Pubblicato il 15/07/2025

N. 06215/2025REG.PROV.COLL.

N. 08384/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8384 del 2023, proposto da Immobiliare Deal di NU M. & C. s.a.s., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Federica Scafarelli e Michele Steccanella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Federica Scafarelli in Roma, via G. Borsi n. 4;

contro

Comune di Gaiarine, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Massimo Pavan, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Silvia Carlei in Roma, via Monte Zebio n. 19;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Sezione seconda) n. 278 del 28 febbraio 2023

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Gaiarine;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2025 il consigliere Ofelia Fratamico;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società Immobiliare Deal di NU M. & C. s.a.s. ha agito dinanzi al T.a.r. per il Veneto per “l’accertamento negativo del credito al contributo relativo al rilascio del permesso di costruire n. CE/015/2019 del 22.3.2019 (prot. n. 2540), versato con riserva…e (la) conseguente condanna del Comune di Gaiarine alla restituzione (in suo favore) di quanto…indebitamente versato, aumentato di interessi compensativi maturati dal momento del pagamento alla richiesta di rimborso, e con gli interessi moratori maturati/maturandi dalla richiesta di rimborso al saldo”.

2. Con la sentenza n. 278 del 28 febbraio 2023 il T.a.r. per il Veneto, Sez. II, ha respinto il ricorso, condannando la ricorrente alla rifusione delle spese in favore del Comune.

3. La Immobiliare Deal ha chiesto al Consiglio di Stato di riformare la suddetta pronuncia, affidando il proprio appello a due motivi così rubricati:

I – violazione, erronea applicazione di legge (art. 19 comma 1 e 16 comma 2 D.P.R. 380/2001 e principi generali in materia di contributo di costruzione) difetto di motivazione;

II – violazione, erronea applicazione di legge (art. 3 e 10 TUE, art. 19 TUE, Tabelle parametriche di riferimento), travisamento dei fatti.

4. Si è costituito in giudizio il Comune di Gaiarine, deducendo l’infondatezza dell’appello avversario.

5. Con memorie del 13 e 14 marzo 2025 e repliche del 24 e 25 marzo 2025 le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro difese, insistendo nelle rispettive conclusioni.

6. All’udienza pubblica del 15 aprile 2025 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

7. La società ricorrente, che ha acquistato all’asta dal Tribunale di Treviso un compendio immobiliare sito all’interno di un’area oggetto di una lottizzazione privata di cui faceva parte anche un capannone industriale crollato a seguito di un incendio, intendendo provvedere alla ricostruzione di tale edificio, ma con volume e prospetto diversi rispetto all’immobile originario, ha dapprima versato al Comune di Gaiarine, per il permesso di costruire, l’importo di € 90.721,28 per contributo di costruzione e, successivamente, ha chiesto la restituzione di tale somma, sostenendo che l’intervento realizzato non determinasse in realtà alcun aumento del carico urbanistico, consistendo nella semplice ricostruzione del fabbricato già esistente, con superficie utile addirittura minore rispetto al passato e la medesima destinazione d’uso.

8. Accogliendo le argomentazioni esposte dal Comune di Gaiardine, che aveva evidenziato come, alla data di presentazione dell’istanza di permesso di costruire, il lotto si presentasse da tempo ormai totalmente libero ed inedificato - perché tra il crollo dell’edificio e la richiesta del nuovo titolo edilizio erano passati ben 12 anni - e come i lavori di demolizione dei muri che la ricorrente sosteneva di aver eseguito fossero consistiti solo in opere di rimozione dei calcinacci, il T.a.r., nella sentenza appellata, ha considerato l’intervento in esame come “nuova costruzione”, in quanto al momento del rilascio del titolo edilizio non sarebbe stata comunque visibile alcuna “ traccia materiale” del preesistente edificio, demolito anche quanto ai ruderi residui dell’incendio dal precedente proprietario e, in ogni caso, del tutto diverso da quello da riedificare, giudicando legittima la corresponsione del costo di costruzione a fronte del rilascio del nuovo permesso di costruire.

9. Con il primo motivo l’odierna appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza impugnata, nella quale il T.a.r. non avrebbe adeguatamente considerato il fatto che il contributo non fosse dovuto, perché la ricostruzione di un capannone già esistente non aveva determinato un aumento del carico urbanistico, non necessitando di nuove opere di urbanizzazione rispetto a quelle già realizzate sui luoghi di causa (essendo il nuovo edificio destinato ad avere una minore superficie utile rispetto al precedente e a sorgere in un’area inclusa in una lottizzazione privata, nella quale le opere di urbanizzazione erano già state completate dal privato lottizzante).

10. Tali circostanze, secondo l’appellante, avrebbero determinato la fondatezza della sua richiesta di restituzione di quanto versato, a prescindere dalla qualificazione edilizia dell’intervento progettato come ristrutturazione o nuova costruzione.

11. Con il secondo motivo l’originaria ricorrente ha, poi, contestato lo stesso “iter logico attraverso cui il primo giudice (era)…giunto a qualificare come intervento edilizio di nuova costruzione, anziché come intervento sull’edificazione esistente, la ricostruzione da essa progettata”, deducendo anche l’erronea applicazione delle tabelle parametriche di riferimento . La tesi accolta dal T.a.r. sarebbe stata, infatti, a dire della Immobiliare Deal, in contrasto con la disposizione del TUE per cui “nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche…quelli volti al ripristino di edifici o parti di essi, eventualmente crollati…attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza” poiché nel caso in questione quest’ultima condizione sarebbe stata agevolmente verificabile, anche in assenza di “ tracce materiali” del fabbricato crollato.

12. Secondo la Immobiliare Deal non corrispondente alla realtà dei fatti sarebbe stato, altresì, l’assunto, anch’esso condiviso dal T.a.r., circa l’avvenuta totale demolizione del fabbricato prima del suo acquisto all’asta, avendo provveduto essa stessa ad eliminare definitivamente i ruderi dell’edificio preesistente, previa SCIA del 17 novembre 2017, eseguita alla scadenza dei 30 giorni dall’invio all’Amministrazione e, dunque, quando il permesso di costruire per la ristrutturazione era già stato richiesto.

13. A tali circostanze, nella prospettazione dell’appellante, doveva aggiungersi la mancata previsione da parte del legislatore, per gli immobili non vincolati (come quello oggetto di causa), ai fini della configurabilità della ristrutturazione, del requisito dell’identità di sagoma tra il fabbricato preesistente e quanto riedificato.

14. Tali doglianze non sono fondate e devono essere respinte per le ragioni di seguito illustrate.

15. Al riguardo è utile premettere che il contributo di costruzione, previsto e disciplinato dall’art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001, nel quale è rifluito l’art. 1 della Legge n. 10 del 1977, che per primo ha previsto l’onerosità della concessione edilizia, si compone di due distinte voci: il costo di costruzione e gli oneri di urbanizzazione. L’art. 16, per quel che qui interessa, prevede che, “ Salvo quanto disposto dall'articolo 17, comma 3, il rilascio del permesso di costruire comporta la corresponsione di un contributo commisurato all'incidenza degli oneri di urbanizzazione nonché al costo di costruzione, secondo le modalità indicate nel presente articolo ” e, come chiarito anche da questo Consiglio (v. Cons. Stato, sez. IV, 28 giugno 2016, n. 2915) mentre gli oneri di urbanizzazione espletano la funzione di compensare la collettività per il nuovo ulteriore carico urbanistico che si riversa sulla zona a causa della consentita attività edificatoria, il costo di costruzione si configura quale compartecipazione comunale all’incremento di valore della proprietà immobiliare del costruttore.

16. L’Adunanza plenaria di questo Consiglio ha chiarito la natura del contributo di costruzione e le sue caratteristiche. Dapprima la sentenza n. 24 del 2016, al punto 5.2, ha precisato, “ riguardo alla natura del contributo di costruzione dovuto dal soggetto che intraprenda un’iniziativa edificatoria, che detto contributivo rappresenta una compartecipazione del privato alla spesa pubblica occorrente alla realizzazione delle opere di urbanizzazione. In altri termini, fin dalla legge che ha introdotto nell’ordinamento il principio della onerosità del titolo a costruire (art. 1 della legge n. 10 del 1977), la ragione della compartecipazione alla spesa pubblica del privato è da ricollegare sul piano eziologico al surplus di opere di urbanizzazione che l’amministrazione comunale è tenuta ad affrontare in relazione al nuovo intervento edificatorio del richiedente il titolo edilizio. Il contributo per il rilascio del permesso di costruire ha natura di prestazione patrimoniale imposta, di carattere non tributario, ed ha carattere generale, prescindendo totalmente delle singole opere di urbanizzazione che devono in concreto eseguirsi, venendo altresì determinato indipendentemente sia dall’utilità che il concessionario ritrae dal titolo edificatorio, sia dalle spese effettivamente occorrenti per realizzare dette opere ”.

17. Successivamente, la sentenza n. 12 del 2018, al punto 3.2, nel qualificare l’atto di determinazione del contributo in esame quale atto paritetico, ha ribadito che “ la ragione della compartecipazione alla spesa pubblica del privato è da ricollegare sul piano eziologico al surplus di opere di urbanizzazione che l'amministrazione comunale è tenuta ad affrontare in relazione al nuovo intervento edificatorio del richiedente il titolo edilizio .”.

18. Invero, in altri precedenti, questo Consiglio di Stato ha avuto modo di puntualizzare anche che: “ ai fini dell'insorgenza dell'obbligo di corresponsione degli oneri concessori, è rilevante il verificarsi di un maggior carico urbanistico quale effetto dell'intervento edilizio, sicché non è neanche necessario che la ristrutturazione interessi globalmente l'edificio, ma basta che ne risulti comunque mutata la realtà strutturale e la fruibilità urbanistica, con oneri conseguentemente riferiti all'oggettiva rivalutazione dell'immobile e funzionali a sopportare l'aggiuntivo carico socio economico che l'attività edilizia comporta, anche quando l'incremento dell'impatto sul territorio consegua solo a marginali lavori (cfr. Cons. Stato, sez. V, 30 agosto [senza data nella stesura della sentenza citata, ma 2013] n.4326). ” (Cons. Stato, sez. II, 19 aprile 2019, n. 2561).

19. Date queste premesse, correttamente, in applicazione dell’art. 3 comma 1 lett. d) del d.P.R. n. 380/2001 che, nella formulazione vigente all’epoca del rilascio del permesso di costruire per il quale è stato chiesto il pagamento del contributo di costruzione, prevedeva, come anticipato, che l’intervento di ristrutturazione edilizia potesse essere individuato anche nel “ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza”, le opere in questione sono state ritenute di nuova edificazione, non essendo l’elemento della “preesistente consistenza” in concreto verificabile a causa della totale distruzione dell’immobile ben 12 anni prima del rilascio del nuovo titolo edilizio e risultando esse comunque caratterizzate da un aumento del carico urbanistico rispetto ad un’area ormai da tempo non più occupata da un capannone industriale, ma da semplici detriti e, dunque, sicuramente da sottoporre a recupero, anche dal punto di vista delle opere di urbanizzazione e delle infrastrutture a servizio della collettività.

20. La suddetta circostanza, che emerge con chiarezza dalla documentazione fotografica depositata in giudizio dalle parti, è confermata sia dalla descrizione del bene contenuta nell’atto di suo trasferimento alla società appellante, in cui esso viene indicato come un’area di sedime e non come un fabbricato, sia dalla stessa SCIA del 15 novembre 2017 (addotta dalla Immobiliare Deal a riprova della avvenuta demolizione da parte sua di quanto restava dell’immobile) avente ad oggetto la mera rimozione dei detriti che rimanevano ancora in loco.

21. A ciò devono aggiungersi le differenze sostanziali nella consistenza dell’edificio andato distrutto rispetto alla nuova edificazione - caratterizzata da un aumento di superficie coperta (da 9350,00 mq a 10560 mq), così come di volume totale (passato d 83972,10 mc a 97.750,22 mc) e da sagoma e prospetti diversi – ed il lungo periodo di tempo trascorso tra la avvenuta distruzione dell’edificio a causa dell’incendio e la sua “ricostruzione”, anch’esso tale da non permettere di considerare né l’intervento progettato dalla originaria ricorrente come una mera ristrutturazione tramite demo-ricostruzione dell’edificio preesistente nè il carico urbanistico non soggetto ad alcun aumento.

22. Come sottolineato, del resto, anche dalla difesa dell’Amministrazione comunale, richiamando l’orientamento prevalente della giurisprudenza, per sostenere l’effettiva sovrapponibilità della nuova costruzione con il fabbricato preesistente si rende, invero, necessaria anche una certa “contiguità” temporale tra i due interventi, posto che “…solo la vicinanza tra demolizione e ricostruzione, infatti, dimostra l’unicità del disegno di recupero del patrimonio edilizio preesistente e nel contempo consente di provarne l’effettiva omogeneità contenutistica. La ratio della ragionevole prossimità del tempo della ricostruzione a quello della demolizione, criterio privo di riscontro positivo, va individuata infatti proprio nell’esigenza di assicurare un rapporto di necessaria strumentalità dell’abbattimento alla successiva ricostruzione” (Cons. Stato, Sez. IV, 7 settembre 2004, n. 5791).

23. Alla luce di tali considerazioni, la sentenza del T.a.r. appare, perciò, pienamente condivisibile sia nella parte relativa all’individuazione delle opere in questione come nuova costruzione sia in quella relativa alla conferma della legittimità del rigetto, su tali basi, della richiesta di restituzione di quanto versato a titolo di contributo di costruzione, avendo il Comune di Gaiardine logicamente applicato le tabelle parametriche di riferimento con riguardo a tale tipologia di lavori.

24. In conclusione, l’appello deve, dunque, essere integralmente respinto.

25. Le spese del presente grado di appello seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società appellante alla rifusione, in favore del Comune di Gaiardine delle spese del grado di appello, liquidate in complessivi € 5.000,00 oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Silvia Martino, Presidente FF

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere, Estensore

Eugenio Tagliasacchi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ofelia Fratamico	Silvia Martino

IL SEGRETARIO