Pubblicato il 15/09/2025

N. 07326/2025REG.PROV.COLL.

N. 03617/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3617 del 2021, proposto dalla società Somet S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanna Landi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Ambivere, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Umberto Grella e Guido Francesco Romanelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Guido Romanelli in Roma, via Cosseria n. 5;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, Sezione staccata di Brescia (Sezione seconda) n. 00074/2021, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Ambivere;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice, nell'udienza pubblica del giorno 17 luglio 2025, la cons. Silvia Martino;

Uditi gli avvocati delle parti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società odierna appellante è titolare di uno stabilimento produttivo situato nel Comune di Ambivere, in via Kennedy.

I parcheggi utilizzati dai dipendenti e dai fornitori sono collocati interamente lungo via Kennedy, al di fuori della recinzione dello stabilimento, e quindi su un’area di proprietà comunale.

Il Comune di Ambivere, con deliberazione della Giunta n. 94 di data 9 ottobre 2017, ha approvato lo studio di fattibilità per lo sviluppo della rete ciclopedonale comunale, nella versione pervenuta al protocollo comunale in data 3 ottobre 2017.

In particolare, è stato approvato un primo lotto funzionale di collegamento con le frazioni, e precisamente la tratta A di via Kennedy, secondo l’ipotesi 1, con esclusione del ponte sul torrente DO, da realizzarsi contestualmente alla tratta B.

In base all’ipotesi 1, la pista ciclopedonale è posizionata sul lato nord di via Kennedy, e intercetta i parcheggi pubblici davanti agli ingressi dello stabilimento.

Per gli stalli di sosta è prevista una sistemazione in linea anziché a pettine, con una significativa riduzione della superficie a parcheggio.

1.1. Avverso la delibera di G.C. n. 94/2017 la società ha proposto il ricorso principale di primo grado, deducendo quattro mezzi di gravame (estesi da pag.10 a pag.25).

1.2. Il Comune, con deliberazione consiliare n. 21 di data 31 luglio 2018, ha approvato la nuova versione dello studio di fattibilità pervenuta al protocollo comunale in data 10 luglio 2018.

1.3. Tale deliberazione è stata impugnata con i primi motivi aggiunti, affidati a due articolate censure.

1.4. Con deliberazione della Giunta comunale n. 124 di data 28 novembre 2019, è stato approvato il progetto preliminare della pista ciclopedonale in via Kennedy (lotto 1), ribadendo il contenuto della deliberazione consiliare n. 21/2018.

Il progetto definitivo della medesima opera è stato approvato con deliberazione della Giunta n. 130 in data 5 dicembre 2019.

Con deliberazione n. 145 del 18 dicembre 2019 il progetto è stato inoltre inserito nelle schede del programma triennale delle opere pubbliche 2020-2022.

Infine, il responsabile del Settore Tecnico, con determinazione n. 154 di data 24 dicembre 2019, ha disposto l’assunzione di un mutuo per la realizzazione dei lavori.

1.5. Tali provvedimenti sono stati impugnati con ulteriori motivi aggiunti.

2. Nella resistenza del Comune di Ambivere il T.a.r. ha respinto il ricorso, con i connessi motivi aggiunti, e condannato la società ricorrente alla rifusione delle spese di lite.

Nello specifico il T.a.r. ha:

- respinto il motivo sulla violazione delle garanzie procedimentali ritenendo che la ricorrente sia stata effettivamente coinvolta come da nota sindacale del 9.11.2017, cui hanno fatto seguito le osservazioni che hanno preceduto gli ulteriori atti della procedura assunti nel periodo 2018-2019 (capi 16-17);

- respinto il motivo sull’omessa fase di AS posto che l’opera era già inserita nel PGT 2014 e la differente localizzazione della pista ciclopedonale dal lato sud al lato nord della via Kennedy è pur sempre contenuta sul medesimo sedime stradale ed è stata approvata dall’organo consiliare nel rispetto di quanto previsto dall’art. 17 delle NTA del piano dei servizi (capi 18-19)

- respinto gli ulteriori profili relativi alle motivazioni della scelta e alla violazione delle norme tecniche di settore, ritenendo che il progetto definitivo rispetti comunque la normativa sulle barriere architettoniche (come da relazione comunale acquisita agli atti), rilevando altresì che gli ulteriori dettagli tecnici sarebbero stati approfonditi in sede di redazione del progetto esecutivo, all’epoca non ancora intervenuto.

3. L’appello della società, rimasta soccombente, è affidato ai seguenti motivi:

I. Erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui ha ritenuto rispettate le garanzie procedimentali da parte dell’Ente. Violazione dell’art. 7 della L. 241/1990. Erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui ha ritenuto completa l’istruttoria, con riguardo alla valutazione dello stato di fatto. Violazione dell’art. 10 della L. 241/1990 .

La società, nel corso di procedimento di approvazione dell’opera pubblica, ha presentato uno studio, realizzato dall’arch. Meloni, che ha prospettato possibilità alternative di realizzazione della pista ciclopedonale lungo la via Kennedy tali da contemperare le esigenze della produzione da un lato e della sicurezza degli utenti della pista ciclabile dall’altro.

Tale apporto procedimentale non sarebbe mai stato considerato.

II. Erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto i provvedimenti impugnati adeguatamente motivati sotto ulteriori profili. Errore della sentenza sulla valutazione dei contrapposti interessi .

Al paragrafo 20 della sentenza il T.a.r. afferma che “ Non rilevano nel presente giudizio i dettagli tecnici dell’opera, che sono rimessi alla progettazione esecutiva, e sono vincolati al rispetto della normativa di settore, riassunta dalla Regione nel “Manuale per la realizzazione della rete ciclabile regionale ”.

Tuttavia, l’impugnata deliberazione di Giunta n. 130 del 5 dicembre 2019 già costituirebbe una forma di progettazione esecutiva.

Pertanto, l’esame dei motivi relativi alla violazione del D.M. 30 novembre 1999, n. 557 (di cui al III motivo del ricorso principale e al II motivo del primo ricorso per motivi aggiunti), nonché alla violazione e falsa applicazione del D.P.R. 503/1996 e del D.M. 236/1989 (dedotti con il II motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti), non avrebbero dovuto essere pretermesso.

Quanto alla valutazione della ragionevolezza delle scelte dell’Ente, il T.a.r., nell’intento di dare conto dell’ iter logico giuridico seguito a fondamento delle sue conclusioni, si sarebbe limitato a riportare nel testo della sentenza le valutazioni contenute nello studio di fattibilità del progetto, avallandole acriticamente e ritenendo implicitamente le deduzioni contrarie della società non meritevoli di accoglimento.

Il primo giudice avrebbe peraltro sostanzialmente riconosciuto che l’ipotesi 3, variante dell’ipotesi 2 vagliata dall’Ente, sarebbe la più sicura e funzionale.

A tale opzione, coincidente con la localizzazione originariamente individuata dal Piano dei Servizi del PGT, sarebbe stato tuttavia dedicato soltanto un mero riquadro all’interno dello studio di fattibilità aggiornato.

Il collocamento della pista ciclabile sul lato sud - in sede propria - sarebbe la scelta più ragionevole dal punto di vista urbanistico e la più sicura per gli utenti e non richiederebbe affatto il paventato costoso sbancamento della collina né comporterebbe maggior consumo di suolo.

Il T.a.r. avrebbe altresì dato rilievo ad una valutazione economica di stima che sarebbe priva di riscontri oggettivi.

Per quanto riguarda il contemperamento degli interessi pubblici e privati, il riferimento alla possibilità di utilizzo dei parcheggi interni allo stabilimento non avrebbe idoneo supporto probatorio.

A comprova della carenza di istruttoria ab origine , vi sarebbe anche il fatto che il PTCP della Provincia di Bergamo non prevede che la rete portante della mobilità ciclabile passi per Ambivere, ciò a testimonianza della carenza di interesse a livello sovracomunale per l’opera in argomento, a differenza di quanto ripetutamente sostenuto dal Comune.

III. Erroneità della sentenza ove ha ritenuto non necessario sottoporre il piano alla procedura di AS .

Il PGT non prevedeva la riduzione dei parcheggi antistanti allo stabilimento in ragione della realizzazione della pista ciclopedonale; solo con lo studio di fattibilità della pista ciclabile (e i successivi livelli di progettazione) il Comune ha optato per una soluzione che sacrifica l’assetto di parcheggi esistente. Sarebbe pertanto evidente l’erroneità della sentenza nella parte in cui afferma l’insussistenza dei presupposti per sottoporre il progetto al procedimento di AS.

4. Si è costituito, per resistere, il Comune di Ambivere, in particolare riproponendo, con la memoria del 17 maggio 2021, le eccezioni di inammissibilità non esaminate dal primo giudice.

5. Con ordinanza n.2768 del 21 maggio 2021 l’istanza cautelare è stata respinta.

6. L’appello è stato trattenuto per la decisione una prima volta alla pubblica udienza del 18 gennaio 2024.

7. Con ordinanza n. 2094 del 4 marzo 2024, la Sezione ha disposto una verificazione al fine di porre analiticamente a raffronto - esclusivamente sotto il profilo della sicurezza della circolazione – il tracciato della pista ciclopedonale del progetto definitivamente approvato dal Comune di Ambivere con le soluzioni alternative esaminate negli studi di fattibilità e quelle proposte dalla società appellante.

L’organismo pubblico designato per la verificazione è stato individuato nel Dipartimento di ingegneria civile e ambientale del Politecnico di Milano.

8. Il verificatore, prof. Emanuele Toraldo, ha depositato la propria relazione in data 3 giugno 2024.

9. Le parti hanno depositato documenti e memorie in vista della pubblica udienza del 24 ottobre 2024, alla quale l’appello è stato nuovamente assunto in decisione.

10. Con ulteriore ordinanza n. 9324 del 20.11.2024, la Sezione ha disposto un supplemento istruttorio finalizzato:

- ad accertare la piena rispondenza del progetto definitivamente approvato alla vigente normativa sulla costruzione delle strade, dei parcheggi e delle piste ciclopedonali;

- ad analizzare e comparare, sotto il profilo della sicurezza della circolazione, esclusivamente i tracciati T1 e T3, sia attraverso il metodo Irap sia sulla base dei tre modelli di rischio probabilistico utilizzati nella relazione del prof. AR depositata dal Comune in data 10 settembre 2024.

11. Le parti hanno depositato ulteriori memorie e documenti in vista della pubblica udienza del 17 luglio 2025, alla quale l’appello è stato nuovamente trattenuto per la decisione.

12. Si può prescindere dalle eccezioni sollevate e/o riproposte dal Comune per quanto concerne la legittimazione e/o l’interesse ad agire della società appellante, in quanto l’appello è infondato nel merito e deve essere respinto.

13. Relativamente al primo mezzo dell’appello, si osserva che - secondo la normativa all’epoca vigente contenuta nel d.lgs. n. 50 del 2016 - il procedimento di approvazione delle opere pubbliche (almeno nelle ipotesi in cui non fosse necessario procedere ad espropri), non richiedeva l’applicazione di specifiche garanzie procedimentali, salvo che per quanto attiene alle grandi opere infrastrutturali e di architettura di rilevanza sociale (cfr. l’art. art. 22 del d.lgs. n. 50 del 2016 che ha istituito il c.d. “dibattito pubblico”).

Come detto, inoltre, il sedime di intervento è di proprietà comunale sicché non vi era nemmeno alcuna necessità di procedere agli adempimenti prescritti dagli articoli 11 e ss. del d.P.R. n. 327 del 2001.

Né può individuarsi in capo alla ricorrente una specifica posizione di diritto e/o interesse legittimo, suscettibile di essere pregiudicata dall’iniziativa comunale - tale quindi da esigere l’obbligatoria applicazione delle garanzie procedimentali ai sensi dell’art. 7 della l. n. 241 del 1990 - per il solo fatto che il sedime pubblico sia prevalentemente utilizzato da dipendenti e fornitori della ricorrente medesima.

Si tratta di un’aspettativa di mero fatto, inidonea a radicare una posizione soggettiva differenziata in capo alla società appellante.

13.1. Ad ogni modo, in punto di fatto, non è contestato quanto rilevato dal T.a.r. in ordine alla circostanza che dopo la prima approvazione dello studio di fattibilità per lo sviluppo della rete ciclopedonale comunale (9 ottobre 2017) il Comune di Ambivere abbia comunque dato avvio ad un procedimento di interlocuzione con i soggetti interessati.

Risulta infatti che la società ricorrente sia stata coinvolta nel procedimento in data antecedente all’approvazione del progetto definitivo mediante la nota del Sindaco in data 9 novembre 2017 con la quale – premesso che l’intervento “ non prevede l’interessamento di proprietà privata” – la società veniva comunque invitata a produrre “ proposte e/o memorie ”.

L’approvazione della versione definitiva dello studio di fattibilità della pista ciclopedonale di via Kennedy da parte del Consiglio comunale (31 luglio 2018) e da parte della Giunta comunale (28 novembre 2019), nonché l’approvazione del progetto definitivo in data 5 dicembre 2019, sono successive alle osservazioni della ricorrente (7 dicembre 2017).

Nelle delibere di approvazione del progetto, preliminare e definitivo, viene altresì dato conto dell’avvenuta valutazione e considerazione di tutti gli interessi coinvolti, mentre le proposte della ricorrente risultano specificamente controdedotte nello studio di fattibilità definitivamente approvato con delibera consiliare n. 21/2018 (cfr. docc. n. 2 e 3 allegati ai primi motivi aggiunti in primo grado),

In tale studio (pag. 8) è stato rilevato che:

“ La scelta è caduta sull’IPOTESI 1 per i seguenti motivi:

a. il percorso proposto massimizza gli spazi stradali esistenti;

b. consente di mantenere la struttura stradale attuale senza variazione dell’asse longitudinale;

c. è notevolmente più economica (di circa 100 mila euro rispetto all’ipotesi 2);

d. non altera i piani e i punti di recapito dell’acqua piovana;

e. evita la riasfaltatura di tutta la strada e permette di ridurre al minimo le manomissioni stradali e i successivi ripristini.

Circa il tema della sicurezza la valutazione tra le due proposte fa propendere per quella qui avanzata; è possibile affermare infatti che l’ipotesi 2 richiederebbe un attraversamento ciclopedonale per collegare la ciclabile che porta a via Garibaldi con il lato sud-ovest della strada, introducendo quindi il possibile conflitto tra utenze “deboli” e veicoli a motore. Come già sottolineato, via Kennedy è utilizzata nelle ore di punta come itinerario di bypass alla Briantea, con flussi di traffico rilevanti e velocità eccessive, velocità che non possono essere moderate efficacemente in quanto su tale itinerario transitano mezzi pesanti (non è possibile ridurre la sezione della carreggiata e neppure conveniente introdurre elementi di moderazione del traffico come cuscini berlinesi, dossi o chicane) ”.

Con riferimento all’ipotesi n. 3 è stato altresì precisato che: “ Un’ulteriore ipotesi progettuale presa in considerazione tra le alternative possibili e discussa con l’Amministrazione comunale, prevedeva la realizzazione di una pista in lato sud-ovest (verso monte) in sede propria, su aree esterne all’attuale carreggiata stradale. Tale proposta, a fronte di innegabili vantaggi sotto il profilo della funzionalità e della sicurezza, avrebbe comportato un impegno economico non sostenibile in una valutazione costi-benefici, stimato in un importo compreso nell’intervallo tra i 350.000,00 e i 400.000,00 euro, oltre che numerose criticità di natura anche ambientale quali:

- difficoltà realizzative legate all’andamento morfologico non lineare del terreno che richiederebbe significativi sbancamenti e movimentazione di terra;

- conseguente rivisitazione del sistema di smaltimento delle acque meteoriche da monte e dei fossi di guardia;

- necessità di creazione di numerose strutture di sostegno del terreno (di notevole impatto estetico);

-esigenza di costruzione di una passerella di attraversamento del torrente DO in un punto in cui le sponde impongono di avere ampia luce tra le spalle del ponte (a differenza di quanto potrebbe accadere con l’ipotesi di attraversamento del torrente in lato Palazzago);

-realizzazione di una scogliera di alcune decine di metri lungo il DO (provenendo da nord in sinistra idrografica prima dell’attuale ponte di attraversamento stradale);

-obbligo di rifacimento di tutto il cordolo composto di elementi trapezioidali per la formazione della rampa a superamento del dislivello altimetrico tra corsia e posti auto;

-consumo di suolo ambientalmente rilevante (in aree tutelate), in parte destinato all’attività agricola;

-maggiore impatto ambientale e paesaggistico;

-conflitto con linea e pali della pubblica illuminazione;

-necessità di ricorso all’esproprio di aree private con relativo impiego di risorse pubbliche;

-necessità di intervento su giardino privato recintato pertinenza di un edificio residenziale o, in alternativa, creazione di un bypass in lato est all’interno di area destinata a impianti (cabina metano - mappale 3373) ”.

13.2. Il primo mezzo dell’appello, in definitiva, deve essere respinto.

14. Parimenti infondate sono le ulteriori censure di carattere procedimentale.

14.1. In primo luogo il Collegio rileva che le argomentazioni incentrate sul contrasto della soluzione prescelta con il PTCP, non erano contenute nell’impugnativa originaria.

Pertanto, le relative deduzioni, in questo grado, sono inammissibili.

14.2. Quanto alla reiterazione (di cui al terzo mezzo) della censura secondo cui l’approvazione del progetto avrebbe dovuto essere preceduta dall’aggiornamento della AS, si osserva che, secondo quanto previsto dall’art. 17 delle NTA del PGT di Ambivere (“ In sede di progettazione delle singole opere è ammesso lo spostamento dei relativi tracciati senza alcuna procedura di variante urbanistica, a condizione che detto spostamento sia contenuto all’interno di aree pubbliche o delle fasce di rispetto stradale e che non pregiudichi le possibilità edificatorie preesistenti ”), lo spostamento del tracciato dall’altro lato della strada, così come originariamente previsto dal Piano dei servizi del PGT del 2014, non costituisce variante urbanistica.

Trattandosi, inoltre, di una modifica di dettaglio del PGT, reputa il Collegio che, per dare corpo alla censura, fosse la ricorrente a dovere quantomeno ipotizzare quali particolari fattori ambientali richiedessero l’aggiornamento della AS effettuata sul Piano generale.

In tal senso, il primo giudice ha fatto condivisibilmente rilevare che “ se la nuova situazione rimane entro l’intervallo di equivalenza previsto dallo strumento di programmazione, senza alterare l’equilibrio nell’ambiente circostante, non viene superata la soglia di applicazione della AS ”.

Non vi è poi nemmeno dimostrazione del fatto che la riduzione dei parcheggi pubblici determinata dall’inserimento della pista ciclopedonale abbia negativamente inciso sugli standard di Piano.

Al riguardo, non sono stati adeguatamente confutati i calcoli effettuati dal Comune ai fini della verifica degli standard (doc. 1 produzione del 12 marzo 2020 in primo grado, nonché doc. n. 14 in appello), nei quali si dimostra che la dotazione complessiva di parcheggi sul territorio è passata da 19.968 mq in essere nel 2014 (data di approvazione del PGT) agli attuali 36.966,40 mq, con un nuovo totale di 1.342 parcheggi pubblici rispetto agli 888 precedenti.

14.3. In definitiva, poiché l’intervento non comporta variante urbanistica, bensì una modalità di attuazione di precedenti scelte pianificatorie già sottoposte a AS, l’approvazione dei progetti impugnati non imponeva la rinnovazione di tale procedimento ambientale.

15. Il terzo ordine di censure riproposto in appello contesta la localizzazione, sotto vari profili, dell’opera pubblica.

15.1. Al riguardo, il Collegio ha disposto una verificazione volta a porre a raffronto – esclusivamente sotto il profilo della sicurezza della circolazione – il tracciato della pista ciclopedonale del progetto definitivamente approvato dal Comune di Ambivere con le soluzioni alternative esaminate negli studi di fattibilità e quelle proposte dalla società appellante.

15.2. Nella prima relazione depositata (3 giugno 2024), il verificatore, premesse le finalità del metodo sviluppato dall’Associazione Irap (“International Road Assessment Programme, www.irap.org”), di cui è esponente, ha rassegnato le seguenti conclusioni (pag.54):

“• tutti i tracciati della pista ciclopedonale sono caratterizzati da livello di sicurezza estremamente basso, collocandosi nelle bande rossa o nera (le più critiche) del rating proposto da iRAP per ciclisti e pedoni;

• il tracciato [T1] relativo al “progetto definitivamente approvato” (lato Nord-Est di Via Kennedy), presenta la minor sicurezza per i ciclisti, è invece il migliore per la sicurezza dei pedoni;

• il tracciato [T5] derivato da “proposta integrativa e alternativa per un tratto” di società appellante (lato Sud- Ovest di Via Kennedy) è quello che globalmente (ciclisti e pedoni) presenta le migliori condizioni di sicurezza grazie al fatto che per due tratti di lunghezza considerevole si sviluppa non in adiacenza di Via Kennedy (quindi lontano dal traffico veicolare), pur avendo fatto l’ipotesi cautelativa di traffico in sede promiscua in Via Santuario, in assenza di specifiche informazioni reperibili in atti;

• il tracciato [T2] ottenuto da ULTERIORE IPOTESI da “studio di fattibilità” (lato Sud-Ovest di Via Kennedy) presenta condizioni globali di sicurezza intermedie rispetto alle altre alternative oggetto di analisi;

• la sicurezza delle alternative di tracciato [T3] poste sul lato Sud-Ovest di Via Kennedy (ULTERIORE IPOTESI da “studio di fattibilità” e “proposta integrativa e alternativa per un tratto” da società appellante) è fortemente penalizzata dalla presenza del tratto di pista ciclopedonale di nuova realizzazione che parte in adiacenza del lato Nord-Est di Via Kennedy, attraversa il torrente DO, per poi proseguire in direzione frazione Cerchiera ”.

15.3. A fronte dei rilievi del Comune – in particolare di quelli relativi al fatto che il tracciato T5 non rappresenta un’alternativa adeguata alle finalità perseguite di agevolazione degli spostamenti quotidiani casa - lavoro - con ordinanza n.9324 del 20 novembre 2024 la Sezione ha disposto un supplemento istruttorio finalizzato in particolare “ ad analizzare e comparare, sotto il profilo della sicurezza della circolazione, esclusivamente i tracciati T1 e T3, sia attraverso il metodo Irap sia sulla base dei tre modelli di rischio probabilistico utilizzati nella relazione del prof. AR depositata dal Comune in data 10 settembre 2024 ”.

Inoltre, sempre a fronte dei rilievi del Comune, la Sezione ha chiesto al verificatore di accertare anche “ la piena rispondenza del progetto definitivamente approvato alla vigente normativa sulla costruzione delle strade, dei parcheggi e delle piste ciclopedonali ”.

15.4. In risposta al quesito finalizzato “ad accertare la piena rispondenza del progetto definitivamente approvato alla vigente normativa sulla costruzione delle strade, dei parcheggi e delle piste ciclopedonali” nella Relazione in data 9 aprile 2025, il verificatore ha rappresento che “ dalle analisi effettuate in merito al progetto definitivo approvato con Delibera 130/2019 della Giunta Comunale del Comune di Ambivere è emerso quanto di seguito esposto.

Con riferimento alla rispondenza del progetto definitivo alla normativa vigente in merito ad appalti pubblici e relativi elaborati progettuali, la consistenza del progetto definitivo risulta conforme alla normativa vigente ad eccezione della Tav. 1 [...]

Con riferimento alla rispondenza del progetto definitivo alla normativa vigente in merito ai parcheggi, il progetto definitivo non risulta rispondente alle prescrizioni della normativa inerente agli stalli di sosta per disabili.

Con riferimento alla rispondenza del progetto definitivo alla normativa vigente in merito alle piste ciclopedonali, il progetto definitivo risulta rispondente alle prescrizioni della normativa ”.

In risposta al quesito finalizzato “ ad analizzare e comparare, sotto il profilo della sicurezza della circolazione, esclusivamente i tracciati T1 e T3, sia attraverso il metodo Irap sia sulla base dei tre modelli di rischio probabilistico utilizzati nella relazione del prof. AR depositata dal Comune in data 10 settembre 2024 ”, il verificatore ha rappresentato che “ le analisi effettuate hanno dimostrato che i modelli di rischio probabilistico utilizzati nella Relazione del prof. AR del 10/09/2024 non sono adatti a fornire risposta al quesito, perché non in grado di cogliere le differenze geometrico/funzionali tra i due tracciati e, conseguentemente, i risultati derivanti dall’applicazione di detti modelli sono simili o – addirittura – uguali. Pertanto, tra i quattro modelli qui trattati, il modello iRAP risulta essere l’unico in grado di cogliere il rischio connesso alle differenze geometrico/funzionali dei tracciati. Ora, dall’applicazione del metodo SRS del modello iRAP (con due modalità, di cui una richiesta dal CTP per il Comune di Ambivere), è emerso che i tracciati T1 (come da progetto definitivo approvato con Delibera 130/2019) e T3 presentano entrambi livelli di rischio generalmente elevato per la sicurezza della circolazione e che il minor livello di rischio è globalmente offerto dal tracciato T3, per tutte le categorie di utenti analizzate (occupanti dei veicoli, motociclisti, ciclisti e pedoni) ”.

15.5. Ciò posto, va anzitutto chiarito che le censure di carattere tecnico relative alla realizzazione della pista ciclopedonale, sono state dedotte dalla società ricorrente esclusivamente con riguardo alla violazione del Decreto Ministeriale 30 novembre 1999, n. 557 (eccepita con il III motivo del ricorso ordinario e II motivo del primo ricorso per motivi aggiunti) nonché del d.P.R. 503/1996 e del D.M. 236/1989 (di cui al III motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti), “ da intendersi qui integralmente riproposti ” (pag. 11dell’atto di appello).

In disparte il fatto che il mero “richiamo” a tali motivi, non specificamente riprodotti, ne impedisce il compiuto esame in sede di appello (in applicazione dell’analogo principio applicabile ai motivi c.d. assorbiti, cfr. ex multis , Cons. Stato, Ad. pl., n. 14 del 2023), si osserva che le conclusioni del verificatore, al riguardo, sono state contestate dalla società appellante, in sede di memoria conclusionale, sul mero rilievo dell’erronea classificazione della strada di cui trattasi.

Si tratta di una questione nuova, non dedotta nel processo di primo grado, e, come tale, palesemente inammissibile.

15.6. Non è poi contestabile l’osservazione del Ta.r., secondo cui “ Non rilevano nel presente giudizio i dettagli tecnici dell’opera, che sono rimessi alla progettazione esecutiva, e sono vincolati al rispetto della normativa di settore, riassunta dalla Regione nel “Manuale per la realizzazione della rete ciclabile regionale” ”.

15.7. Al riguardo l’appellante si è limitata a dedurre che “ la Deliberazione della giunta n. 130 del 5 dicembre 2019 già costituisce progettazione esecutiva ”, ma tale rilievo è palesemente smentito dalla successiva, effettiva approvazione del progetto esecutivo, il quale esula dalla presente impugnativa (cfr. il doc. n. 16 del Comune recante la deliberazione del Commissario Straordinario, assunta con i poteri della Giunta Comunale n. 27 del 28.11.2023, recante “Approvazione in linea tecnica progetto esecutivo avente ad oggetto “Realizzazione pista ciclopedonale in via Kennedy progetto esecutivo” acquisito agli atti comunali con prot. n. 8258 del 22.11.2023”).

15.8. Analoghi rilievi possono essere svolti per quanto riguarda il rispetto della normativa in materia di barriere architettoniche.

In tal senso, risulta ragionevole quanto rappresentato nella relazione dell’arch. RN (depositata dal Comune in data 3 marzo 2020), in cui viene fatto osservare che nella relazione illustrativa e negli elaborati del progetto definitivo erano comunque già indicati gli spazi che sarebbero stati destinati a “ specifica utenza ” e che l’esatta individuazione degli stalli destinati agli utenti con disabilità sarebbe stata in ogni caso effettuata in sede di progettazione esecutiva.

15.9. È irrilevante altresì l’eventuale (e comunque contestata dal Comune) mancata approvazione della Tavola n. 1 (relativa al c.d. “stato di fatto”), in sede di progetto definitivo, perché trattasi di questione non dedotta con il ricorso di primo grado e richiamata dal verificatore solo per completezza di esame.

15.10. Venendo infine ai rilievi concernenti la ragionevolezza della localizzazione della pista ciclopedonale sul lato nord di via Kennedy, il primo giudice ha esaminato la questione sotto tutti gli angoli prospettici evocati dalla società, facendo osservare quanto segue:

“ 22. Per quanto riguarda i parcheggi pubblici, si deve [...] osservare che l’ipotesi 2 non comporterebbe alcun particolare vantaggio per la ricorrente, perché la pista ciclopedonale, anche se posizionata sul lato sud di via Kennedy, rimarrebbe comunque all’interno della carreggiata, provocando lo spostamento dell’asse stradale verso nord. Sarebbe quindi impossibile mantenere la sistemazione a pettine, e il numero dei posti sarebbe destinato a ridursi in ogni caso .

23. L’unica soluzione che manterrebbe integra la situazione dei parcheggi pubblici sul lato nord di via Kennedy è l’ipotesi 3, che prevede la realizzazione della pista ciclopedonale su un apposito tracciato a sud, al di fuori della carreggiata esistente. Tuttavia, nella versione aggiornata dello studio di fattibilità (v. doc. 2 della ricorrente – deposito di data 15 novembre 2018) si afferma (pag. 8) che, pur presentando innegabili vantaggi quanto a funzionalità e sicurezza, questa soluzione “avrebbe comportato un impegno economico non sostenibile in una valutazione costi-benefici, stimato in un importo compreso nell’intervallo tra i 350.000,00 e i 400.000,00 euro, oltre che numerose criticità di natura anche ambientale”. Sono elencate in particolare le seguenti criticità: andamento morfologico non lineare del terreno, tale da richiedere significativi sbancamenti e numerose strutture di sostegno; necessaria rivisitazione del sistema di smaltimento delle acque meteoriche da monte e nei fossi di guardia; esigenza di costruire una passerella sul torrente DO in un punto dove le sponde impongono un’ampia luce tra le spalle del ponte; consumo di suolo rilevante sotto il profilo ambientale; conflitto con la linea e i pali della pubblica illuminazione; necessità di esproprio di aree private; necessità di invadere, o aggirare, un giardino privato recintato.

24. Nella versione aggiornata dello studio di fattibilità viene inoltre precisato (pag. 8) che l’ipotesi 1 ha dei vantaggi anche rispetto all’ipotesi 2. È infatti meno onerosa di circa 100.000 euro, consente di mantenere la struttura stradale attuale senza variazione dell’asse longitudinale, non altera i piani e i punti di recapito dell’acqua meteorica, ed evita la riasfaltatura di tutta la strada. L’ipotesi 1 è preferibile inoltre sotto il profilo della sicurezza, in quanto “l’ipotesi 2 richiederebbe un attraversamento ciclopedonale per collegare la ciclabile che porta a via Garibaldi con il lato sud-ovest della strada, introducendo quindi il possibile conflitto tra utenze deboli e veicoli a motore”. L’attraversamento è sconsigliabile, in quanto “via Kennedy è utilizzata nelle ore di punta come itinerario di bypass alla Briantea, con flussi di traffico rilevanti e velocità eccessive, velocità che non possono essere moderate efficacemente in quanto su tale itinerario transitano mezzi pesanti ”.

La società sostiene per contro che l’ipotesi 3 (corrispondente al tracciato T3 esaminato dal verificatore) “ sarebbe stata certamente la scelta più ragionevole dal punto di vista urbanistico e la più sicura per gli utenti, non richiedendo di certo il paventato costoso sbancamento della collina né tantomeno il consumo di suolo, evidentemente inesistente [...]. Come si evince dalle misurazioni disposte, nella maggior parte del percorso, la conformazione naturale del terreno assicura già una larghezza che permetterebbe di realizzare la pista ciclopedonale senza alcun intervento di sbancamento ma semplicemente coprendo la roggia esistente; solo in un tratto (cfr. fotografia punto 4) la larghezza naturale del terreno è pari a circa 1,90m, il che renderebbe necessario intervenire in maniera assai limitata per poter realizzare la pista ciclopedonale larga 2,50m, smentendo così le difficoltà tecniche paventate dal Comune ”.

Il Collegio rileva però che l’appellante – a fronte delle puntuali analisi svolte negli studi di fattibilità approvati dal Comune - non ha offerto alcuna prova in ordine al fatto che la soluzione dalla stessa propugnata non comporti maggiore consumo di suolo e, comunque, una spesa significativamente maggiore dell’ipotesi n. 1 prescelta dal Comune.

In ogni caso, è intuitivo che allargare e ripavimentare, anche solo parzialmente, una strada sia più oneroso, sia in senso economico che ambientale, rispetto all’utilizzo di una sede viaria esistente.

15.11. Il primo giudice ha fatto osservare, altresì, relativamente alla questione della riduzione dei parcheggi (pubblici) quanto segue.

“ 26. L’interesse privato della ricorrente consiste nella possibilità di utilizzare tutti gli attuali parcheggi pubblici davanti al proprio stabilimento. Vi è però disaccordo tra le parti circa il grado di utilizzazione dei posti. Nella versione aggiornata dello studio di fattibilità si evidenzia (pag. 6) che il tratto compreso tra il passaggio ciclopedonale che porta a via Garibaldi e il torrente DO “potenzialmente offre stalli per circa 130 auto, mentre normalmente le auto in sosta sono circa 40 (tale valore è variabile in funzione di orari e giorni, ma in tutte le occasioni in cui si sono svolti sopralluoghi e rilievi si è potuto constatare un numero di veicoli non superiore a 60; risultato confermato dalle informazioni fornite in merito dalla Polizia locale)”. La ricorrente replica con la relazione dell’arch. Federica Meloni (v. doc. 4 – deposito di data 20 marzo 2020). In tale relazione si afferma che gli accertamenti della Polizia Locale, svolti in 16 occasioni, indicherebbero il contrario di quanto sostenuto dal Comune, perché negli 8 giorni non festivi o prefestivi “i dati sono 6 volte su 8 superiori a 60+ camion”.

27. In realtà, la percentuale di occupazione dei parcheggi non è un problema decisivo. Quello che rileva è la superficie, in quanto i parcheggi a pettine possono essere utilizzati dai mezzi pesanti per rimanere in sosta sulla strada, mentre i parcheggi in linea, essendo meno profondi, non offrono questa opportunità. Quindi i dipendenti della ricorrente potranno verosimilmente continuare a parcheggiare le proprie automobili nei nuovi parcheggi in linea situati lungo la strada, mentre i mezzi pesanti dovranno essere ospitati negli spazi interni allo stabilimento (1.500 mq), per i quali sarà necessario procedere a una riorganizzazione. Questo è un sacrificio che può essere legittimamente imposto al privato, in quanto si tratta di una limitazione che non impedisce la prosecuzione dell’attività aziendale, a fronte del recupero, sulla proprietà comunale, di nuovo spazio da destinare a una finalità di interesse pubblico ”.

L’appello – al riguardo – si limita sostanzialmente a contestare che il riferimento alla possibilità di utilizzo dei parcheggi interni allo stabilimento non avrebbe idoneo supporto probatorio.

Come già osservato, però, l’utilizzo dei parcheggi pubblici da parte dell’azienda non corrisponde ad un particolare diritto e/o interesse legittimo di quest’ultima, mentre non è seriamente contestabile che l’azione amministrativa, per il profilo in esame, sia conforme al canone della proporzionalità.

16. Ciò posto, residua il tema della sicurezza.

16.1 Secondo la sentenza impugnata:

“ 28. Per quanto riguarda invece il profilo della sicurezza, l’ipotesi 1 non è evidentemente sicura come l’ipotesi 3, ma consente di superare la situazione attuale, nella quale i ciclisti e i pedoni sono costretti a spostarsi sulla carreggiata, in uno spazio condiviso con le automobili e i mezzi pesanti. Dal punto di vista della ricorrente, la realizzazione della pista ciclopedonale secondo l’ipotesi 1 comporta un aggravio dell’obbligo di attenzione e prudenza a carico dei conducenti dei veicoli, e in particolare dei mezzi pesanti, che accedono allo stabilimento o si immettono sulla carreggiata. Si tratta però di un aggravio tollerabile e non sproporzionato.

29. La presenza di ciclisti e pedoni è infatti un rischio conosciuto, che sarà comunque evidenziato dalla segnaletica e da apposite colorazioni, e potrà essere gestito grazie alla ridotta velocità imposta alle manovre di ingresso e uscita. In proposito, nella versione aggiornata dello studio di fattibilità si afferma (pag. 9) che “nell’ipotesi 1 i possibili incidenti tra biciclette e mezzi in entrata o uscita avrebbero velocità molto basse. […] L’esistenza dei 5 passi carrabili con le inevitabili interferenze in occasione dell’ingresso/uscita dei mezzi è significativamente attenuata dal «franco» di 2,2 m che separa i cancelli dal percorso per le biciclette”. Risulta dunque confermata anche sotto questo profilo la correttezza delle valutazioni che hanno condotto l’amministrazione a scegliere la nuova localizzazione ”.

Il Collegio reputa che tali conclusioni vadano confermate, alla stregua delle seguenti considerazioni.

16.2. In via preliminare, si rileva che non vi sono preclusioni in merito all’ammissibilità dei documenti n. 22 e n. e 59 depositati dal Comune.

Si tratta infatti di relazioni svolte a supporto delle tesi difensive per le quali trova applicazione l’orientamento giurisprudenziale che consente alle parti di produrre critiche al contenuto delle consulenze tecniche anche in sede di memoria conclusionale (cfr. Cass. civ., Sez. un., 21 febbraio 2022, n.5624).

16.3. Dall’esame di tali relazioni si evince peraltro la conferma di quanto messo in evidenza dallo stesso verificatore (cfr. la pag. 40 della prima Relazione, in sede di controdeduzioni alle osservazioni del Ctp del Comune) in ordine al fatto che né la metodologia dallo stesso utilizzata (l’algoritmo Irap) né i modelli di calcolo utilizzati dai consulenti del Comune (parimenti elaborati da associazioni operanti nel campo della sicurezza stradale), hanno copertura normativa o comunque hanno ricevuto una specifica “validazione”. Non è quindi possibile attribuire maggiore credito ad un modello piuttosto che ad un altro e quindi ai risultati delle rispettive analisi.

In tal senso, deve convenirsi con i rilievi del Comune secondo cui, in assenza di una specifica legge e/o normativa che imponga di usare una particolare metodologia per condurre analisi di sicurezza, l’unico dato oggettivo rilevante in sede di legittimità è quello relativo all’osservanza – nel caso in esame accertata dal verificatore - delle norme tecniche in materia di costruzione delle piste ciclopedonali.

In tale ottica, l’utilizzo dei modelli di analisi della sicurezza stradale può assumere un ruolo esclusivamente nell’ambito della verifica, in concreto, della scelta discrezionale operata dall’Amministrazione ovvero per comprendere se tale scelta sia manifestamente illogica od irragionevole ed adeguatamente motivata rispetto al risultato da conseguire.

Va infatti ricordato che, secondo la consolidata giurisprudenza, la scelta relativa alla localizzazione di un'opera pubblica è sottratta al sindacato del giudice amministrativo, con le sole eccezioni della illogicità, del travisamento e della contraddittorietà., rimanendo inibita al sindacato giurisdizionale sull’eccesso di potere ogni possibilità di sovrapporre una nuova graduazione di interessi in conflitto alla valutazione che di essi sia stata già compiuta dall’organo competente, in quanto profilo attinente al merito dell'azione amministrativa ( ex multis , Cons. Stato, 27 aprile 2015, n. 2094).

16.4. Nel caso in esame, le conclusioni della verificazione in materia di analisi di sicurezza, non consentono di individuare nelle determinazioni impugnate vizi di manifesta irragionevolezza.

16.5. In primo luogo, risulta che la scelta del tracciato della pista ciclopedonale sia stata correttamente operata dal Comune bilanciando una pluralità di interessi, ivi compresi quelli economici ed ambientali, al fine di approvare un progetto che contemperasse tali esigenze nel rispetto della normativa tecnica vigente e della sicurezza gli utenti.

Dalla documentazione in atti emerge infatti che i fattori che hanno portato alla scelta del tracciato T1 sono stati:

- la posizione dei poli attrattori di richiamo sociale e di servizio del comune di Ambivere e quindi l’origine e la destinazione degli spostamenti giornalieri più frequenti;

- la riqualificazione, ai fini della sicurezza, del parcheggio pubblico limitrofo alle recinzioni della zona produttiva e del parco pubblico, prevedendone un adeguato collegamento pedonale con la zona produttiva ed i servizi;

- la disponibilità di una fascia di pertinenza facente parte del patrimonio del Comune;

- la presenza e la posizione degli attuali innesti dei percorsi ciclopedonali provenienti dal Capoluogo e dalle Frazioni, garantendo il tragitto più breve e diretto, senza ulteriori attraversamenti della carreggiata stradale.

16.6. In secondo luogo, le analisi di sicurezza svolte in sede di verificazione non sono giunte a conclusioni univoche ed incontrovertibili.

16.6.1 Sotto il primo profilo, si rileva che nelle conclusioni rassegnate nella prima Relazione, l’ing. Toraldo ha qualificato il tracciato T1 come quello “ migliore per la sicurezza dei pedoni ”.

In sede di supplemento di verificazione, egli ha invece affermato “ che il minor livello di rischio è globalmente offerto dal tracciato T3, per tutte le categorie di utenti analizzate (occupanti dei veicoli, motociclisti, ciclisti e pedoni) ”, senza tuttavia spiegare a quale fattore sia dovuto il revirement rispetto alla valutazione del tracciato T1, come visto originariamente valutato migliore per la sicurezza dei pedoni.

16.6.2. Sotto il secondo profilo, le conclusioni alle quali è giunto il verificatore si fondano esclusivamente sul metodo Irap laddove invece i modelli di rischio probabilistico utilizzati nella Relazione del prof. AR del 10 settembre 2024, depositata dal Comune, non consentono di rilevare apprezzabili differenze tra i tracciati T1 e T3.

Tale aspetto è stato invero ritenuto dal verificatore in sé emblematico del fatto che “ tra i quattro modelli qui trattati, il modello iRAP risulta essere l’unico in grado di cogliere il rischio connesso alle differenze geometrico/funzionali dei tracciati ” (pag. 47 della seconda Relazione).

Tale conclusione – in mancanza come detto di un condiviso e prevalente orientamento tecnico – scientifico in materia – rappresenta però una valutazione autoreferenziale, o comunque avente margini di opinabilità.

Come tale essa non risulta idonea ad inficiare le scelte tecnico – discrezionali compiute dall’Amministrazione, in precedenza illustrate, le quali risultano logiche e proporzionate nonché coerenti con le analisi di sicurezza condotte mediante modelli di calcolo di cui allo stato non può predicarsi la minore attendibilità rispetto a quello propugnato dal verificatore.

17. In definitiva, per quanto sopra argomentato, l’appello deve essere respinto.

In relazione alla novità e complessità delle questioni trattate sussistono i presupposti per la compensazione integrale tra le parti delle spese del grado, eccezion fatta per quelle relative alla verificazione, il cui onere viene posto definitivamente a carico della parte appellante.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto:

- respinge l’appello;

- compensa integralmente tra le parti le spese del grado;

- pone definitivamente a carico della società Somet s.p.a. il compenso del verificatore, rimettendone la liquidazione a separato decreto.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco GA IS, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere, Estensore

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Silvia Martino	Francesco GA IS

IL SEGRETARIO