Pubblicato il 01/10/2025

N. 07646/2025REG.PROV.COLL.

N. 06477/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6477 del 2022, proposto da
Provincia Religiosa di S. Pietro dell'Ordine Ospedaliero di San Giovanni di Dio - Fatebenefratelli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Alberto Donnini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, p.zza San Lorenzo in Lucina 26;

contro

Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Teresa Chieppa, domiciliataria ex lege in Roma, via Marcantonio Colonna n. 27;
Ministero della Salute, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Azienda Sanitaria Locale Roma 1, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (sezione terza- quater ) n. 5402/2022

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lazio e del Ministero della Salute;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 17 settembre 2025 il Cons. Maria Grazia Vivarelli e uditi per le parti l’Avvocato Alberto Donnini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La Provincia Religiosa di San Pietro dell’Ordine Ospedaliero di San Giovanni di Dio – Fatebenefratelli, titolare dell’Ospedale Villa San Pietro, accreditato con il Servizio Sanitario Nazionale nell’ambito dell’Azienda Sanitaria Locale Roma 1, è classificato come Ospedale Generale di Zona 2, che eroga prestazioni in regime di degenza ordinaria, day hospital e di specialistica ambulatoriale.

2. Nella descritta qualità, nell’anno 2021 ha agito per l’ottemperanza della sentenza Tar Lazio n. 1198/2011, passata in giudicato, a sé favorevole con cui è stata annullata la delibera della Giunta Regionale Lazio n. 436 del 19.06.2007, avente ad oggetto “Finanziamento e definizione del sistema di remunerazione delle prestazioni ospedaliere e di assistenza specialistica ambulatoriale dei soggetti erogatori pubblici e privati per l'anno 2007”.

3. La predetta sentenza Tar Lazio 1198/2011, ha statuito: da un lato, che “Dall’intervenuto annullamento della delibera impugnata (DGR 436/2007) … consegue, necessariamente – per i medesimi profili di illegittimità derivanti dal difetto istruttorio – l’annullamento in via derivata anche dei vari budget erroneamente assegnati (nei 3 allegati della delibera 436) alla ricorrente medesima”; dall’altro che la Regione Lazio dovrà procedere alla rideterminazione dei budget 2007 da assegnare al FB S. RO riconducendo “il tetto delle prestazioni erogabili al limite strutturale dell’ospedale”, in quanto “la struttura ospedaliera (FB S. RO) non può sottrarsi al dovere, non negoziabile, di erogare il servizio pubblico a tutti gli utenti”.

4. Vista l’inottemperanza dell’amministrazione, l’odierno appellante ha agito, contro la Regione Lazio, con ricorso nrg 1704 del 2021.

5. La Regione Lazio ha quindi adottato e depositato la DGR n. 300 del 25.05.2021, pubblicata nel B.U.R. n. 53 del 1.06.2021, che dispone “[…] di riconoscere, in ottemperanza alle sentenze […] n. 1198/2011 […] la remunerabilità delle prestazioni extra budget erogate […] negli anni 2007 […] in regime di emergenza/urgenza, non programmabili e non rifiutabili, sul presupposto che tali attività presentino i caratteri della inevitabilità e imprevedibilità […]” e di conseguenza “[…] di stabilire che gli uffici competenti della Direzione regionale Salute e Integrazione Sociosanitaria provvedano ai seguenti adempimenti, da concludersi entro 30 giorni dalla pubblicazione della presente deliberazione: - verifica delle prestazioni erogate dalle strutture de quibus per gli anni di interesse di ciascuna (2006, 2007 e 2008) oltre il tetto di spesa assegnato dalla Regione, che presentino i caratteri della “inevitabilità” e della “imprevedibilità”, in quanto rese in emergenza/urgenza e, quindi, non programmabili e non rifiutabili; - quantificazione economica di tali prestazioni, valorizzando le stesse alle tariffe all’epoca vigenti e liquidazione dei relativi importi […]”.

5.1. In altri termini, ha riconosciuto esclusivamente la remunerabilità delle prestazioni extra budget erogate negli anni 2007 in regime di emergenza/urgenza, non programmabili e non rifiutabili e quindi come tali inevitabili e imprevedibili, non liquidando invece tutte le altre prestazioni pure extra budget, ma ordinarie.

6. Con ricorso RG 7773/2021, FB S. RO è insorto, nuovamente, per elusione del giudicato da parte della Regione Lazio, impugnando in sede di ottemperanza la DGR 300/2021 elusiva.

7. Il TAR Lazio, con la sentenza n. 5402/2022, pubblicata il 2 maggio 2022, riuniti i ricorsi, ha dichiarato improcedibile il primo ricorso e ha dichiarato infondato il secondo, spese compensate.

8. Avverso tale pronuncia sono insorti gli appellanti, con atto di appello notificato in data 2 agosto 2022, depositato in data 3 agosto 2022, censurandola con due motivi: per violazione e/o elusione del giudicato di cui alla sentenza Tar Lazio n. 1198/2011; nullità e/o annullabilità della dgr 300/2021; violazione e falsa applicazione della d.lgs 502/1992, artt. 8-quinquies e 8-sexies, in relazione al d.l. 112/2008; eccesso di potere per difetto e contraddittorietà di motivazione e omesso esame delle censure dedotte in primo grado; il tutto sotto plurimi profili.

9. La Regione Lazio si è costituita in giudizio in data 9 novembre 2022 ed ha depositato memoria difensiva il 17 luglio 2025, invece, il Ministero della Salute si è costituito, con memoria di stile, in data 30 agosto 2022.

10. Previo deposito di ulteriori memorie difensive da parte appellante, alla pubblica udienza del 17 settembre 2025 tenutasi da remoto, la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è fondato.

2. Con la sentenza n. 1198/2011 passata in giudicato, il TAR Lazio ha annullato la delibera della Giunta Regionale Lazio n. 436 del 19.06.2007, avente ad oggetto “ Finanziamento e definizione del sistema di remunerazione delle prestazioni ospedaliere e di assistenza specialistica ambulatoriale dei soggetti erogatori pubblici e privati per l'anno 2007” ; e ha ordinato alla Regione di procedere “ alla rideterminazione dei relativi limiti di budget ”, sulla base della seguente motivazione: “[…] ai fini dell’operatività del meccanismo dei c.d. tetti di spesa, da un lato stanno le strutture pubbliche e quelle ad esse equiparate (Ospedali classificati, I.R.C.S.S., etc.), dall’altro quelle private accreditate. Solo per le seconde, invero, ha senso parlare di imposizione di un limite alle prestazioni erogabili; mentre per le strutture che risultano consustanziali al sistema sanitario nazionale (Ospedali pubblici, Ospedali classificati, I.R.C.C.S., etc.) non è neppure teorizzabile l’interruzione delle prestazioni agli assistiti al raggiungimento di un ipotetico limite eteronomamente fissato […]. Infatti, la struttura ospedaliera <<non può sottrarsi al dovere, non negoziabile, di erogare il servizio pubblico a tutti gli utenti>>, dovendo, dunque, ricondursi il tetto delle prestazioni erogabili al limite strutturale dell’ospedale […]”

3. Sulla base della predetta motivazione, il TAR Lazio ha stabilito il diritto di FB S. RO ad ottenere la completa remunerazione di tutte le prestazioni eseguite, ponendo come unico limite il “ limite strutturale dell’ospedale ” perché testualmente la struttura ospedaliera ricorrente “ non può sottrarsi al dovere, non negoziabile, di erogare il servizio pubblico a tutti gli utenti”.

4. Ed infatti, una diversa condotta da parte di avrebbe determinato l’inadempimento agli stessi obblighi previsti inerenti all’accreditamento con il servizio sanitario regionale e del contratto, sia nei confronti dell’amministrazione, che dei pazienti terzi beneficiari delle prestazioni rese, ed integrato la violazione del diritto alla salute di rilevanza costituzionale ex art 32 Cost.

5. Ciò premesso, si deduce che illegittimamente ed in elusione del giudicato, con la delibera DGR n. 300 del 25.05.2021, pubblicata nel B.U.R. n. 53 del 1.06.2021, la Regione ha deciso di “[…] di riconoscere, in ottemperanza alle sentenze […] n. 1198/2011 […] la remunerabilità delle prestazioni extra budget erogate […] negli anni 2007 […] in regime di emergenza/urgenza, non programmabili e non rifiutabili, sul presupposto che tali attività presentino i caratteri della inevitabilità e imprevedibilità […]” ; e di conseguenza “[…] di stabilire che gli uffici competenti della Direzione regionale Salute e Integrazione Sociosanitaria provvedano ai seguenti adempimenti, da concludersi entro 30 giorni dalla pubblicazione della presente deliberazione: - verifica delle prestazioni erogate dalle strutture de quibus per gli anni di interesse di ciascuna (2006, 2007 e 2008) oltre il tetto di spesa assegnato dalla Regione, che presentino i caratteri della “inevitabilità” e della “imprevedibilità”, in quanto rese in emergenza/urgenza e, quindi, non programmabili e non rifiutabili ”.

6. In sede di ottemperanza, il TAR Lazio, con la sentenza qui impugnata ha erroneamente statuito che “ la sentenza in esame non ha sancito l’obbligo tassativo per l’amministrazione di provvedere alla remunerazione di tutte le prestazioni rese dall’istituto ricorrente, ma ha sancito l’illegittimità della delibera impugnata laddove ha attribuito al tetto di spesa assegnato all’Istituto ricorrente per il 2007 i caratteri della <<invalicabilità>>, senza escludere la facoltà di porre limiti e condizioni al contrapposto principio di <<non vincolatività>> del tetto di spesa da essa fissato, né rigidamente condizionare in positivo le modalità con le quali dare adesso attuazione ”.

7. L’appellante fondatamente lamenta la contraddittorietà della sentenza impugnata che, da un lato, afferma che nel 2007 FB S. RO era obbligato a erogare tutte le prestazioni che gli sono state richieste dai pazienti e, dall’altro lato, che però l’Amministrazione non è obbligata a pagarle, ma può decidere a posteriori di remunerare solo quelle che riterrà indifferibili ed urgenti. Cosi opinando, però, il TAR afferma che l’Ospedale dovrà prestare (rectius ha prestato) assistenza gratuita non solo legittimando una palese violazione ed elusione del giudicato perpetrata con la DGR 300/2021 che impone il limite delle prestazioni indifferibili e urgenti non rinvenibile nella sentenza Tar 1198/2011, ma autorizzando contra ius un indebito ed ingiustificato arricchimento dell’Amministrazione in danno di FB S. RO.

8. Per sconfessare l’assunto del Tar nella sentenza impugnata, l’appellante cita un orientamento di codesto Ecc.mo Consiglio di Stato che, con sentenza della III sez., del 3 agosto 2020, n. 4908, ha espressamente affermato che: “ Ebbene, dai surriportati passaggi motivazionali delle sentenze citate (ndr speculari rispetto a quelli contenuti nella sentenza Tar Lazio 1198/2011) si evince che l'ambito della rideterminazione regionale dei tetti di spesa assegnati alla struttura appellante doveva ritenersi limitato ad una operazione di carattere meramente contabile quantificatorio, … non residuando, per contro, alla Regione intimata margini di discrezionalità attinenti alla determinazione della tipologia di prestazioni suscettibili di remunerazione extra budget e riconducibili alle voci "attività ospedaliera", "specialistica ambulatoriale" e "funzioni di pronto soccorso compreso il costo per il personale" . Da questo punto di vista, quindi, il provvedimento commissariale impugnato (ndr parimenti alla DGR 300/2021) si pone in antitesi rispetto alle indicazioni precettive formulate con le sentenze in questione, laddove pretende di ritagliare, all'interno delle voci suindicate, una sotto-categoria di prestazioni " erogate in regime di emergenza/urgenza"”.

9. Ritiene il Collegio che, anche nella presente controversia, la sentenza n. 1198/2011 non autorizza alcuna sottocategoria esente da rimborso. In nessuna parte della pronuncia di giudicato possono trarsi elementi in questo senso. Ne deriva che in capo alla Regione si pone un obbligo remunerativo pieno per l’anno 2007 di tutte le prestazioni sanitarie rese dall’appellante extra budget e riconducibili alle voci "attività ospedaliera", "specialistica ambulatoriale" e "funzioni di pronto soccorso compreso il costo per il personale", nei soli limiti della struttura dell’ospedale. Nessun margine ulteriore di discrezionalità, in particolare attinente alla determinazione della tipologia di prestazioni suscettibili di remunerazione, residua in capo all’amministrazione regionale. La delibera impugnata nel presente giudizio si pone invece in contrasto con il giudicato, nella misura in cui ha introdotto il criterio dell’emergenza/urgenza della prestazione, ovvero quella che presenti i caratteri della inevitabilità e imprevedibilità, con conseguente attribuzione ai propri uffici preposti alla remunerazione di un margine di apprezzamento discrezionale esorbitante dal preciso obbligo conformativo derivante dal giudicato.

10. Conclusivamente l’appello è fondato e va accolto. Per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado la delibera impugnata nel presente giudizio va dichiarata nulla per violazione del giudicato. Le spese, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza, la quale fa esclusivo capo alla Regione Lazio e non anche al Ministero della salute, nei confronti del quale può dunque essere disposta la compensazione.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della gravata sentenza, dichiara la nullità dell’atto impugnato. Condanna la Regione Lazio al pagamento delle spese di lite del doppio grado di giudizio liquidate complessivamente in E. 9.000, oltre accessori (E. 4.000 per il primo grado ed E. 5.000 per il grado di appello); compensa le spese nei rapporti tra l’appellante e il Ministero della salute.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 settembre 2025 da remoto con l'intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere, Estensore

Ugo De Carlo, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Maria Grazia Vivarelli	Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO