative al condono rispetto a quanto esposto nel c.d. preavviso di rigetto: infatti, nel diniego finale sono stati elencati quattro vincoli paesaggistici gravanti sull’area, mentre nel preavviso ne sarebbero stati elencati solo due. In secondo luogo, la P.A. non avrebbe tenuto conto delle osservazioni trasmesse dai privati a seguito del citato preavviso di rigetto. Infine, il diniego avrebbe richiamato la determinazione dirigenziale di Roma Capitale n. -OMISSIS- del 29 marzo 2012 e una relazione di controdeduzioni del 25 ottobre 2013, ma si tratterebbe di atti mai prima menzionati e comunque non resi disponibili ai privati nella fase istruttoria;

2) eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità manifesta, contraddittorietà, giacché Roma Capitale non avrebbe considerato la pendenza, in relazione all’immobile in esame, della precedente istanza di condono ex l. n. 724/1994, sulla quale a tutt’oggi la P.A. non si sarebbe pronunciata e ciò rileverebbe, atteso che l’intervento per cui è causa consisterebbe nel completamento e modifica di destinazione d’uso del precedente intervento del 1985, per il quale era stata formulata la domanda di condono ai sensi della l. n. 724/1994. L’Amministrazione avrebbe, pertanto, operato un’inversione procedimentale, poiché, se il precedente intervento fosse stato considerato legittimo, avrebbe dovuto del pari ritenersi legittima la successiva attività di completamento e di modifica di destinazione d’uso. Dal canto suo, il T.A.R. avrebbe negato con una mera petizione di principio la sussistenza di una pregiudizialità tra le due istanze di sanatoria, la quale invece sarebbe insita nel fatto che la seconda istanza si fonda sul presupposto della legittimità della prima;

3) eccesso di potere per difetto di istruttoria e contraddittorietà manifesta, atteso che il riferimento nel provvedimento di diniego ai vincoli paesaggistici sarebbe generico e incomprensibile per i primi due in esso elencati, mentre il terzo e il quarto vincolo non sarebbero stati contestati nel c.d. preavviso di rigetto, ma solo nel provvedimento finale, e comunque essi non osterebbero al condono del manufatto. In particolare, per il quarto vincolo, attinente al P.T.P. “ Veio/Cesano ”, varrebbe la considerazione che il P.T.P. non sarebbe uno strumento idoneo a porre vincoli, come riconosciuto anche da Roma Capitale;

4) violazione dell’art. 32, comma 26, del d.l. n. 269/2003 (convertito con l. n. 326/2003) e dell’art. 3, comma 1, lett. b) , della l.r. n. 12/2004, eccesso di potere per difetto di istruttoria, violazione dell’art. 32, comma 4, della l. n. 47/1985 e dell’art. 20, comma 4, del d.P.R. n. 380/2001, eccesso di potere, poiché la P.A. non avrebbe considerato che in loco non sussisterebbe alcun vincolo di inedificabilità assoluta e che, ai sensi dell’art. 32, comma 27, lett. d) , del d.l. n. 269/2003, la sanabilità degli abusi in zona vincolata sarebbe esclusa radicalmente solo ove si tratti di vincolo di inedificabilità assoluta e non anche nelle ipotesi di inedificabilità relativa. Pertanto, la P.A. avrebbe violato l’art. 20, comma 3, del d.P.R. n. 380/2001 nel non richiedere il nulla osta per il relativo intervento, inoltre non avrebbe effettuato la verifica di conformità delle opere agli strumenti urbanistici, come prescritto dall’art. 3, comma 1, lett. b) , della l.r. n. 12/2004. Da ultimo, la P.A. sarebbe incorsa in eccesso di potere nel qualificare l’intervento in questione come di nuova edificazione, anziché come di completamento e modifica di destinazione d’uso del precedente intervento del 1985;

- che si è costituita in giudizio Roma Capitale, depositando di seguito una memoria e concludendo per la legittimità dei provvedimenti impugnati e l’infondatezza delle censure dedotte nell’appello, di cui ha pertanto chiesto la reiezione;

- che gli appellanti hanno depositato una memoria di replica, controbattendo alle argomentazioni di Roma Capitale e insistendo per l’accoglimento del ricorso;

- che sia gli appellanti, sia l’Amministrazione appellata hanno depositato istanza di passaggio della causa in decisione sulla base degli scritti difensivi;

- che all’udienza pubblica del 17 giugno 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione;

Ritenuto di poter prescindere da qualunque questione di legittimazione processuale degli appellanti (nella misura in cui dichiarano di agire quali eredi della sig.ra -OMISSIS-, senza effettuare sul punto alcuna produzione documentale), poiché i motivi dell’appello, di cui per economia processuale è utile la trattazione congiunta, sono nel loro complesso infondati;

Considerato infatti:

- che nessuna delle censure dedotte nell’appello può essere condivisa, avendo il T.A.R. indicato con un’efficace sintesi le ragioni di infondatezza del ricorso di primo grado;

- che dirimente risulta, in proposito, il passaggio motivazionale della sentenza appellata nel quale si spiega come il condono della tettoia, richiesto ai sensi della l. n. 724/1994, e il condono dell’opera consistente nella tamponatura della tettoia in modo da farla diventare una volumetria residenziale, richiesto in base al d.l. n. 269/2003 (conv. con l. n. 326/2003), siano tra loro in toto diversi sia come oggetto, sia soprattutto per la disciplina di riferimento: ciò, perché – come sempre il T.A.R. spiega con chiarezza – il condono del 2003 ha un ambito applicativo più limitato dei precedenti e la l.r. n. 12/2004 ne ha ancora di più circoscritto la portata, di tal ché la creazione di nuova volumetria e nuova superficie residenziale tramite la tamponatura della tettoia non rientra in alcun modo tra le opere condonabili, ai sensi dell’art. 32 della l. n. 326/2003 e dell’art. 3 della l.r. n. 12/2004, se l’area in cui si trova il manufatto abusivo sia sottoposta a vincolo paesaggistico (come accade nella fattispecie per cui è causa);

- che, al contrario di quanto opinano gli appellanti (le cui censure si mostrano sul punto meramente pretestuose), l’indicazione nel diniego di condono dei vincoli paesaggistici insistenti sull’area ove si trova il manufatto abusivo non è per nulla generica, né incomprensibile, avendo il predetto diniego elencato i vincoli discendenti dalla D.G.R. n. 338 del 31 gennaio 1989, dal d.m. 24 febbraio 1986 e dal “ P.T.P. 15/7 Veio Cesano Tla/18 ”;

- che al riguardo è d’uopo precisare che si può prescindere dalla questione dell’idoneità del P.T.P. ad apporre vincoli, essendo sufficiente l’indicazione degli altri vincoli paesaggistici testé riferiti: ciò, in quanto la sussistenza di ciascuno di tali vincoli costituisce motivazione autonoma, idonea di per sé a precludere l’accoglimento della sanatoria, cosicché al caso di specie si applica l’insegnamento della giurisprudenza consolidata secondo il quale, in presenza di un provvedimento c.d. plurimotivato, la legittimità di una sola delle motivazioni poste a fondamento dello stesso è idonea a sorreggerne il contenuto ed a precludere l’accoglimento del gravame, atteso che l’eventuale illegittimità degli altri profili motivazionali non può comunque portare al suo annullamento (cfr., ex plurimis , C.d.S., Sez. VII, 23 novembre 2023, n. 10050; id., 10 ottobre 2023, n. 8843; Sez. VI, 31 luglio 2023, n. 7405; id., 30 gennaio 2023, n. 1036; id., 11 gennaio 2022, n. 200; Sez. V, 3 marzo 2022, n. 1529; Sez. II, 18 febbraio 2020, n. 1240; Sez. IV, 11 ottobre 2019, n. 6928);

- che viste la chiarezza e comprensibilità dell’elencazione dei vincoli paesaggistici discendenti dalla D.G.R. n. 338 del 31 gennaio 1989 e dal d.m. 24 febbraio 1986 e poiché è pacifica la loro indicazione già nel c.d. preavviso di rigetto, risulta priva di pregio la doglianza di una pretesa difformità tra questo e il provvedimento finale;

- che il richiamo, nel corpo del diniego impugnato, alla determinazione dirigenziale n. -OMISSIS- del 29 marzo 2012 e alla relazione di controdeduzione prot. n. 77813 del 25 ottobre 2013 soddisfa i requisiti della motivazione per relationem , indicando gli estremi di tali atti e rendendoli così acquisibili dagli interessati (cfr., ex multis , C.d.S., Sez. II, -OMISSIS- marzo 2025, n. 2129; id., 31 gennaio 2020, n. 817; Sez. IV, 26 novembre 2024, n. 9492; id., 9 gennaio 2020, n. 226; id., 6 marzo 2019, n. 1544; Sez. V, 12 agosto 2019, n. 5672; id., 5 dicembre 20-OMISSIS-, n. 6013);

- che, quindi, è infondata la doglianza di difetto di motivazione del diniego di condono, poiché tale motivazione assolve indubbiamente alla funzione che le è propria, che è quella di esternare le ragioni dell’atto, in modo da consentire al suo destinatario di ricostruire l’ iter logico-giuridico in base al quale la P.A. è pervenuta alla sua adozione e ciò al fine di verificare la correttezza del potere in concreto esercitato e rendere possibile al ridetto destinatario la difesa delle proprie ragioni, restando altrimenti vanificati sia il principio costituzionale del buon andamento della P.A., sia la possibilità di difesa dell’interessato, sia la possibilità stessa del sindacato giurisdizionale (cfr., ex multis , C.d.S., Sez. VII, 4 marzo 2025, n. 2655; id. 18 aprile 2024, n. 3502; Sez. VI, -OMISSIS- marzo 2023, n. 2627; id., 6 agosto 2013, n. 4096; Sez. III, 4 febbraio 2020, n. 923; id., 2 maggio 2016, n. 1656; Sez. IV, 18 aprile 2019, n. 2520; Sez. V, 11 dicembre 2013, n. 5956);

- che neppure è fondata la doglianza di inversione procedimentale, perché la P.A. ha trattato l’istanza di condono relativa alla tamponatura sulla base della normativa di riferimento, che è rappresentata da quella nazionale del 2003 e da quella regionale del 2004: ben diversa è la normativa del 1994, alla cui stregua va, invece, esaminata la domanda di sanatoria attinente alla realizzazione della tettoia sul lastrico solare al fine di adibire tale spazio a stenditoio: pertanto, anche laddove, in ipotesi, l’istanza ex l. n. 724/1994 fosse accolta, non se ne potrebbe inferire alcuna conseguenza in ordine alla sorte dell’istanza del 2004;

- che privo di pregio si rivela l’assunto degli appellanti, secondo cui la tamponatura della tettoia si configurerebbe quale mero completamento del precedente intervento abusivo, oggetto dell’istanza di sanatoria ex l. n. 724/1994, stante la radicale diversità della destinazione d’uso abitativa, impressa al manufatto, rispetto alla precedente;

- che da ultimo, in base a tutto quanto si è detto, va condivisa l’affermazione del T.A.R. secondo cui, in presenza di una preclusione ex lege alla condonabilità dell’intervento di tamponatura della tettoia non vi era alcuna necessità/obbligo per la P.A. né di verificare la compatibilità del manufatto con gli strumenti urbanistici (che costituisce un requisito ulteriore), né di acquisire il parere di compatibilità paesaggistica;

Ritenuto, in conclusione, per le motivazioni fin qui esposte, di dover respingere l’appello, dovendo la sentenza appellata essere integralmente confermata;

Ritenuto, infine, di liquidare le spese del giudizio di appello secondo soccombenza, nella misura di cui al dispositivo;

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Settima (VII), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna in solido gli appellanti a rifondere a Roma Capitale le spese del giudizio di appello, che in via forfettaria liquida in complessivi € 4.000,00 (quattromila/00), oltre a spese generali e ad accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, commi 1 e 2, del d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196 (ed agli artt. 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti e della dignità degli interessati, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità, nonché di qualsiasi altro dato idoneo a consentire l’identificazione delle persone fisiche menzionate in sentenza (ad eccezione dei difensori delle parti).

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 17 giugno 2025, con l’intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere, Estensore

Marco Morgantini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Pietro De Berardinis	Marco Lipari

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.