Pubblicato il 19/02/2026

N. 01338/2026REG.PROV.COLL.

N. 00598/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 598 del 2024, proposto da
-OMISSIS- in qualità di erede del Sig. -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Ippolito Matrone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di -OMISSIS-, non costituito in giudizio;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
-OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato Ippolito Matrone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Quarta) n. 3539/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 11 febbraio 2026 il Cons. IO BE viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - -OMISSIS- era proprietario di un manufatto adibito a civile abitazione sito in -OMISSIS-, già oggetto di concessione edilizia -OMISSIS- del 1983.

Con provvedimento n. -OMISSIS- del 29 luglio 1999, il Comune di -OMISSIS- dichiarava inammissibile la sua domanda di condono edilizio ex L. n. 47/1985 (per la maggiore superficie in difformità di mq 157, 28), stante la ritenuta realizzazione delle opere oltre il termine di legge prescritto per la sanatoria.

2 - Con il ricorso iscritto al n. R.G. 9425/1999, proposto dinanzi al Tar della Campania, -OMISSIS- impugnava il suddetto provvedimento, articolando tre ordini di censure. In particolare, assumeva la sussistenza dei presupposti per il rilascio del titolo edilizio in sanatoria, poiché le opere erano state realizzate nel termine prescritto dalla legge. Inoltre, a suo avviso, l’amministrazione resistente si era determinata in carenza di istruttoria e aveva, comunque, violato il contraddittorio procedimentale, omettendo di inviare la comunicazione di cui all’art. 7 della L. n. 241/1990.

3 - Il TAR adito, con la sentenza del 8 giugno 2023, n. 3539, ha respinto il ricorso.

In particolare, il Tribunale:

- ribadiva il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui l’onere di provare l’ultimazione del manufatto alla data utile per beneficiare del condono incombeva sull’interessato;

- non riteneva provata l’ultimazione delle opere entro il termine di legge, in quanto, per quanto convergenti, gli elementi di prova depositati in atti avevano un mero valore indiziario, ma non erano univocamente idonei a dimostrare l’ultimazione dei lavori nei termini di legge;

- inoltre, rilevava che, vertendosi in tema di procedimento a istanza di parte, alcuna comunicazione ex art. 7 L. n. 241/1990 era dovuta, trattandosi peraltro di un provvedimento vincolato.

4 - -OMISSIS- ha proposto appello avverso tale sentenza per i motivi di seguito esaminati.

4.1 - Sono intervenuti ad adiuvandum i Sig.ri -OMISSIS-.

5 - Con il primo motivo di appello, si deduce “Error in iudicando. Illogicità manifesta. Contraddittorietà intrinseca ed estrinseca della motivazione. Violazione della legge 47/85”. In particolare, l’appellante assume l’erroneità della sentenza del primo giudice nella parte in cui non ha ritenuto provato il completamento dell’opera entro il termine del 1° ottobre 1983.

Secondo l’appellante il provvedimento impugnato si baserebbe su presupposti errati: per l’amministrazione resistente, dall’atto di compravendita del 19 ottobre 1983 non si evincerebbe la presenza di costruzioni edificate sul terreno; inoltre, dalla sentenza emessa dal Pretore di Torre Annunziata in data 20 febbraio 1984, -OMISSIS-, emergerebbe che il Sig. -OMISSIS- era stato assolto dal reato di costruzione abusiva, in quanto aveva venduto al Sig. -OMISSIS- il solo terreno in data successiva al 15 ottobre 1983.

Ebbene, secondo l’appellante, da un lato, il notaio non avrebbe potuto riportare l’avvenuta esecuzione del fabbricato, in quanto il manufatto non era stato ancora oggetto di comunicazione di fine lavori o di agibilità. Inoltre, non vi era alcuna necessità giuridica di inserire il costruendo manufatto nell’atto in virtù del principio dell’accessione, secondo cui il proprietario del fondo diviene proprietario dell’entrostante fabbricato. Peraltro, l’alienante avrebbe avuto l’interesse acché il notaio non dichiarasse l’avvenuta realizzazione del fabbricato sia per ragioni di difesa nel giudizio penale, sia perché all’atto della notizia di reato risalente all’ottobre del 1983 il manufatto era completo e già in difformità alla concessione edilizia. In ogni caso, la sentenza del Pretore di Torre Annunziata non avrebbe alcun valore ostativo in ordine all’ammissibilità dell’istanza di condono edilizio, in quanto disporrebbe solo l’assoluzione del Sig. -OMISSIS-.

5.1 - L’appellante ribadisce come la realizzazione del fabbricato per cui è causa sarebbe avvenuta in virtù della concessione edilizia -OMISSIS- del 27 maggio 1983. I lavori sarebbero iniziati appena ottenuta l’autorizzazione sismica da parte del Genio civile (21 giugno 1983), ovvero prima del trasferimento della proprietà del fondo (15.10.1983). La necessità di iniziare celermente i lavori era del resto imposta dalla circostanza che era in itinere l’approvazione del nuovo piano regolatore intercomunale che avrebbe inciso sulla portata del titolo.

Peraltro, il verbale di accertamento dei VV.UU. dell’amministrazione intimata del 12 e 13 gennaio 1984 dimostrerebbe l’effettiva sussistenza del fabbricato definito nei suoi aspetti plano volumetrici. Ancora l’ufficio tecnico si sarebbe recato presso il fabbricato in esame e dalla relazione del sopralluogo del 16 gennaio 1984 si evincerebbe che il fabbricato era stato realizzato.

In definitiva, la documentazione fotografica allegata a tale relazione dimorerebbe la consistenza planivolumetrica del fabbricato al dicembre 1983, la quale era ben al di là del rustico richiesto dalla giurisprudenza.

6 - Con il secondo motivo di appello, si denuncia l’“Illogicità della sentenza impugnata. Error in procedendo”.

L’appellante censura la sentenza del primo giudice per non aver accertato la violazione dell’art. 7 della L. n. 241/1990. A suo avviso, la partecipazione al procedimento avrebbe condotto l’amministrazione a diversi intendimenti.

7 - L’appello è infondato.

Il provvedimento impugnato motiva il diniego nei seguenti termini: “dagli atti esaminati (titolo di proprietà e sentenza del Pretore di Torre Annunziata) si evince che il trasferimento del solo terreno (privo delle unità abusive), ove venne eretto il fabbricato, è avvenuto successivamente al 30.09.1983; vista la copia dell’atto di compravendita in data 19.10.1983, con il quale il sig. -OMISSIS- ha acquistato dal sig. -OMISSIS- -OMISSIS- il terreno oggetto della costruzione in oggetto, e dal quale non si rileva la presenza di costruzioni edificate su detto terreno; vista la copia della sentenza emessa dal sig. Pretore di Torre Annunziata in data 20.02.1984 --OMISSIS-., dalla quale si rileva che il sig. -OMISSIS- è stato assolto dal reato di costruzione abusiva in quanto aveva venduto al sig. -OMISSIS- il solo terreno, in data successiva al 15.10.1983.”

Il tema sotteso al giudizio in esame attiene dunque al completamento o meno dell’opera per la quale era stato richiesto il condono entro il termine a tal fine previsto dalla legge.

7.2 – Circa il concetto di edificio ultimato, per quel che rileva in questa sede, in base all’art. 31, comma 3, della l. 47/1985: “si intendono ultimati gli edifici nei quali sia stato eseguito il rustico e ultimata la copertura”. Pertanto, in merito ai nuovi edifici residenziali la nozione di ultimazione deve intendersi riferita ad una costruzione completa nelle sue strutture essenziali che la individuano, sotto il profilo tecnico, edilizio ed urbanistico.

8 - Avuto riguardo al tenore dell’appello – volto a contestare gli elementi in base ai quali il Comune ha ritenuto che l’opera non fosse completata entro il termine di legge per fruire del condono – va sin da subito precisato che non è onere dell’amministrazione, né del Giudice, provare il mancato completamento del fabbricato, da cui la sostanziale irrilevanza dei rilievi di parte appellante volti a contestare l’idoneità delle evidenze sulle quali si basa il provvedimento impugnato (atto di compravendita e sentenza penale).

8.1 - Era infatti onere dell’interessato provare che il fabbricato fosse ultimano, nel senso innanzi precisato, entro il termine di legge.

Sotto il profilo giuridico giova ricordare che “l’onere di provare l’ultimazione del manufatto alla data utile per beneficiare del condono spetta all’interessato” (ex multis, Cons. Stato Sez. VI, 21/02/2023, n. 1787), “in quanto, mentre l'amministrazione comunale non è normalmente in grado di accertare la situazione edilizia di tutto il proprio territorio alla data indicata dalla normativa sul condono, colui che lo richiede può, di regola, procurarsi la documentazione da cui si possa desumere che l'abuso sia stato effettivamente realizzato entro la data prevista (in tal senso Cons. di St., sez. VI, 5 agosto 2013, 4075).

Tale principio è applicato con particolare rigore dalla giurisprudenza, come si desume dal fatto che anche in presenza di dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà, ove non si riscontrino elementi dai quali risulti univocamente l’ultimazione dell’edificio entro la data prescritta dalla legge, atteso che la detta dichiarazione di notorietà non può assurgere al rango di prova, seppur presuntiva, sull’epoca dell’abuso, non si può ritenere raggiunta la prova circa la data certa di ultimazione dei lavori (Cons. Stato n. 6548/2008).

8.2 – Ciò precisato, per quel che consta, non risulta che l’interessato in sede procedimentale abbia fornito alcun oggettivo elemento di prova atto a dimostrare il completamento del fabbricato.

Non risultano idonei a provare l’epoca di ultimazione delle opere neppure gli ulteriori documenti prodotti in giudizio (sulla irrilevanza dei documenti prodotti solo nel corso del giudizio, vertente sulla legittimità del provvedimento di diniego adottato dalla p.a. sull’istanza del privato vedasi Cons. Stato, Sez. VI, 28/8/2008, n. 4088).

Gli atti di accertamento della polizia locale si collocano infatti a fine dicembre 1983, ovvero circa tre mesi dopo la scadenza del termine di legge; mentre la perizia di parte prodotta - fermo il fatto che “una perizia di parte, ancorché giurata, non è dotata di efficacia probatoria e pertanto non è qualificabile come mezzo di prova” (Cons. St., Sez. IV, 19 luglio 2018, n. 5128) - si limita ad una mera ricostruzione storica priva di ogni riscontro concretamente verificabile dal quale possa desumersi con ragionevole certezza che l’immobile fosse ultimato entro il termine di legge.

9 – Per le ragioni esposte la prospettazione di parte appellante non può essere accolta.

In ogni caso, e ribadito che l’onere della prova incombe sul privato, l’amministrazione ha comunque dato atto di elementi che appaiono ragionevolmente deporre nel senso che il fabbricato non fosse completato ed in tal senso si è orientato anche il Giudice penale.

Al riguardo, giova ricordare che secondo i principi generali che presiedono alla valutazione delle risultanze istruttorie, enunciati dall'art. 116 c.p.c. e dall'art. 64 cod. proc. amm., deve ritenersi ben possibile valutare gli elementi emersi durante il procedimento penale, a prescindere dal riconoscimento di un giudicato facente stato nel presente giudizio (Cfr. Cons. St. n. 825 del 2017 e Cons. St. n. 1833 del 2012).

10 – E’ infondato anche il secondo motivo di appello.

Correttamente il Tar ha dato atto che trattandosi di procedimento ad istanza di parte nessuna comunicazione di avvio era dovuta; mentre l’art. 10 bis della l. 241/90 non era ancora vigente al momento dell’emanazione dell’atto impugnato.

In ogni caso, va ricordato che il contradditorio procedimentale ha lo scopo di far conoscere alle amministrazioni le ragioni fattuali e giuridiche dell'interessato che potrebbero contribuire a far assumere agli organi competenti una diversa determinazione finale, derivante dalla ponderazione di tutti gli interessi in campo e determinando una possibile riduzione del contenzioso fra le parti; tuttavia, tale scopo viene meno ed è di per sé inidoneo a giustificare l'annullamento del provvedimento nei casi in cui il suo contenuto non sarebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, sia perché vincolato, sia perché sebbene discrezionale sia raggiunta la prova della sua concreta e sostanziale non modificabilità (C.d.S., III Sez., 1.8.2014, n. 4127)” (Consiglio di Stato, sez. III, sentenza 28.9.2015 n. 4532).

11 – Per le ragioni esposte l’appello va respinto.

Non è necessario provvedere sulle spese di lite, stante la mancata costituzione in giudizio di parte appellata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) respinge l’appello.

Nulla sulle spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026, tenutasi con modalità telematica, con l'intervento dei magistrati:

FA FR, Presidente FF

IO BE, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO BE	FA FR

IL SEGRETARIO