Pubblicato il 11/04/2025

N. 03157/2025REG.PROV.COLL.

N. 09444/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9444 del 2024, proposto dal sig. -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Roberto Colagrande, Berardino Terra, con domicilio eletto presso lo studio Roberto Colagrande in Roma, viale Liegi 35/B;

contro

Ministero della Salute, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del TAR Lazio, Roma, Sez. Terza Quater, n. 16448 del 17 settembre 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Salute;

Visto l'art. 114 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 3 aprile 2025 il Cons. Giovanni Pescatore e viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. In forza della sentenza della Corte di Appello di Roma -OMISSIS-, passata in giudicato, il ricorrente ha conseguito, per conto del figlio minore, il diritto all’indennizzo di cui all’art. 1 comma 1 della legge 25 febbraio 1992 n. 210 ( “Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di emoderivati” ), con decorrenza dal -OMISSIS-.

2. Portato il titolo in esecuzione attraverso l’azione ex artt. 112 c.p.a. intentata innanzi al TAR per il Lazio, si è visto opporre dal convenuto Ministero della Salute che nulla più poteva essergli corrisposto in quanto:

a) l’importo nel frattempo riconosciutogli risultava superiore al quantum effettivamente dovuto, come riportato nelle due note ministeriali -OMISSIS- emesse in pendenza di lite;

b) ciò anche per effetto di somme (estranee al giudicato) da portare in “ compensazione ” in quanto già erogate o ancora da erogare al beneficiario a diverso titolo, ovvero come indennizzo ex legge 29 ottobre 2005 n. 229 ( “Disposizioni in materia di indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie” ).

3. In accordo a queste allegazioni difensive, il TAR Lazio con la sentenza qui impugnata n. 16448 del 2024 ha dichiarato il ricorso improcedibile, rilevando che l’Amministrazione nelle more del giudizio aveva “assunto nuovi provvedimenti (le citate note -OMISSIS-, n.d.r.) con i quali ha rilevato di aver erogato al ricorrente una somma maggiore di quella spettante in esecuzione della sentenza del Tribunale di Roma e disposto la compensazione con apertura di apertura del ruolo di spesa fissa. Pertanto tali nuovi provvedimenti determinano l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza d’interesse dovendo parte ricorrente eventualmente dolersi dell’illegittimità di tali determinazioni assunte dall’Amministrazione nelle sedi di legge competenti e mediante le forme di legge atte all’istaurazione di un giudizio, non essendo a tal fine valida la domanda di annullamento prospettata nelle memorie depositate nel corso del giudizio” .

4. Il ricorrente impugna in questa sede la decisione di primo grado, censurandola come radicalmente elusiva delle questioni poste con l’azione di ottemperanza.

Il tema del contendere verte su due questioni:

4.1. l’esatta interpretazione della portata del giudicato, posto che il ricorrente rivendica, oltre all’indennizzo di cui all’art. 1 comma 1, l’unico espressamente menzionato nel titolo azionato, anche le voci accessorie - non indicate nel giudicato civile e disconosciute dalla parte appellata - previste a titolo di maggiorazione dai commi 2 e 7 dell’art. 2 della l. n. 201/1992;

4.2. la rilevanza ostativa delle due note -OMISSIS-, con le quali il Ministero ha richiesto alla Regione Lazio di provvedere all’apertura del ruolo di spesa fisso di cui alla legge n. 210/1992 tenendo conto dei cennati profili di eccedenza del corrisposto e della sua compensazione con l’altro indennizzo di cui alla legge n. 229/2005.

5. L’appello, al quale resiste il Ministero della Salute, è passato in decisione all’udienza del 3 aprile 2025, nel corso della quale il Collegio ha sollevato, dandone atto a verbale ai sensi dell’art. 73 c.p.a., la questione della possibile remissione della causa al giudice di primo grado per nullità della sentenza conseguente a sostanziale carenza (o mera apparenza) della sua motivazione.

6. Il Collegio ritiene che l’appello sia fondato in quanto, nell’ordine:

i) l’eventuale erogazione di somme superiori al dovuto attiene al merito del giudizio di ottemperanza, ovvero è il tema da accertare per valutare la fondatezza o meno della richiesta di esecuzione del titolo;

ii) è materia del giudizio di ottemperanza anche la definizione del perimetro degli effetti esecutivi del titolo azionato e, quindi, per stare al caso specifico, vi rientra anche l’accertamento - frutto di interpretazione del giudicato - della debenza o meno di tutte o solo di alcune delle voci di indennizzo rivendicate dal ricorrente;

iii) la sentenza di primo grado, oltre a discostarsi dai principi innanzi richiamati, nel dare rilevanza alle poste portate in compensazione dal Ministero ha del tutto trascurato l’ulteriore e pacifico indirizzo interpretativo secondo il quale, in sede di giudizio di ottemperanza, come non può essere riconosciuto a favore del privato un diritto nuovo ed ulteriore rispetto a quello fatto valere ed affermato con la sentenza da eseguire, allo stesso modo, al fine di giustificare la mancata esecuzione del giudicato non può essere opposto in compensazione dall'Amministrazione un credito del tutto estraneo alla questione decisa con la pronuncia da ottemperare.

Ciò in quanto l'eventuale estinzione di poste creditorie e debitorie reciproche deve essere oggetto del giudizio di cognizione a monte dell'ottemperanza e sul punto deve essersi formato il giudicato (v., tra le altre, Cons. Stato, Sez. IV, n. 4081 del 2020);

iv) anche l’eventuale pretestuosità o irrilevanza degli argomenti e degli atti opposti dall’Amministrazione rappresenta materia del giudizio di ottemperanza, essendo in quella sede il giudice amministrativo chiamato ad occuparsi ad ampio raggio, come dell’attuazione, così anche della violazione o dell’elusione del giudicato.

Dunque non può rappresentare una valida base per dichiarare l’improcedibilità dell’azione ex art. 112 c.p.a. la sola sussistenza di atti dell’Amministrazione recanti a più diversa ragione il disconoscimento (totale o parziale) della pretesa azionata, la quale, diversamente, si troverebbe costantemente esposta al rischio di una perenne frustrazione;

v) in stretta correlazione con quanto appena esposto deve osservarsi che le note -OMISSIS- non fanno che esporre gli argomenti dell’avvenuta corresponsione di somme in eccesso rispetto al dovuto e della compensazione del credito con altre poste asseritamente già poste in pagamento dall’Amministrazione: non solo, quindi, si tratta di note di dubbio carattere provvedimentale (il che, ferma restando ogni diversa e più approfondita valutazione nel merito, pregiudicherebbe ex se la possibilità della declaratoria di improcedibilità) ma in ogni caso, e il punto è autonomamente dirimente, le stesse altro non fanno che esporre argomenti che attengono al merito dell’ottemperanza, ovvero all’attuale esistenza del credito azionato, quindi a materia sulla quale per definizione il giudice dell’ottemperanza è chiamato ad esprimersi delibando anche l’eventuale nullità degli atti contrari al titolo esecutivo.

Ne viene che il TAR Lazio, nell’ambito dei poteri cognitivi propri dell’ottemperanza, avrebbe comunque dovuto svolgere una valutazione nel merito circa la conformità della posizione espressa e delle iniziative assunte con le richiamate note ministeriali rispetto al contenuto dell’invocato giudicato da attuare.

7. Quanto agli effetti dell’accoglimento dell’appello, il Collegio ritiene sussistano i presupposti per l’attivazione del rimedio dell’annullamento della sentenza con rinvio della causa ai sensi dell’art. 105 c.p.a., rimedio al quale il giudice d'appello deve ricorrere anche se - come avviene nel caso di specie - la parte ometta di farne esplicita richiesta (cfr. Cons. St., Adunanza Plenaria, n. 10 e 11 del 2018; in senso conforme Cons. Stato, sez. V, n. 2349 del 2021).

7.1. Il fatto che il TAR abbia declinato la sua potestas iudicandi senza addurre una giustificazione ancorata alla reale consistenza dei fatti e degli atti ad esso devoluti e omettendo di inquadrarli nell’ambito di principi di massima assolutamente pacifici, giustifica l’annullamento della sentenza per sostanziale apparenza della motivazione .

7.2. Come chiarito dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (nn. 10 e 11 del 30 luglio 2018 e n. 16 del 20 novembre 2024), con enunciazioni aderenti al caso di specie, la motivazione apparente si ha quando essa è “palesemente non pertinente rispetto alla domanda proposta”, o “tautologica o assertiva, espressa attraverso mere formule di stile” o “richiama un generico orientamento giurisprudenziale senza illustrarne il contenuto”. “Più in generale, la motivazione è apparente quando sussistono anomalie argomentative di gravità tale da porre la motivazione al di sotto del minimo costituzionale che si ricava dall’art. 111, comma 5 Cost.” .

7.3. La Sezione è inoltre consapevole che è stata rimessa all’Adunanza Plenaria una questione interpretativa volta a chiarire se la specifica tipologia di pronuncia qui impugnata (declaratoria di improcedibilità del ricorso) configuri, ai sensi dell’art. 105 c.p.a., un’ulteriore causa di rimessione della causa al giudice di primo grado (v. ordinanza del CGA Sicilia, sez. giurisd., n. 652 del 2024).

7.4. È altresì vero, tuttavia, che detta questione interpretativa non è rilevante nel caso di specie in quanto - come già stabilito dall’Adunanza Plenaria di questo Consiglio con sentenze nn. 10 e 11 del 2018 (§ 47) - la nullità della sentenza per difetto o apparenza della motivazione rappresenta una distinta e autonoma fattispecie applicativa dell’art. 105 c.p.a., estesa anche alle sentenze di rito (irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità) oltre che a quelle di merito.

7.5. Occorre infine osservare che la questione di rito qui delibata è stata rilevata a verbale nel corso dell’udienza del 3 aprile 2025, alla quale le parti non hanno presenziato, avendo depositato note scritte con richiesta di passaggio in decisione, senza discussione, sulla base degli atti difensivi depositati.

7.6. Cionondimeno, sussiste la possibilità per il giudice di porre a fondamento della propria decisione una questione rilevata d'ufficio di cui si sia dato atto a verbale, anche se in concreto nessuna delle parti era presente all'udienza, e ciò in quanto, sotto il profilo letterale, la norma dell'art. 73, comma 3, c.p.a. prevede che una questione siffatta sia semplicemente indicata in udienza dal Giudice, e che di ciò si dia atto a verbale senza altre formalità; la necessità di darne avviso alle parti con ordinanza e di dar loro un termine per dedurre in proposito è prevista solo per la diversa ipotesi in cui la questione stessa sia rilevata dopo il passaggio in decisione, e non è evidentemente possibile estendere questa formalità, che comporta un apprezzabile aggravio dei tempi del processo, a casi non previsti (Cons. Stato, sez. IV, 24 novembre 2022, n. 10348).

7.7. Ancora più a monte si è osservato che ai fini del rinvio della causa ex art. 105 c.p.a. non è neppure necessaria la previa segnalazione di tale esito alle parti, ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., in quanto “da un lato.. il giudice che accolga il motivo di gravame condizionante il regime dell’azione non è vincolato al petitum della parte in relazione alle conseguenze processuali di tale accoglimento (ove esso differisca dalla soluzione indicata dalla norma processuale interpretata alla stregua del diritto vivente); dall’altro, un simile esito non consegue ad una “questione rilevata d’ufficio”, ma all’accoglimento della questione dedotta dalla parte appellante, cui si ritenga di applicare la conseguente disciplina processuale” (Cons. Stato, sez. III, n. 2340 del 2025, § 5).

8. La natura della pronuncia qui assunta, che comporta un nuovo giudizio di primo grado e che comunque lascia impregiudicata la fondatezza o meno delle ragioni delle parti, costituisce motivo per l’integrale compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla la sentenza di primo grado con rinvio della causa al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio.

Compensa interamente tra le parti le spese del doppio grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Stefania Santoleri, Consigliere

Giovanni Pescatore, Consigliere, Estensore

Giovanni Tulumello, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Pescatore	Michele Corradino

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.