Pubblicato il 27/05/2025

N. 04586/2025REG.PROV.COLL.

N. 08276/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8276 del 2024, proposto da
KA S.r.l., in proprio ed in qualità di capogruppo del costituendo r.t.i. con Euro&OM Fm S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG 9122130BCE, rappresentata e difesa dall'avvocato Pietro Adami, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, corso D'Italia 97;

contro

I.P.A.V. – Istituzioni Pubbliche di Assistenza Veneziane, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentate e difese dall'avvocato Vittorio Miniero, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

SE Soc. Coop. P. A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Pierpaolo Salvatore Pugliano, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Giuseppe Gioachino Belli n. 60;

Per quanto riguarda il ricorso principale:

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza) n. 02559/2024, resa tra le parti.

Per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da COOPSERVICE SOC. COOP. P. A. in data 8 novembre 2024:

per la riforma della sentenza n. 2559/2024 pubblicata dal TAR Veneto, Venezia, Sez. III, il 29 ottobre 2024, resa sul ricorso R.G. 1365/2023, in parte qua , ossia nella parte in cui ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso incidentale e i motivi aggiunti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di I.P.A.V. – Istituzioni Pubbliche di Assistenza Veneziane e di SE Soc. Coop. P. A.;

Visto il ricorso incidentale di quest’ultima;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 marzo 2025 il Cons. Giuseppina Luciana Barreca e preso atto del deposito della richiesta di passaggio in decisione senza la preventiva discussione, ai sensi del Protocollo d’intesa del 10 gennaio 2023, da parte degli avvocati Adami, Miniero e Pugliano;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con la sentenza indicata in epigrafe il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti proposti dalla società KA s.r.l. contro l’I.P.A.V. – Istituzioni Pubbliche di Assistenza Veneziane e nei confronti di SE Soc. Coop. p.a. per l’annullamento dei provvedimenti con i quali l’I.P.A.V. ha aggiudicato il servizio di pulizie e sanificazione delle proprie sedi al costituendo r.t.i. fra SE e Consorzio Innova soc. coop. per un valore complessivo di € 6.974.225,00, per la durata contrattuale di 60 mesi, nonché per l’annullamento di tutti i verbali di gara relativi alle sedute nel corso delle quali è stata valutata la congruità dell’offerta di RV (ricorso principale) e per l’annullamento del decreto n. 283/2024, nella parte in cui I.P.A.V. ha confermato le risultanze del decreto di aggiudicazione n. 592/2023 (motivi aggiunti).

1.1. Il tribunale – dato atto delle vicende a seguito delle quali erano stati esclusi dalla gara gli operatori economici classificatisi al primo ed al secondo posto e dello scorrimento della graduatoria in favore della terza classificata, SE - ha esposto in fatto quanto segue:

- in sede di verifica dell’anomalia dell’offerta, il RUP, con nota del 14 giugno 2023, ha invitato SE (terza classificata in gara) a fornire chiarimenti, « riscontrando una possibile incongruenza in relazione alla voce “ore di lavoro annuo” previste per la figura professionale di 2^ livello (indicate nell’Allegato 6 in n. 54.628,82 “ore di lavoro annue”) non trovava analoga corrispondenza con quanto invece riportato nella Relazione tecnica prodotta dal concorrente in gara laddove venivano indicate in 64.128,82 ore annue … Inoltre non si ritrovano indicate nell’Allegato 6 le ore per interventi extra n. 1500 contemplate invece nella medesima Relazione tecnica (pag. 8) ai fini della definizione del numero complessivo di ore annue proposte per il servizio »;

- la stazione appaltante, ottenute le giustificazioni richieste, con l’impugnato decreto n. 592 in data 9 novembre 2023 ha definitivamente aggiudicato il servizio a SE, con KA - gestore uscente del servizio classificata al secondo posto della graduatoria;

- KA con il ricorso principale ha chiesto l’annullamento dell’aggiudicazione in favore di SE, deducendo un unico motivo, articolato in più censure, così rubricato: “ Violazione e/o falsa applicazione dell’art.95, comma 5 del d.lgs. n. 50/2016.Violazione degli artt. 30, 50, 56, 59, 80, 83, 94,95 e 97 del D. Lgs. n. 50/2016. Eccesso di potere per errore sui presupposti e conseguente travisamento, difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità, contraddittorietà, ingiustizia grave e manifesta ”;

- in sintesi KA ha sostenuto che SE ha indicato un costo della manodopera eccessivamente basso, come tale incongruo ed inadeguato a coprire i costi effettivi del servizio e determinante l’anomalia dell’offerta aggiudicataria, che la stazione appaltante non avrebbe adeguatamente indagato, così incorrendo in un difetto di istruttoria e di motivazione.

1.2. Il tribunale - assorbita l’eccezione preliminare, sollevata da SE, di irricevibilità del ricorso principale per mancata tempestiva impugnazione della graduatoria iniziale - in merito all’eccezione inammissibilità per carenza di interesse, pure formulata da SE per avere la KA disatteso il divieto di venire contra factum proprium (in quanto avrebbe esibito un costo orario della manodopera per un operaio di secondo livello addirittura inferiore a quello indicato da SE ed un costo complessivo per la durata del contratto molto simile a quello della controinteressata), ha concluso nel senso che, pur essendo inammissibile un motivo di impugnazione che dimostrerebbe l’illegittimità della situazione giuridica soggettiva vantata in giudizio dalla parte ricorrente, nel caso in esame “ non è tuttavia possibile affermare l’anomalia dell’offerta di KA, perché tale offerta non è stata sottoposta a verifica da parte della stazione appaltante ”.

1.3. Nel merito, ha respinto le censure di KA, ritenendo corretto il giudizio della stazione appaltante in ordine alla congruità dell’offerta di SE, sia sul costo della manodopera che sul rispetto dei minimi salariali.

1.3.1. Quanto al primo profilo, ha ritenuto che la divergenza tra il monte ore indicato nel documento “Allegato 6” per un lavoratore di secondo livello (54.628,82 ore) e quello contenuto nell’offerta tecnica (64.128,82 ore) fosse dovuta ad un mero errore di trascrizione – come sostenuto da SE già nel procedimento di verifica dell’anomalia – e che, una volta corretto, abbia portato ad un numero di ore lavorate di 64.128,82 per un costo orario di € 16,34 di poco inferiore rispetto al costo previsto nella tabella ministeriale del 2021 (€ 16,83/h), applicabile in gara.

1.3.2. Quanto al secondo profilo, ha ritenuto che il tasso di assenteismo calcolato dalla SE, pur inferiore ai valori medi indicati nelle tabelle ministeriali (cioè risultante nella misura del 2,8% a fronte del valore tabellare del 6,50%), fosse stato adeguatamente giustificato dall’aggiudicataria e perciò approvato dal r.u.p. all’esito del giudizio di verifica di anomalia dell’offerta. Tanto premesso, ha escluso che KA avesse assolto all’onere della prova gravante sulla parte ricorrente di “ fornire, almeno nella misura necessaria a stimolare l’esercizio dei poteri istruttori del giudice, gli elementi di prova atti ad inficiare la valutazione di congruità dell’offerta aggiudicataria ” ed ha affermato che avesse fornito “ addirittura, con quanto da essa dichiarato e dedotto, la prova contraria della tesi che intende dimostrare ”, per le ragioni illustrate ai punti 8 e 9 della sentenza (ai quali è qui sufficiente fare rinvio).

1.4. Respinto per quanto sopra il ricorso principale, e dichiarati inammissibili per carenza di interesse i motivi aggiunti proposti da KA (questi ultimi, perché ritenuti avere ad oggetto un atto della stazione appaltante meramente confermativo del provvedimento originariamente impugnato), sono stati dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso incidentale e i motivi aggiunti proposti da SE (riguardanti la mancata esclusione della ricorrente principale dalla gara, e la sua collocazione al secondo posto in graduatoria e/o il mancato svolgimento da parte della stazione appaltante di un’attività istruttoria sull’adeguatezza dei costi indicati nell’offerta di KA).

1.5. Le spese processuali sono state poste a carico della ricorrente principale ed a favore della stazione appaltante e della SE, nel rispetto del criterio della soccombenza.

2. La KA s.r.l. ha proposto appello con un motivo unico articolato in più censure.

Le parti appellate, I.P.A.V. e SE Soc. Coop. p.a., si sono costituite per resistere all’appello.

La seconda ha proposto appello incidentale, al fine di contestare il rigetto dell’eccezione di carenza di interesse del ricorso principale per violazione del divieto di venire contra factum proprium , nonché al fine di riproporre le censure di cui al ricorso incidentale ed ai relativi motivi aggiunti.

2.1. Con ordinanza cautelare del 22 novembre 2024 n. 4411 è stata respinta l’istanza dell’appellante principale di sospensione dell’esecutività della sentenza.

2.2. All’udienza del 20 marzo 2025 la causa è stata assegnata a sentenza senza discussione, su richiesta delle parti, previo deposito di memoria difensiva dell’appellante e di memorie di replica delle appellate.

3. L’unico motivo di appello illustra i seguenti punti, di cui all’indice formulato dall’appellante KA:

A) il motivo di ricorso introduttivo;

B) incongruità dell’offerta SE;

C) il ricorso incidentale;

D) la sentenza di primo grado;

E) congruità dell’offerta delle ricorrenti;

F) critica alla sentenza di primo grado.

3.1. Rimandando per i punti A), B), C) e D) all’esposizione di cui al precedente punto 1 e seguenti della presente sentenza, va evidenziato che l’appellante critica specificamente:

- l’affermazione della sentenza che, in merito alla censura di modifica non consentita dell’offerta economica, l’ha qualificata come “ semplice operazione di rettifica materiale che … non ha alterato né l’offerta nel suo complesso, né il costo annuale della manodopera, che è rimasto sempre pari a € 1.312.310,95 a fronte delle 81.000 ore offerte per la durata quinquennale dell’affidamento ”; l’appellante osserva che, se è vero che il costo complessivo della manodopera è rimasto invariato, tuttavia il monte orario sarebbe stato “profondamente modificato” per inserire le ore che, in fase di offerta economica, erano state “dimenticate”;

- l’affermazione della sentenza che, in merito alla censura di sottostima dei costi orari (e complessivi) del lavoro - quindi, secondo la ricorrente, determinante non solo incongruità dell’offerta, ma anche violazione dei minimi salariali retributivi (ai sensi dell’art. 97, comma 5, lett. d, del d.lgs. n. 50 del 2016) - ha attribuito a KA di non avere provato “ né che il tasso di assenteismo indicato da SE sia eccessivamente ridotto, né come esso possa incidere sull’equilibrio complessivo dell’offerta medesima ”; l’appellante basa la critica per la gran parte sull’abbattimento della percentuale tabellare di assenteismo effettuato da SE.

3.2. La KA critica inoltre l’affermazione della sentenza secondo cui “ KA ha indicato un costo orario della manodopera inferiore a quello dell’aggiudicataria ”.

L’appellante osserva che non sarebbe vero che KA ha indicato un costo di € 15.993/h contro € 16,34/h per il lavoratore di secondo livello, ma che per questo avrebbe invece indicato un costo di € 16,80, dunque superiore a quello di SE (€ 16,34).

Per supportare tale conclusione e smentire l’affermazione del detto costo orario da parte del primo giudice (nonché per censurare le conseguenze tratte in sentenza in merito al fatto che “ con un costo orario di € 15,993/h il numero delle ore lavorate dalla ditta uscente avrebbe dovuto essere ed è evidentemente stato ben maggiore di 1581, con la conseguenza che ben minore deve essere l’assenteismo effettivo rispetto al dato dichiarato del 7,61% ”) l’appellante ricostruisce i propri costi orari nei paragrafi da 5 a 7 del punto di cui alla lettera E) del motivo di appello (rinominato “ Gli effettivi costi del lavoro KA – Euro OM e la completa congruità dell’offerta delle ricorrenti ”) ed ivi mette anche a confronto la propria offerta con quella di SE (specificamente nei paragrafi 3, 8 e 9 della lettera E).

3.3. Infine, l’appellante formula una critica specifica alla sentenza di primo grado in tema di riparto dell’onere della prova sull’errore nel giudizio di congruità, evidenziando – in base alla giurisprudenza richiamata in ricorso – come spetti all’operatore economico che si sia discostato dalle tabelle ministeriali sul costo del lavoro fornire la dimostrazione puntuale e rigorosa in ordine alle ragioni che giustificano lo scostamento (Cons. Stato, V, 15 settembre 2023, n. 8356) e come uno scostamento vistoso e significativo dalle indicazioni parametriche tabellari induca a svalutare, o comunque a non attribuire rilevanza decisiva al dato storico aziendale, a meno che non se ne dimostri una specifica attendibilità (Cons. Stato, III, 28 febbraio 2023, n. 2055). Sostiene quindi che SE contrappone al dato nazionale tabellare un proprio dato particolare, senza però che le argomentazioni relative abbiano le caratteristiche postulate dalla norma e dalla giurisprudenza che richiede una dimostrazione puntuale e rigorosa, vieppiù nel caso di uno scostamento vistoso.

KA aggiunge che nel caso di specie non sarebbe nemmeno postulabile una simile dimostrazione puntuale e rigorosa perché occorrerebbe tenere conto del dato storico dell’impresa uscente (come affermato da Cons. Stato, V, 20 ottobre 2023, n. 9119).

In conclusione, l’appellante assume che:

- avrebbe dimostrato l’illogicità del giudizio di congruità, essendo inammissibile la deroga sostenuta da SE;

- avrebbe anche segnalato quali fossero i dati reali delle assenze rilevati sul campo e riferiti al personale delle imprese uscenti;

- il dato stimato da SE del 2,2% sarebbe del tutto irrealistico, a fronte dei dati ministeriali e dei dati reali forniti da KA: né gli uni né gli altri potrebbero essere definiti “ importi alternativi a quelli esposti dalla ditta aggiudicataria ” (come detto in sentenza);

- il costo di € 15,993/h indicato in sentenza come quello sostenuto da KA sarebbe erroneo e comunque potrebbe essere giustificato in molti altri modi, diversi dal minor tasso di assenteismo;

- in ogni caso, sarebbe spettata alla stazione appaltante la verifica della congruità dei costi della manodopera di KA, una volta esclusa SE.

4. Le censure non meritano favorevole apprezzamento.

4.1. Prendendo le mosse dai rilievi di cui si è detto da ultimo sulla “congruità” dei costi della manodopera indicati dal r.t.i. KA, va ribadito che - come d’altronde affermato anche in sentenza - nessun giudizio di anomalia dell’offerta di KA, né analisi dei relativi costi della manodopera, sarebbe possibile nel presente giudizio, non avendo la stazione appaltante sottoposto a verifica l’offerta della ricorrente in primo grado.

Al riguardo opera la preclusione dell’art. 34, comma 2, c.p.a. che vieta al giudice di pronunciarsi con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati.

4.1.1. Come si dirà nel prosieguo, è possibile pervenire all’affermazione della correttezza dell’operato della stazione appaltante nel procedimento di verifica di congruità dell’offerta di SE, senza effettuare alcuna ricostruzione dei costi esposti dalla KA – essendo perciò irrilevanti i rilievi svolti in proposito alla lettera E) dell’atto di appello ed i documenti ivi richiamati – tenendo peraltro conto dell’offerta della ricorrente, oggi appellante, sia pure per ragioni diverse da quelle affermate nella sentenza gravata (che, su tale specifico punto soltanto, merita di essere corretta).

4.2. Va, in primo luogo, disattesa la censura di modifica inammissibile dell’offerta di SE, che, secondo KA, dovrebbe desumersi dalla divergenza tra le ore inserite nella relazione dell’offerta tecnica (64.128,82) per i lavoratori di secondo livello e quelle risultanti dal documento “ Allegato 6 -Dichiarazione in merito al dettaglio degli oneri di sicurezza aziendale e del costo della manodopera ” (54.628,82).

Le giustificazioni fornite da SE a seguito della richiesta di chiarimenti da parte della stazione appaltante con la nota del 22/23 giugno 2023 sono adeguatamente motivate e rendono evidente l’errore materiale nel quale la SE è incorsa nel redigere il documento dell’ Allegato 6 presentato in gara: infatti sono rimasti inalterati il costo complessivo della manodopera pari ad € 1.312.310,95 €/anno (con uno scarto insignificante “ per differenze di arrotondamento a livello di foglio elettronico ”, di poco meno di 200 Euro, rispetto a quello indicato in gara pari ad € 1.312.505,76) per 81.000 ore/anno erogate; dato ciò, il numero complessivo di ore di lavoro indicato nell’offerta tecnica (ripartito nelle giustificazioni del 22/23 giugno 2023 in ore di lavoro ordinario e ore di lavoro supplementare, nell’ambito del quale sono state inserite le 1500 ore di lavoro per interventi extra) consente di quantificare il costo orario dell’operaio di secondo livello nell’importo di € 16,34, laddove, se si considerassero il minore numero di ore annue indicato nell’ Allegato 6 (54.628,82) e l’importo ivi indicato del costo medio annuo annuale per il detto livello (€ 1.041.109,74), si avrebbe l’importo orario di € 19.06, evidentemente spropositato a fronte di un costo orario tabellare per il secondo livello di € 16,83. Va precisato che il dato di € 16,34 quale costo orario del livello in contestazione considerato da SE si ricava dallo stesso documento Allegato 6 , precisamente dalla tabella allegata in calce a quest’ultimo, a definitivo riscontro di un errore materiale nel quale l’operatore economico è incorso nel redigere il riepilogo dello stesso Allegato 6 .

I precedenti citati da parte appellante non sono pertinenti poiché non attengono alla fattispecie - ricorrente nel presente giudizio - in cui indicazioni divergenti si rinvengono tra i diversi documenti predisposti ed offerti dall’operatore economico nella fase della gara: la divergenza tra offerta tecnica ed economica in tale fase non riguarda tanto il giudizio di anomalia dell’offerta, quanto piuttosto la corretta interpretazione della volontà negoziale dell’offerente. Il criterio elaborato dalla giurisprudenza per risolvere eventuali contraddizioni (o ambiguità) dell’offerta nel suo complesso che l’operatore economico assume essere dovute ad errore materiale è appunto quello dell’evidenza dell’errore (cfr. Cons. Stato, V, 13 febbraio 2024, n. 1439).

I precedenti citati dall’appellante (tra cui Cons. Stato, V, 19 aprile 2022, n. 2941) attengono invece alla diversa fattispecie in cui, per poter giustificare i costi della manodopera offerti, l’operatore economico è “costretto” a rivedere l’offerta, tecnica od economica, così come illustrate nella fase di gara, modificando i dati dell’una o dell’altra appunto con le giustificazioni rese nella fase della verifica di anomalia dell’offerta.

Nel caso di specie l’evidenza dell’errore materiale lo rende correggibile, mentre è da escludere - come già ritenuto dal tribunale - che, in sede di verifica di anomalia, sia stata alterata l’offerta tecnica od economica, essendo rimasti invariati le ore complessive annuali e il costo complessivo annuale (salvo, per quest’ultimo, lo scostamento insignificante, di poco inferiore ad € 200 all’anno sopra detto), rispettivamente oggetto delle due offerte; a ciò si aggiunga che è rimasto invariato il costo medio di € 16,34/h da SE esibito (nella tabella in calce all’ Allegato 6 ) per l’operaio di secondo livello e riproposto nelle giustificazioni del 22/23 giugno 2023.

In definitiva, il costo della manodopera indicato nell’offerta economica (cioè nel detto Allegato 6 ) non è stato “modificato” con le giustificazioni del 22/23 giugno 2023, ma soltanto “corretto” quanto alle imputazioni; in particolare, il costo complessivo, rimasto sostanzialmente invariato, in sede di giustificazioni è stato rettificato relativamente alla ripartizione tra i diversi monti orari componenti l’offerta tecnica.

La censura corrispondente di KA, riproposta in appello, va quindi respinta, confermando sul punto la sentenza gravata, con la precisazione di cui sopra sull’indicazione univoca del costo medio orario per un operario di secondo livello di € 16,34/h.

4.3. Essendo incontestato il ricorso al lavoro supplementare - che dalle giustificazioni di SE risulta effettuato per 11.000 ore, al costo orario di € 13,48 non contestato da KA – il secondo profilo di censura da parte di quest’ultima riguarda specificamente il costo orario “ordinario” di € 16,34/h per il secondo livello.

4.3.1. In proposito, come evidenziato sia dalla ricorrente che in sentenza, SE ha fornito le seguenti giustificazioni nella nota del 22/23 giugno 2023: “ Venendo infine alla richiesta di approfondimento rispetto al costo della manodopera medio annuo, si conferma il ricorso ai dati ministeriali relativi al CCNL MU , dati poi solamente adeguati rispetto ai coefficienti INPS ed INAIL aziendali , e rispetto ai dati medi di assenteismo –e più oltre di impiego del regime supplementare- derivati dall’esperienza gestionale di SE in appalti di analoga natura in aree geografiche analoghe ”.

Precisato che la tabella ministeriale al luglio 2021, alla quale l’offerta di SE si riferisce – essendo peraltro la tabella valida al momento della presentazione dell’offerta (giugno 2022) – prevede un costo orario pari ad € 16,83/h (così indicato in sentenza, non specificamente contestato in appello), va evidenziato che le censure dell’appellante si appuntano sul dato di assenteismo considerato da SE.

4.3.2. Rispetto al dato ricavabile dalla tabella ministeriale (che indica un monte ore lavorato netto pari a 1581/h annuo a fronte di 1668/h annuo indicato da SE), la motivazione della sentenza va parzialmente corretta nella parte in cui assume una lacuna probatoria in capo a KA.

Come dedotto con l’atto di appello, la giurisprudenza in materia è nel senso di attribuire alle risultanze tabellari una portata presuntiva, che ribalta sull’operatore economico che se ne discosti l’onere probatorio della ragionevolezza e sostenibilità di tale scostamento.

Più in particolare, è ammesso che l’operatore economico possa giustificare il minor costo della manodopera per un tasso di assenteismo minore rispetto ai valori medi tabellari, purché lo scostamento venga giustificato con dimostrazione puntuale e rigorosa delle ragioni relative (cfr. Cons. Stato, V, 15 settembre 2023, n. 8356 e id., III, 25 settembre 2023, n. 8499).

SE assume di aver assolto a tale onere probatorio in sede di verifica di anomalia dell’offerta facendo ricorso alla propria esperienza gestionale in appalti simili, gestiti nello stesso ambito territoriale della provincia di Venezia, considerando un campione di personale impiegato nell’anno 2021, inquadrato con CCNL MU Operai full time e assunto per almeno 12 mesi, per il quale avrebbe avuto una media di 1691,4 ore lavorate ad addetto, di modo che l’indicazione di 1668 ore/addetto nella presente procedura sarebbe addirittura prudenziale.

4.3.3. KA vi contrappone i dati che assume di avere ricavato dalla propria esperienza di gestore uscente.

Premesso che trattasi di dati in sé non risultanti dal bando e dai documenti di gara, perciò non vincolanti, in alcun modo, per gli operatori economici partecipanti alla gara e per di più contestati in giudizio anche da IP (come mai esibiti in precedenza), rileva piuttosto che l’importo posto a base di gara sia comprensivo dei costi della manodopera.

Come detto nel disciplinare (art. 3), la stazione appaltante “ anche sulla base dei dati storici, ha prudenzialmente stimato in € 1.385.100,00 annui ” detti costi, pari per il periodo quinquennale ad € 6.925.500.

Tenuto conto di tale stima complessiva, va considerato che la proposta di KA indica un costo complessivo della manodopera pari nel quinquennio ad € 6.563.005,95 a fronte di quella di SE di € 6.562.528,81, con importi sostanzialmente coincidenti, in applicazione del medesimo CCNL.

In disparte quindi il costo orario per lavoratore di secondo livello indicato dalla ricorrente in primo grado (la cui misura indicata in sentenza è stata specificamente contestata in appello), i dati riguardanti il costo complessivo della manodopera esibito dalle due imprese concorrenti (su cui non vi sono specifiche contestazioni dell’appellante) sono sufficienti – se considerati unitamente a quanto detto sopra sulle giustificazioni di SE – a pervenire al rigetto delle censure dell’appellante.

Invero prevale su tutti i principi giurisprudenziali già richiamati quello che – in coerenza con la discrezionalità che governa il giudizio di anomalia riservato alla stazione appaltante – fa leva sulla portata globale e sintetica di tale giudizio, che non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell’offerta economica, mirando piuttosto ad accertare se in concreto l’offerta, nel suo complesso, sia attendibile e affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell’appalto; pertanto, la valutazione di congruità deve essere globale e sintetica, senza concentrarsi esclusivamente e in modo parcellizzato sulle singole voci (Cons. Stato, V, 22 febbraio 2024, n. 1776).

Il principio suddetto, riferito alla voce composita del costo del lavoro, comporta che questa non possa essere considerata atomisticamente, pretendendo la giustificazione puntuale di ciascuna sua componente ogniqualvolta, come nel caso di specie, il costo complessivo offerto risulti, invece, sostenibile e ragionevole, trattandosi di costo orario medio del lavoro, che è concetto diverso da quello di trattamento salariale minimo (cfr. Cons. Stato, V, 22 novembre 2022, n. 10272); siffatte ragionevolezza e sostenibilità, pur parametrate alle risultanze delle tabelle ministeriali, ne consentono, come detto, degli scostamenti, dato che questi di per sé soli non legittimano un giudizio di anomalia o di incongruità, a meno che le giustificazioni non appaiano palesemente incongruenti (cfr. Cons. Stato, VI, 26 gennaio 2023, n. 909).

Nelle giustificazioni rese da SE non sono emerse palesi incongruenze, in quanto il ricorso all’elemento giustificativo dell’organizzazione dei propri fattori produttivi è stato supportato dal riferimento ad un’esperienza concreta, maturata dallo stesso operatore economico in un determinato contesto territoriale (coincidente con quello dell’appalto de quo) e per un determinato impiego dei lavoratori del livello in contestazione (analogo, anche se non coincidente, con quello dell’appalto de quo), mentre come detto il costo complessivo della manodopera è sovrapponibile a quello di KA.

4.4. In definitiva, chiarito che il prezzo complessivo offerto in gara fosse quello indicato nell’offerta economica, per un numero di ore corrispondente a quello indicato nell’offerta tecnica, senza che fossero stati violati i principi di immodificabilità dell’offerta e di parità di trattamento tra i concorrenti, è stato altresì giustificato il costo della manodopera nel suo complesso, senza un’incidenza significativa del tasso di assenteismo considerato (peraltro relativamente ad una parte, pur se quella più cospicua, dei lavoratori impiegati) sull’equilibrio complessivo dell’offerta. In particolare, quest’ultima è risultata complessivamente sostenibile, per come concluso dalla stazione appaltante: non è possibile formulare alcun giudizio di anomalia in contrasto con tale conclusione, senza rilevare profili di macroscopica illogicità o erroneità fattuali nel caso di specie insussistenti (cfr., nel senso della sindacabilità del giudizio di anomalia solo in presenza di tali presupposti, tra le tante, Cons. Stato, III, 20 maggio 2020, n. 3207).

5. L’appello principale va quindi respinto, restando definitivamente assorbita l’eccezione di irricevibilità del ricorso di primo grado per tardività, già dichiarata assorbita in primo grado, e riproposta in appello da SE ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.c.

5.1. L’appello incidentale – col quale è stato censurato il rigetto dell’altra eccezione di inammissibilità del ricorso di KA, per violazione del divieto di venire contra factum proprium , e sono stati riproposti i motivi del ricorso incidentale - è invece improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, col definitivo assorbimento di ogni ulteriore questione posta dall’appellante incidentale, compresa quella concernente la correttezza della decisione sull’ordine di esame dei ricorsi, principale e incidentale, in primo grado.

6. Le spese del grado di appello seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo, a carico dell’appellante ed a favore delle parti appellate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello principale, come in epigrafe proposto, lo respinge; dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse l’appello incidentale.

Condanna l’appellante principale al pagamento delle spese processuali del grado, che liquida in favore di I.P.A.V. e di SE, nell’importo di € 4.000,00 per ciascuna, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Stefano Fantini, Presidente FF

Alberto Urso, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere, Estensore

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppina Luciana Barreca	Stefano Fantini

IL SEGRETARIO