Pubblicato il 02/12/2025

N. 09467/2025REG.PROV.COLL.

N. 09072/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9072 del 2024, proposto da
Ministero per le Imprese ed il Made in Italy, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Rorina S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Marco Bielli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Radio Studio Centrale Soc Coop, Smile Animazione S.r.l., non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 20464/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Rorina S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 ottobre 2025 il Cons. EF ZO IT e uditi per le parti l’Avvocato dello Stato Alessia Urbani Neri e l’avv. Marco Bielli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso di primo grado la società odierna appellata ha impugnato la graduatoria relativa

all’annualità 2023 delle emittenti beneficiarie delle risorse del Fondo per il pluralismo e l'innovazione dell'informazione disciplinato dal D.P.R. n. 146/2017, nella parte in cui la stessa non è stata ammessa per mancanza dei requisiti di ammissione nonché ha impugnato, con ricorso per motivi aggiunti, il successivo provvedimento, trasmesso in data 18 marzo 2024, con cui è stata confermata tale esclusione.

In particolare, l’esclusione era stata disposta dal Ministero in considerazione del fatto che vari impiegati della società, nei due esercizi precedenti la presentazione la domanda, avevano goduto di permessi non retribuiti e che, pertanto, la ricorrente non soddisfaceva il c.d. requisito occupazionale di cui all’art. 4, comma 2 del predetto decreto. Ad avviso dell’amministrazione, le assenze non retribuite del lavoratore non possono essere conteggiare ai sensi dell’art. 4, comma 2, d.P.R. n. 146/2017 dovendosi tenere in considerazione solo i giorni di effettiva retribuzione.

Il Tar ha accolto il ricorso ritenendo che ≪ le ipotesi in cui è previsto il conteggio delle ore effettivamente lavorate - e, correlativamente, la detrazione di quelle non lavorate - sono di stretta interpretazione e insuscettibili di applicazione analogica, giacché, da un lato, esse esprimono una portata escludente dalla procedura selettiva per l’attribuzione di vantaggi economici, dall’altro, costituiscono un’eccezione alla regola generale di cui all’art. 4 del d.P.R. n. 146/17, in forza del quale viene in rilievo, primariamente, soltanto il numero di dipendenti occupati nei due esercizi precedenti… il concetto di “ore effettivamente lavorate”, pertanto, non ha un rilievo autonomo

e non costituisce una clausola generale nella quale far confluire qualsivoglia ipotesi di “mancata presenza sul luogo di lavoro”, come vorrebbe l’amministrazione ≫.

Con il gravame proposto, la difesa erariale chiede la riforma integrale della sentenza ed articola un unico motivo rubricato “VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 4 DEL DPR 146/17 E DELL’ART. 4 COMMA 2 DEL DM DEL 20.10.17”.

Ad avviso dell’appellante, l’art. 4, comma 2, cit., nel richiedere un numero minimo di dipendenti ha significato riferire che devono considerarsi, in sede di calcolo del personale, i lavoratori che sono in concreto presenti e svolgono attività lavorativa. “ Ragionando diversamente – prosegue l’appellante - si vanificherebbe la ratio giustificatrice della contribuzione in esame, volta ad incentivare l’“effettiva occupazione”, cui pure fa riferimento il citato art. 4 del DPR 146/97, intesa nel senso di concreto esercizio dell’attività lavorativa, inconciliabile con l’assenza dal servizio, che nel caso di permessi non retribuiti non è neppure giustificata ”.

Secondo la difesa erariale, occorre distingue, da un lato, “le ferie e le assenze giustificate”, assimilabili alle ore lavorate e per le quali vi è copertura retributiva e contributiva, e, dall’alto lato, “l’assenza ingiustificata quale è il permesso non retribuito”.

Si è costituita in resistenza la società appellata.

Con ordinanza n. 137/2025 la Sezione ha respinto l’istanza cautelare.

All’udienza del 30 ottobre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

In primo luogo, il Collegio ritiene infondata l’eccezione di inammissibilità del gravame sollevata dalla parte appellata per violazione dell’art. 101 c.p.a.

Contrariamente a quanto prospettato da quest’ultima, l’atto di appello espone, nei suoi elementi essenziali, la motivazione adottata dal primo giudice e articola un motivo di gravame connotato da adeguata specificità e chiarezza.

Del pari, è infondata la richiesta della parte appellata di declaratoria della cessazione della materia del contendere. Invero, a seguito del rigetto dell’istanza cautelare contenuta nell’atto di appello, l’amministrazione ha dato doverosamente esecuzione alla pronuncia del Tar senza che ciò, tuttavia, possa rappresentare un’acquiescenza a tale pronuncia. Nella motivazione del provvedimento adottato, difatti, il Ministero ha dato atto di “ dare esecuzione all’Ordinanza n. 137/2025 emessa dal Consiglio di Stato e alla sentenza del TAR per il Lazio – Sezione Quarta Ter n. 20464, pubblicata il 18-11-2024, cosi come disposto nella medesima ”. Dal contegno tenuto dall’amministrazione, pertanto, non è desumibile un’acquiescenza alla sentenza di prime cure con rinuncia al gravame proposto, ma solamente la doverosa ottemperanza alla pronuncia di primo grado, esecutiva e non sospesa dal giudice dell’appello che ha rigettato l’istanza cautelare del Ministero.

Tanto premesso, deve passarsi all’esame del merito dell’appello, che risulta fondato.

L’art. 4, comma 2, del D.P.R. n. 146/2017, nel disciplinare i requisiti di ammissione ai benefici per cui è causa, prevede, per quanto qui interessa, che “[s] ono ammesse ad usufruire dei contributi le emittenti radiofoniche di cui alle lettere b) e c) dell'articolo 3 che abbiano un numero minimo di 2 dipendenti, in regola con il versamento dei contributi previdenziali sulla base di apposite attestazioni rilasciate dagli enti previdenziali interessati nei trenta giorni antecedenti alla data di presentazione della domanda, occupati con contratti a tempo indeterminato e a tempo determinato, ai sensi dell'articolo 1, comma 2-bis, lettera a), del decreto-legge 23 gennaio 2001, n. 5, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 marzo 2001, n. 66, con almeno un giornalista. Sono inclusi nel calcolo di cui al presente comma i lavoratori part-time e quelli con contratto di apprendistato. Per i dipendenti in cassa integrazione, con contratto di solidarietà e per quelli a tempo parziale si deve tener conto della percentuale dell'impegno contrattuale in termini di ore effettivamente lavorate. Per il presente requisito si prende in considerazione il numero medio dei dipendenti occupati nei due esercizi precedenti, fermo restando che tale requisito deve essere posseduto alla data di presentazione della domanda… ”.

Pertanto, la disposizione richiede che l’emittente abbia un numero minimo di due dipendenti, di cui almeno un giornalista, con contratti a tempo determinato o indeterminato e in regola con il versamento dei contributi previdenziali. La disposizione specifica che per i dipendenti in cassa integrazione, con contratto di solidarietà e per quelli a tempo parziale “si deve tener conto della percentuale dell'impegno contrattuale in termini di ore effettivamente lavorate”.

Ad avviso del Collegio, l’art. 4, comma 2, cit. laddove prevede un numero minimo di dipendenti impiegati con contratti di lavoro a tempo determinato o indeterminato rinvia implicitamente alle discipline che regolano tali rapporti lavorativi quanto alle modalità di determinazione dell’orario lavorativo e di regolazione delle assenze, variamente denominate, dal servizio.

La circostanza per cui i dipendenti fruiscano di permessi (o di altre forme di assenza dal lavoro) non retribuiti, in conformità alle discipline proprie di tali rapporti lavorativi (si pensi ai vari istituti normativi e contrattuali che prevedono tali fattispecie, ad esempio per motivi personali o familiari, di studio, per attività sindacali e formative), non fa venire meno la sussistenza del requisito occupazionale de quo , che deve essere valutato sulla base dell’orario di lavoro contrattualmente previsto. Ciò che rileva ai fini del raggiungimento del requisito occupazionale fissato dall’art. 4, comma 2, cit. non sono, quindi, le sole ore di effettiva presenza in servizio del lavoratore, ma la costituzione e lo svolgimento di rapporti lavorativi di tipo subordinato nel corso dei quali può anche verificarsi, in conformità alle discipline ivi applicabili, che il dipendente si assenti dal servizio per taluni giorni senza corresponsione della retribuzione.

Né può farsi applicazione, nemmeno in via analogica, della previsione che stabilisce, per alcune tipologie contrattuali (cassa integrazione, contratto di solidarietà e contrato a tempo parziale), che si tenga conto “della percentuale dell'impegno contrattuale in termini di ore effettivamente lavorate”. In tal caso, il legislatore fa esclusivamente riferimento a tipologie contrattuali ove può essere contrattualmente prevista una riduzione dell’orario lavorativo e, quindi, coerentemente prevede che debba tenersi in considerazione il diverso impegno orario ivi previsto.

Ragionando diversamente, si giungerebbe all’esito paradossale di penalizzare le imprese i cui dipendenti fruiscono di istituti normativamente previsti che consentono loro di godere di permessi non retribuiti, anche con l’esito di incentivare i datori di lavoro a non accordare ai dipendenti detti permessi (ove la relativa fruizione sia subordinata all’eventuale assenso del datore di lavoro), con conseguente frustrazione dei diritti dei lavoratori e della stessa ratio del D.P.R. n. 146/2017 che è proprio quella di incentivare l’occupazione (da intendersi, ovviamente, nel senso di incentivare l’instaurazione di rapporti lavorativi di lavoro subordinato e lo svolgimento dei medesimi nel rispetto della disciplina normativa e contrattuale ivi applicabile).

Fattispecie diversa da quella appena esposta è, invece, quella in cui il dipendente si assenti dal lavoro in modo ingiustificato e, quindi, in violazione dei doveri sul medesimo gravanti in base alla disciplina propria del rapporto lavorativo. In tali circostanze, alla luce della ratio della disciplina di cui all’art. 4, comma 2 cit. e ai fini dell’applicazione della medesima, non può considerarsi che il rapporto lavorativo si svolga sulla base dell’orario lavorativo pur formalmente previsto dal contratto ma, in fatto, non rispettato. La previsione di un requisito occupazionale minimo, difatti, è rivolta anche ad attestare lo svolgimento di una minima effettiva attività da parte dell’emittente e, pertanto, i giorni di assenza ingiustificati non possono essere conteggiati ai fini del rispetto di tale requisito occupazionale.

Il Collegio, quindi, diversamente da quanto prospettato dall’appellante, ritiene che debbano tenersi distinte le ipotesi di assenze non retribuite riconducibili a specifiche previsioni proprie del rapporto contrattuale dalle assenze ingiustificate che rappresentano, invece, una violazione degli obblighi nascenti da tale rapporto.

Laddove, poi, dovesse emergere un accordo tra il lavoratore e il datore di lavoro in ordine a tali assenze dal servizio - che potrebbe financo portare ad un accordo tra le parti diretto a simulare la clausola relativa all’orario lavorativo, al fine di far figurare fittiziamente l’esistenza del requisito occupazionale che consente all’emittente di beneficiare delle sovvenzioni de quibus - si sarebbe in presenza di una riduzione dell’orario lavorativo concordata tra le parti che, ai fini dell’applicazione della disciplina di cui all’art. 4, comma 2, cit., dovrebbe portare all’applicazione della disciplina del lavoro a tempo parziale.

Nel caso di specie, nel corso del procedimento amministrativo, la società, con nota del 16 maggio 2023, ha trasmesso al Ministero un riepilogo delle assenze dal servizio dei propri dipendenti da cui risultano plurime “assenze ingiustificate” riguardanti la maggior parte dei dipendenti.

In particolare, per gli anni 2021 e 2022 presi in esame, per il complesso dei dipendenti la società ha dichiarato esservi stati oltre centoventi giorni di assenza ingiustificata, riguardanti in misura prevalente due dipendenti.

Tale elevato numero di giornate in cui i dipendenti non hanno svolto l’attività lavorativa e non hanno ricevuto la relativa retribuzione, e che la stessa società ha qualificato come “assenze ingiustificate”, non possono essere conteggiate ai fini del rispetto del requisito occupazionale di cui all’art. 4, comma 2, cit. A ben vedere, in tal caso i rapporti lavorativi, ai fini dell’applicazione della disciplina in parola, hanno di fatto avuto un orario di lavoro inferiore a quello formalmente previsto.

Di conseguenza, correttamente l’amministrazione non ha conteggiato tali giorni di assenza ai fini della verifica del rispetto del requisito occupazionale.

Né può portare a diverse conclusioni la considerazione, svolta dall’odierna appellante nell’ambito del reclamo proposto in sede amministrativa, secondo cui la società sarebbe “vittima” di tali assenze ingiustificate dei propri dipendenti. Invero, come si è detto, l’assenza ingiustificata dei dipendenti di per sé fa venire meno la possibilità di conteggiare, ai fini della valutazione del rispetto del requisito occupazionale, la giornata in cui detta assenza si è svolta senza necessità di verificare un eventuale colpa della società. L’eventuale danno che l’impresa subisca a causa dell’assenza ingiustificata dal lavoro dei propri dipendenti rimane tutelato, nei rapporti privatistici, dai rimedi propri della disciplina del rapporto lavorativo.

Peraltro, deve osservarsi come, nel caso di specie, la società si sia limitata a qualificare come “ingiustificate” le plurime assenze che interessano quasi tutti i propri dipendenti, senza fornire ulteriori spiegazioni circa la loro natura, le rispettive cause e le eventuali misure adottate per far fronte all’eventuale inadempienza dei dipendenti assentatisi dal lavoro asseritamente senza giustificazione.

Pertanto, l’appello deve essere accolto nei sensi esposti e, per l’effetto, in riforma della sentenza di prime cure, deve essere rigettato il ricorso originario del privato.

L'attività posta in essere dall’amministrazione in esecuzione della sentenza di primo grado deve ritenersi, per effetto dell'accoglimento dell'appello, automaticamente travolta, in applicazione della regola dell'effetto espansivo esterno della sentenza di appello come sancito dall' art. 336, comma 2, c.p.c., applicabile al processo amministrativo in virtù del rinvio contenuto nell' art. 39, comma 1, c.p.a.

Data la novità delle questioni trattate, le spese di lite del doppio grado di giudizio devono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IO De CE, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

ZO Cordi', Consigliere

Marco Poppi, Consigliere

EF ZO IT, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EF ZO IT	IO De CE

IL SEGRETARIO