Pubblicato il 07/01/2025

N. 00076/2025REG.PROV.COLL.

N. 04033/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4033 del 2024, proposto dalla Ditta Ecos Service S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Mario Sanino, Fabrizio Viola, con domicilio digitale come da registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Mario Sanino in Roma, viale Parioli n. 180;

contro

la Città Metropolitana di Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanna Albanese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
il Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per l’annullamento

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sezione seconda, n. 7804 del 19 aprile 2024;

per l’ottemperanza delle sentenze del T.a.r. per il Lazio, II quater n. 6907 del 30 maggio 2022 (emessa nel giudizio RG. 6849/2020) e n. 14949 del 10 ottobre 2023 n. 14949:

nonché, per l’annullamento, in parte qua ,

della determinazione n. 4154 del 28 novembre 2023 (CMRC-2023-0193058-01-12-2023 0), con la quale Città Metropolitana di Roma Capitale ha rilasciato l’Autorizzazione ai sensi dell'art. 208 del d.lgs. n. 152 del 2006, degli artt. 15 e 16 della L.R. 27/98 e della D.G.R. n. 239/2008, per un impianto di gestione rifiuti sito in Via di Piana Perina n. 4 nel Comune di RIANO, in quanto elusiva, in parte qua, del giudicato,

con domanda di trasferimento degli atti al Commissario ad acta , già nominato con sentenza del T.a.r. per il Lazio n. n. 14949 del 10 ottobre 2023, nella persona del Prefetto di Roma - Gabinetto.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Città Metropolitana di Roma Capitale e del Ministero della Cultura;

Visto l’art. 114 c.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nella camera di consiglio del giorno 29 ottobre 2024 il consigliere Emanuela Loria;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Oggetto del presente giudizio di ottemperanza è la sentenza del T.a.r. per il Lazio sezione seconda, n. 7804 del 19 aprile 2024, con la quale il primo giudice, precisando che il ricorso era stato proposto “a valere anche come ricorso autonomo” :

a) ha respinto in parte qua il ricorso proposto dalla ditta Ecos service s.r.l. per l’ottemperanza delle sentenze del T.a.r. per il Lazio n. 6907 del 30 maggio 2022 (emessa in sede impugnatoria nel giudizio r.g. 6849/2020) e n. 14949 del 10 ottobre 2023 in sede di ottemperanza;

b) non ha esaminato i motivi di illegittimità che la ricorrente ha dedotto avverso le prescrizioni indicate ai punti 2.1. e 2.2. dell’autorizzazione rilasciata con determina dirigenziale RU 4154 del 28 novembre 2023 dalla Città Metropolitana di Roma Capitale, ai sensi dell’art. 208 del d.lgs. 152/2006, degli artt. 15 e 16 della l.r. 27/98 e della d.G.R. n. 239/2008, poiché ha ritenuto che la domanda di annullamento proposta “potrà pertanto essere esaminata nella sede opportuna, essendo stato proposto il ricorso sia ai sensi degli artt. 112 ss. c.p.a. (per quanto rileva in questa sede), sia “a valere anche come ricorso autonomo” , senza tuttavia convertire il rito ai sensi dell’art. 32 c.p.a.

c) ha condannato la ricorrente al pagamento delle spese del giudizio (euro 3.500,00, oltre accessori) a favore di Città Metropolitana di Roma Capitale.

2. E’ necessario richiamare i principali passaggi procedimentali e le fasi giurisdizionali della complessa vicenda in esame.

3. La prima sentenza n. 6907 del 30 maggio 2022, resa in sede impugnatoria dal T.a.r. per il Lazio, ha avuto ad oggetto il provvedimento di diniego dell’autorizzazione richiesta dall’impresa ai sensi dell’art. 208 del d.lgs. n. 152/2006, al fine di aumentare i quantitativi dei rifiuti trattati nell’impianto già esistente e in esercizio, sito nel Comune di Riano, nonché al fine di ottimizzare le aree di lavoro sul piazzale.

2.1. In particolare, il T.a.r. per il Lazio, con la sentenza indicata, ha accolto il primo motivo di ricorso e ha assorbito gli ulteriori motivi, ritenendo che: 1) il parere del IB, in quanto reso oltre il termine di 45 giorni previsto dall’art. 146, comma 8, del D. Lgs. n. 42/2004, non poteva essere considerato vincolante, rappresentando, piuttosto, un mero apporto procedimentale; 2) l’autorità competente alla cogestione (unitamente alla Soprintendenza) del vincolo paesaggistico era, in forza del disposto del comma 6 dell’art. 146 del D.Lgs. n. 42/2004 e della L.R. 22 giugno 2012, n. 8, il Comune di Riano, il quale si era favorevolmente pronunciato sulla questione con la nota prot. n. 4877 del 18 aprile 2018 e con la successiva nota prot. n. 11200 del 5 settembre 2018.

2.2. In un’ottica di indirizzo della successiva azione amministrativa, il giudice di primo grado ha, altresì, affermato che “l’Amministrazione procedente dovrà tenere motivatamente conto delle valutazioni estrinsecate nelle menzionate note (n.d.r. delle altre amministrazioni) ai fini dell’adozione della nuova determinazione conclusiva della conferenza” .

3, In fase di esecuzione della suindicata sentenza l’amministrazione metropolitana ha proceduto a valutare il progetto presentato non tenendo in considerazione il parere negativo espresso dal IB (come stabilito dal T.a.r.) e ha riesaminato l’istanza presentata dalla ricorrente.

La Città metropolitana ha rilevato talune criticità che non erano state rilevate nel precedente procedimento amministrativo e, in particolare, una sostanziale difformità tra lo stato attuale dei luoghi e la rappresentazione cartografica dell’area di sedime dell’impianto come rilevabile dalle tavole catastali ufficiali e vigenti, nonché la deviazione del corso d’acqua Fosso di Piana Perina dal suo tracciato censito catastalmente e l’occupazione dell’area abbandonata dal corso d’acqua con opere ed infrastrutture dell’impianto.

Ne è seguito un contraddittorio procedimentale sia con la società che con le Amministrazioni con competenze in materia (Comune, Regione e altri uffici della Città metropolitana di Roma Capitale) che tuttavia non ha apportato elementi decisivi ai fini dei chiarimenti richiesti.

Anche l’Agenzia del Demanio, consultata sul punto relativo alla difformità tra lo stato attuale dei luoghi e la rappresentazione cartografica dell’area di sedime dell’impianto, con nota del 1 giugno 2023 ha concluso che “non essendovi elementi sufficienti per chiarire le motivazioni delle intervenute modifiche allo stato dei luoghi né i tempi in cui sarebbero state apportate, allo stato, e sulla base degli elementi disponibili, non si rivengono circostanze tali da giustificare l’eventuale applicazione al caso di specie di una disciplina diversa da quella di cui al R.D. 827/1924”.

4. Con ricorso per l’ottemperanza n. r.g. 13225/2022, proposto dinanzi al T.a.r. per il Lazio, la ditta ha chiesto l’ottemperanza della sentenza n. 6907 del 2022 e l’annullamento, per asserita elusione del giudicato, della nota prot. CMRC 2022 0146355 del 23 settembre 2022 con la quale Città Metropolitana, ha richiesto la documentazione e i chiarimenti alle Amministrazioni competenti al fine di concludere il procedimento.

4.1. Con la sentenza n. 14949 del 10 ottobre 2023 il T.a.r. ha:

a) dichiarato la nullità delle note indicate al punto 13 della parte motiva della sentenza stessa;

b) ordinato alla Città Metropolitana di Roma Capitale l’ottemperanza alla sentenza della sezione n. 6907, pubblicata in data 30 maggio 2022 e coperta da giudicato, mediante il riesame dell’istanza per il rilascio di un’autorizzazione ai sensi dell’art. 208 del d.lgs. n. 152/2006, presentata dalla ricorrente in data 6 marzo 2017, con adozione di un provvedimento espresso da adottarsi nel termine di 60 (sessanta) giorni dalla comunicazione in via amministrativa o, se anteriore, dalla notificazione a cura di parte della presente sentenza;

c) per il caso di ulteriore inottemperanza ha nominato Commissario ad acta , il Prefetto di Roma;

d) condannato la Città Metropolitana di Roma a rifondere le spese del giudizio alla società.

5. Successivamente alla sentenza del Tar per il Lazio n. 14949/2023, con determina dirigenziale RU 4154 del 28 novembre 2023, la Città Metropolitana ha, conseguentemente, rilasciato alla ditta istante l’autorizzazione, ai sensi dell’art. 208 del d.lgs. 152/2006, degli artt. 15 e 16 della l.r. 27/98 e della d.G.R. n. 239/2008, con due prescrizioni riguardanti la gestione delle acque meteoriche e, in particolare, in relazione a queste, disponendo che la società:

1) si doti dell’autorizzazione allo scarico in pubblica fognatura da parte del Comune di Riano che è stata rilasciata nel 2018 “con riserva del parere tecnico della società ACEA” e Acea con nota prot. 0564822/18 del 20 dicembre 2018 ha espresso parere idraulico favorevole e rilasciato Nulla Osta idraulico con prescrizioni, per una portata massima pari a 0,26 l/s (ma il parere evidentemente se vi è ampliamento dell’impianto deve essere nuovamente acquisita);

2) tenga separate le acque meteoriche da quelle derivanti dal dilavamento dei rifiuti trattati ai sensi dell’art. 30 comma 2 del N.T.A. Piano Regionale di Tutela delle Acque (D.C.R. n. 18/2028).

In particolare, la prescrizione di pag. 22 del provvedimento autorizzatorio prevede che “dal momento che la società effettua il trattamento delle sole acque di prima pioggia, il deposito e la lavorazione dei rifiuti dovranno essere svolti in modo da impedire il contatto con le acque meteoriche. In particolar modo lo stoccaggio dei rifiuti dovrà essere effettuato in aree dotate di coperture stabili o all’interno di contenitori dotati di copertura idonee a impedire il contatto con le acque meteoriche. Qualora vi sia deposito a terra di rifiuti o comunque in contenitori e aree non coperte, dovrà essere raccolto e trattato l’intero apporto delle acque meteoriche e non solo la prima pioggia, assimilando le stesse ad acque industriali ed effettuando il calcolo delle portate di scarico previste per eventi meteorici con tempi di ritorno di 200 anni. In tal caso la Società dovrà verificare con l’ente gestore della rete di raccolta pubblica la compatibilità dei volumi e della tipologia delle acque di scarico con l’autorizzazione allo scarico di cui sopra ed eventualmente provvedere ad acquisire nuova autorizzazione dandone comunicazione a questa CMRC. La Società potrà immettere nel Fosso di Piana Perina previa acquisizione dell’autorizzazione ai fini idraulici ex R.D. 523/1904* le sole acque provenienti dalle coperture o comunque non provenienti dal dilavamento di piazzali adibiti allo stoccaggio dei rifiuti”.

6. Ne è seguita una diffida da parte dell’appellante indirizzata alla Città Metropolitana, tramessa anche alla Prefettura, con la quale l’Amministrazione è stata diffidata a modificare l’autorizzazione rilasciata entro dieci giorni, revocando le prescrizioni riguardanti la gestione delle acque meteoriche, che costituirebbero elusione del giudicato giacché secondo la tesi dell’appellante l’Amministrazione avrebbe dovuto emanare sic et simpliciter l’autorizzazione richiesta, senza prescrizione alcuna.

6.1. La Città Metropolitana ha dato riscontro alla citata diffida con nota prot. 5 0018602 del 1° febbraio 2024, trasmessa al Comune di Riano e alla Prefettura, allegando il parere emesso dal Comune di Riano nel 2018 in seno alla Conferenza di servizi e le prescrizioni di ACEA aventi il medesimo oggetto.

7. L’appellante ha quindi instaurato il giudizio di ottemperanza conclusosi con la sentenza del T.a.r. per il Lazio sezione seconda, n. 7804 del 19 aprile 2024, qui appellata.

7.1. Nel ricorso l’istante ha dedotto le seguenti censure avverso le due prescrizioni apposte all’atto autorizzativo:

a) la prescrizione indicata alle pagg. 21-22, punto 1, sarebbe illegittima, “ atteso che i suddetti pareri e nulla osta – tutti depositati nel corso della Conferenza dei servizi – si sono già espressi sul nuovo progetto e sul nuovo sistema di raccolta e depurazione acque proposto ”. Infatti, ai sensi dell’art. 14 quater l. n. 241 del 1990, la determinazione motivata di conclusione della conferenza, adottata dall'amministrazione procedente all'esito della stessa, sostituisce a ogni effetto tutti gli atti di assenso, comunque denominati, di competenza delle amministrazioni e dei gestori di beni o servizi pubblici interessati.

Inoltre, in caso di mancato rilascio di alcun parere sul punto, ai sensi dell’art. 17 bis l. n. 241 del 1990 s.m.i., decorsi i termini di legge senza che sia stato comunicato l’assenso, il concerto o il nulla osta, lo stesso sarebbe da intendersi comunque acquisito.

b) la prescrizione indicata alle pagg. 21-22, punto 2, sarebbe altresì illegittima poiché la società sarebbe autorizzata allo scarico sul corpo superficiale, denominato Piana Perina – Fosso dei Casini e di Chiarano, fin dal 2008 (giusta autorizzazione numero n. 6498 del 10.11.2008, rinnovata anche nel 2012 e successivamente estesa per l’intera durata dell’autorizzazione n. 4474/2015, fino al 2030), con la conseguente impossibilità di comprendere la motivazione per cui sia necessario richiedere quanto già autorizzato fin dal 2008 (ivi incluse le autorizzazioni di cui al R.D. 523/1904), essendo rimasto invariato il punto di scarico delle acque sul corpo superficiale.

c) anche il parere della Città Metropolitana di Roma Capitale (Dipartimento IV - Servizio 2 “Tutela acque e risorse idriche”) dovrebbe - ai sensi del citato art. 17 bis - considerarsi acquisito positivamente, all’esito della conferenza di servizi, anche per l’aspetto riguardante inclusi gli scarichi sul corpo idrico superficiale e quindi anche ai sensi del R.D. n. 523/1904.

e) la ricorrente sostiene che la determinazione impugnata dovrebbe considerarsi elusiva del giudicato contenuto nelle suindicate sentenze nn. 6907/2022 e 14949/2023, nella parte in cui ha ritenuto di comprimere la sua portata ampliativa con le suddette prescrizioni, giacché l’autorizzazione unica di cui al citato art. 208 avrebbe una funzione sostitutiva di tutti gli atti e provvedimenti ordinariamente di competenza di altre autorità.

f) l’amministrazione avrebbe rilasciato solo formalmente l’autorizzazione, salvo poi richiedere alla ricorrente ulteriore documentazione finalizzata ad « aprire un vero e proprio “subprocedimento” - peraltro postumo - motivato su “nuove” ed insussistenti circostanze ».

8. Si è costituita in giudizio la Città Metropolitana di Roma Capitale depositando memoria e documenti.

8.1. L’appellante ha depositato memoria di replica.

9. Alla camera di consiglio del 29 ottobre 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

10. L’appello è in parte fondato nella parte relativa alla domanda di remissione della causa al primo giudice con conversione del rito ai sensi dell’art. 32 c.p.a., e in parte infondato in relazione al giudizio di ottemperanza sicché, per questa parte, deve essere confermata la sentenza n. 7804/2024 emessa in primo grado.

10.1. L’appellante, invero, ha chiesto, da un lato, l’annullamento della sentenza del T.a.r. e il rinvio del giudizio al primo giudice per quanto riguarda i motivi non esaminati; dall’altro lato, ha contestato che le precedenti sentenze di cui si chiede l’ottemperanza siano limitate all’aspetto paesaggistico relativo al parere del MIBAC.

11. Sotto il primo profilo, l’appello deve essere accolto poiché il primo giudice, nonostante abbia correttamente inquadrato i motivi dedotti quali motivi di illegittimità dell’autorizzazione (che si presenta come un provvedimento nuovo e che attribuisce il bene della vita alla società istante) e abbia affermato che la domanda di annullamento delle prescrizioni <<potrà pertanto essere esaminata nella sede opportuna, essendo stato proposto il ricorso sia ai sensi degli artt. 112 ss. c.p.a. (per quanto rileva in questa sede), “a valere anche come ricorso autonomo>> e abbia quindi riconosciuto sussistenti i presupposti per la conversione delle azioni, non risulta che abbia effettuato la conversione prevista dall’art. 32 c.p.a. per l’ipotesi della pluralità di azioni.

Pertanto, per questa parte la sentenza deve essere riformata con rinvio al T.a.r. per il Lazio per la conversione dell’azione ai sensi dell’art. 32 c.p.a. (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 11 novembre 2014, n. 5513).

12. In relazione, più propriamente, alle doglianze con le quali l’appellante sostiene che le prescrizioni introdotte nell’atto autorizzativo avrebbero eluso il giudicato, l’appello è infondato.

Invero, gli obblighi conformativi derivanti dalla sentenza n. 6907 del 30 maggio 2022 (e dalla sentenza n. 14949 del 10 ottobre 2023 n. 14949 resa in sede di ottemperanza della prima) non possono dirsi elusi dalle prescrizioni introdotte nell’atto autorizzativo che la Città Metropolitana ha rilasciato poiché in particolare nella prima sentenza, resa in sede cognitoria, è stato affrontato, nell’esaminare il solo primo motivo, il profilo relativo alla vincolatività e al rilievo del parere emanato dal Ministero dei beni culturali (oggi “della cultura”) e alla sua tardività e quindi alla compatibilità dell’intervento con i valori paesaggistici e al necessario riferimento anche ai pareri resi dalle altre Amministrazioni in conferenza di servizi, ma non è stata affrontata la questione dell’impatto dell’ampliamento dell’impianto sul corso d’acqua (che era stato, sia pure sotto diverso profilo rispetto al presente appello, sollevato con il terzo motivo del ricorso di primo grado, pagg. 20 ss.) e quindi dell’autorizzazione degli scarichi e dell’allaccio in fogna delle acque di dilavamento in relazione alle diverse modalità di esercizio del piazzale.

Pertanto, il giudicato formatosi sulla sentenza n. 6907/2022 non riguarda quest’ultima parte e non può pertanto essere affermata la sua violazione da parte delle richiamate prescrizioni sul tema dell’allaccio al sistema fognario delle acque di dilavamento.

13. In conclusione,, il ricorso, nella sua parte impugnatoria, deve essere accolto con rinvio al T.a.r. per la conversione dell’azione ex art. 32 c.p.a.; nella parte relativa all’azione di ottemperanza deve essere respinto con conferma della sentenza del giudice di primo grado.

14. La complessità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), accoglie in parte l’appello r.g. n. 4033/2024 nei sensi e limiti di cui in motivazione; lo respinge in relazione all’azione di ottemperanza.

Rinvia al Tribunale Amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, ai fini della conversione del rito ex art. 32 c.p.a.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 ottobre 2024 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente FF

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere, Estensore

Ofelia Fratamico, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Emanuela Loria	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO