Pubblicato il 22/12/2025

N. 10203/2025REG.PROV.COLL.

N. 04764/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4764 del 2025, proposto dall’Azienda Ospedaliera Regionale San RL di Potenza, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Maria Pia Lavieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

la società Beckman Coulter S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Corrado Curzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata n. 213/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della società Beckman Coulter S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 dicembre 2025 il Cons. ZI FE e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

Con istanza del 1° febbraio 2023, indirizzata all’Azienda Ospedaliera Regionale “San RL” di Potenza, la società Beckman Coulter s.r.l. chiedeva l’avvio del procedimento istruttorio finalizzato all’adeguamento dei prezzi, ex art. 115 d.lvo n. 163/2006, delle forniture eseguite dalla medesima società sulla scorta dei contratti stipulati quale aggiudicataria della procedura aperta per la fornitura quinquennale di reagenti e consumabili previo service delle apparecchiature per le UU.OO. Laboratorio Analisi dell’A.O.R. San RL e dell’ASP di Potenza, relativamente ai lotti 1 (“ Area Siero - Sistemi analitici integrati per esecuzione di analisi di Chimica Clinica e Immunometria e relativi analiti ”), 4 (“ Area Siero - Sistema nefelometrico per la determinazione di proteine specifiche e relativi analiti ”) e 20 (“ Area Sangue - Strumentazione per la determinazione delle sottopopolazioni linfocitarie ”).

Con la medesima istanza, e con riferimento alle suddette forniture, la predetta società chiedeva il riconoscimento di “ un aumento del 11,30% a decorrere da quelle erogate dal 01/01/2023 ”, altresì evidenziando che “ la predetta misura è quella della variazione annuale dell’indice ISTAT-FOI accertato dall’Istituto Nazionale di Statistica nel mese di dicembre 2022 ” e che “ per esigenze contabili, la Beckman Coulter s.r.l. intende esporre i “nuovi prezzi” a partire dalle fatture emesse per gli ordinativi evasi successivamente al 01/01/2023 ”.

Con la successiva istanza del 31 marzo 2023, la suddetta società, nel rammaricarsi per l’inerzia serbata dall’Amministrazione a fronte della precedente richiesta e nel sollecitarne l’esame, evidenziava che “ la revisione (i) dovrà essere riferita a tutte le prestazioni erogate successivamente al decorso di un anno dall’avvio delle forniture e (ii) dovrà condurre all’accertamento degli importi dovuti a titolo di conguaglio per la differenza tra i prezzi ad oggi pagati e quelli risultanti dall’adeguamento ”.

Con sentenza n. 658 del 16 novembre 2023, il T.A.R. per la Basilicata, adito dalla società istante con ricorso ex art. 117 c.p.a., accoglieva la domanda ed ordinava all’Azienda di determinarsi sull’istanza nel termine all’uopo indicato.

Con la nota dell’UOC Provveditorato-Economato prot. n. 2024-0001034 del 9 gennaio 2024, l’Amministrazione rappresentava alla suddetta società le ragioni ostative all’accoglimento della sua istanza.

Premesso il carattere discrezionale della valutazione spettante alla stessa in punto di accertamento dei presupposti per il riconoscimento del compenso revisionale e la finalità dell’istituto – non di azzerare l’alea contrattuale alla quale è esposto l’appaltatore, ma – di fare fronte alla “ alterazione dell’equilibrio contrattuale conseguente all’aumento imprevedibile dei costi ”, suscettibile di provocare lo scadimento qualitativo delle prestazioni contrattuali, e rilevata l’impossibilità di fare riferimento, per i prodotti oggetto di fornitura, ai “ costi standardizzati ” ex art. 7, commi 4 e 5, d.lvo cit., ha rilevato l’Amministrazione che l’istanza di adeguamento non conteneva alcun riferimento alle circostanze imprevedibili determinanti l’aumento del costo dei materiali né indicava alcuna prova delle circostanze medesime, dovendo escludersi il carattere automatico della revisione.

Inoltre, quale ulteriore fattore ostativo all’accoglimento dell’istanza, l’Amministrazione ha posto l’accento sulla rinegoziazione delle condizioni contrattuali conseguente all’esercizio della facoltà di rinnovare/prorogare il rapporto contrattuale prevista dagli atti di gara e sulle note del 9-10 giugno 2021 e del 27 agosto 2021, recanti, relativamente al lotto n. 1, una offerta migliorativa nella misura del 36% comprensiva dello scorporo della quota di ammortamento dei lavori del 32,5892% e la conferma delle condizioni economiche in essere in relazione ai lotti 4 e 20.

L’Amministrazione ha anche richiamato la DDG n. 977 del 5 ottobre 2023, recante l’affidamento alla società istante della fornitura di analiti integrativi rispetto a quelli oggetto dell’aggiudicazione originaria relativa al lotto n. 1, sulla base dello sconto del 39,65% sui prezzi di listino, superiore a quello praticato nell’ambito della richiamata fase di rinegoziazione.

Infine, la nota menzionata sottolinea l’incompatibilità tra l’istanza di revisione e l’accettazione delle condizioni economiche rinegoziate in sede di rinnovo (e non proroga) del rapporto contrattuale.

Prodotte dalla società le osservazioni procedimentali, le stesse non sono state ritenute dall’Amministrazione idonee ad orientare l’esito del procedimento in senso per essa favorevole.

Invero, con la nota prot. n. 2024-0017528 del 30 aprile 2024, l’UOC Provveditorato-Economato ha respinto l’istanza di “ adeguamento prezzi ” ai sensi dell’art. 115 d.lvo n. 163/2006, replicando alle suddette osservazioni nei termini seguenti:

- quanto all’assunto secondo cui la richiesta presentata doveva essere riferita a tutte le prestazioni erogate successivamente al decorso di un anno dall’avvio del contratto e non solo a decorrere dal 1° gennaio 2023, ha rilevato l’Azienda che la richiesta del 31 marzo 2023 è diversa da quella originaria, con la conseguente “ contraddizione di fondo di due richieste diversamente sostanzialmente formulate ”;

- anche prendendo in considerazione la seconda richiesta, la tesi della società istante si scontra con l’esigenza di accertare, ai fini del riconoscimento della revisione, la sussistenza di circostanze eccezionali che abbiano determinato lo squilibrio del sinallagma contrattuale, non potendo la revisione conseguire in modo automatico alla semplice variazione nel tempo del costo dei fattori produttivi: ciò anche in considerazione del fatto che in capo all’appaltatore non è configurabile un diritto soggettivo all’adeguamento contrattuale, ma il solo interesse legittimo all’esercizio del relativo potere discrezionale spettante all’Amministrazione, funzionale a contemperare gli interessi confliggenti;

- la società istante, a distanza di circa sei anni dalla scadenza del primo anno successivo alla sottoscrizione dei contratti (risalente per il lotto n. 1 al 19 gennaio 2016 e per i lotti nn. 4 e 20 al 12 maggio 2016), ha fatto riferimento agli sconvolgimenti economici conseguenti alla pandemia da Covid-19, richiamando a riprova gli studi sulla variazione dei costi dei fattori produttivi effettuati da Confindustria, laddove nessuna richiesta di revisione prezzi è stata avanzata nel periodo emergenziale né in sede di rinnovo dei contratti in essere, avendo avanzato la predetta richiesta solo nella fase terminale del rapporto, allorchè l’esigenza “ manutentiva ” di salvaguardare l’equilibrio contrattuale è elisa per effetto del venir meno dell’interesse pubblico a preservare lo standard qualitativo delle prestazioni;

- gli studi di Confindustria sono privi di specifico valore probatorio, essendo onere della società produrre proprie evidenze contabili a dimostrazione del verificarsi di uno squilibrio contrattuale atto ad alterare l’adeguatezza qualitativa delle prestazioni contrattuali; allo stesso modo, non può assumere rilievo il generico incremento dei prezzi di approvvigionamento dell’energia o le conseguenze derivanti dagli eventi bellici, così come è priva di specifici riferimenti probatori la tabella allegata alla nota del 18 gennaio 2024.

Il T.A.R. per la Basilicata, adito dalla ricorrente ai fini dell’annullamento del provvedimento di diniego e l’accertamento del diritto alla revisione dei prezzi, con la sentenza n. 213 del 31 marzo 2025 ha parzialmente – ovvero relativamente al primo petitum – accolto il gravame.

In particolare, ha affermato l’irrilevanza della sopravvenienza di circostanze straordinarie ed imprevedibili, tali da alterare significativamente l’equilibrio contrattuale, ai fini applicativi della revisione dei prezzi, collocandosi questa “ tra gli strumenti con finalità conservativa rispetto alle variazioni che possono intervenire nel programma negoziale come originariamente concepito e definito dalle parti di un contratto di appalto ”, all’uopo richiamando la giurisprudenza secondo cui la revisione del prezzo è “ un meccanismo che opera per adeguare il corrispettivo contrattualmente previsto, nel caso dei contratti di durata, all’andamento generale dei prezzi, al fine di salvaguardare, da un lato, l’equilibrio economico delle prestazioni a fronte di modifiche dei costi, durante l’arco temporale del rapporto, che potrebbero pregiudicare il livello qualitativo delle prestazioni o compromettere il regolare adempimento delle controprestazioni e, dall’altro, di tutelare la stazione appaltante da una lievitazione incontrollata dei corrispettivi tale da sconvolgere il quadro finanziario originario del contratto ”.

La contraria tesi dell’Amministrazione, afferma il T.A.R., sconta una indebita sovrapposizione tra il meccanismo della rinegoziazione, contemplato dall’art. 9 d.lvo n. 36/2023, per il quale assumono rilievo le sole sopravvenienze di carattere straordinario ed imprevedibile, e quello della revisione di cui all’art. 115 d.lvo n. 163/2006.

Ha quindi rilevato il T.A.R. che “ l’erroneità del presupposto da cui muove il diniego opposto dalla stazione appaltante condiziona la legittimità dell’opposto diniego, che dunque, come esattamente dedotto dalla ricorrente, risulta affetto da evidente difetto di istruttoria e di motivazione, avendo l’Amministrazione pianamente omesso di esaminare, anche al fine della loro confutazione, gli argomenti e la documentazione offerta nel procedimento dall’odierna deducente ”.

Il T.A.R. ha altresì osservato che è “ sprovvista di qualsivoglia addentellato normativo ” la tesi dell’Amministrazione secondo cui l’esigenza di tipo “ manutentivo ” sottesa all’istituto revisionale verrebbe meno “ nei casi in cui l’appaltatore non abbia esercitato la sua pretesa entro tempi ragionevolmente congrui ”, evidenziando in senso opposto che la ricorrente ha chiesto l’adeguamento dei prezzi “ nei termini prescrizionali all’uopo apprestati dall’ordinamento ”.

Il T.A.R. ha invece respinto la domanda di accertamento del diritto della ricorrente alla spettanza della revisione, in quanto incompatibile con la natura di interesse legittimo della situazione giuridica fatta valere, “ dovendosi l’Amministrazione rideterminare sulla spettanza e, se del caso, sul quantum della revisione dei prezzi nel rispetto delle statuizioni testé enunciate ”.

La sentenza costituisce oggetto dell’appello proposto dall’Azienda (parzialmente) soccombente.

Essa, dopo aver puntualmente ricostruito i lineamenti fattuali della vicenda oggetto di giudizio, lamenta in primo luogo il carattere omissivo della sentenza impugnata, laddove non ha preso in considerazione il fattore ostativo all’accoglimento dell’istanza di revisione connesso all’intervenuto rinnovo del rapporto contrattuale ed alla incompatibilità della suddetta istanza con la sottostante rinegoziazione delle condizioni contrattuali.

Con la successiva censura, la parte appellante contesta la sentenza appellata nella parte in cui ha riconosciuto il carattere automatico del compenso revisionale, quale precipitato delle variazioni dei prezzi registrato dagli indici ISTAT, in contrasto sia con la natura del procedimento preordinato al riconoscimento della revisione dei prezzi, caratterizzato dal doveroso compimento di una attività istruttoria suscettibile di sfociare anche in una determinazione negativa, sia con la ratio dell’istituto, siccome preordinato a tutelare l’interesse pubblico ad evitare la degradazione qualitativa della prestazione contrattuale conseguente all’alterazione dell’equilibrio contrattuale ed alla incapacità dell’appaltatore di farvi fronte.

Deduce in senso critico la parte appellante che la legittimità del suo modus operandi deve essere analizzata alla luce delle disposizioni vigenti ratione temporis , quali appunto quelle recate dall’art. 115 d.lvo n. 163/2006, da cui si desume l’attribuzione all’Amministrazione di un potere discrezionale incompatibile con l’automaticità che, ad avviso del T.A.R., connoterebbe il compenso revisionale e finalizzato a verificare il verificarsi di significative alterazioni dell’equilibrio economico-finanziario del contratto, la cui prova non può che fare capo all’appaltatore, a tutela dell’interesse primario sotteso all’istituto, connesso all’esigenza di evitare il decadimento qualitativo delle prestazioni contrattuali conseguente alla incapacità dell’esecutore di fare fronte a quello squilibrio, non essendo la revisione finalizzata a neutralizzare la normale alea contrattuale che grava sulle parti del rapporto.

La parte appellante contesta la sentenza appellata anche nella parte in cui afferma che l’Azienda non avrebbe esaminato gli elementi offerti dall’istante in sede procedimentale a supporto della sua istanza, evidenziando in senso contrario i rilievi contenuti sul punto nell’impugnato provvedimento di diniego.

Con il successivo motivo di appello, la parte appellante si prefigge di confutare le considerazioni formulate dal T.A.R. in ordine alla dedotta tardività dell’istanza di revisione, presentata quando il maggior volume delle prestazioni contrattuali era già stato reso dalla Beckman Coulter s.r.l. nella lunga fase contrattuale precedente all’istanza di revisione prezzi, senza per questo aver mai subito alterazioni peggiorative dello standard qualitativo, in contrasto con la ratio sottesa all’istituto revisionale, consistente nella tutela dell’interesse pubblico alla conservazione degli standards quali-quantitativi delle prestazioni per tutto l’arco di durata del rapporto contrattuale, e con effetti estintivi della pretesa quantomeno relativamente all’anno 2018.

Infine, la parte appellante sostiene che il provvedimento impugnato, espressivo di valutazioni di carattere tecnico-discrezionale, è immune da vizi di illegittimità, con particolare riguardo ai profili istruttorio e motivazionale.

Si oppone all’accoglimento dell’appello l’originaria ricorrente.

L’istanza cautelare dell’Azienda appellante è stata accolta dalla Sezione con l’ordinanza n. 2401 del 30 giugno 2025, così motivata:

“ Ritenuto che, nella comparazione dei contrapposti interessi, sia recessivo quello, di carattere meramente economico, di cui è portatrice la società appellata, suscettibile di pieno soddisfacimento nell’ipotesi di esito per essa favorevole del giudizio di merito, rispetto all’esigenza di approfondire in tale sede, re adhuc integra, le complesse questioni sottese ai motivi di appello, a cominciare da quella attinente alla natura - di rinnovo o proroga - del segmento dei rapporti contrattuali successivi alla loro originaria scadenza ”.

Il ricorso quindi, all’esito dell’odierna udienza di discussione

La prima questione che la parte appellante sottopone all’attenzione del giudice di appello, siccome foriera di un’autonoma ragione di inaccoglibilità dell’istanza di revisione dei prezzi presentata dalla odierna appellata, concerne l’attività di rinegoziazione posta in essere, a suo avviso, in occasione della prima scadenza dei rapporti contrattuali di cui si tratta, nell’esercizio della facoltà all’uopo contemplata dal punto II.3 del bando di gara, rubricato “ Durata dell’appalto o termine di esecuzione ”, a mente del quale “ L’Azienda si riserva di rinnovare/prorogare il contratto per ulteriori 3 anni per un importo totale di €. 17.275.817,43 oltre Iva ”.

Deduce infatti la parte appellante che essa, con nota pec del 4 maggio 2021, chiedeva alla aggiudicataria di inviare, relativamente al lotto n. 1, “ l’offerta migliorativa analitica (per singolo reagente) dei prezzi riportati nella precedente proposta economica n. 1565/2013 SL/pm del 05/11/2013 al netto della quota di ammortamento dei lavori pari a 32,5892% ” e che analoga richiesta veniva formulata, relativamente ai lotti nn. 4 e 20, con la nota pec dell’11 giugno 2021.

Deduce altresì la parte appellante che la Beckman Coulter s.r.l., con nota n. 25/21/B/mn/SL del 9 giugno 2021, proponeva per il lotto n. 1 “ l’offerta migliorativa del 33% delle condizioni in vigore quale miglioria comprensiva della quota relativa all’ammortamento lavori ”, producendo il dettaglio analitico dei reagenti, calibratori e controlli, mentre per i lotti n. 4 e n. 20 confermava le condizioni economiche in essere: con DDG n. 860 del 25 giugno 2021, quindi, preso atto della rinegoziazione contrattuale intercorsa con la fornitrice e delle riduzioni di prezzo proposte, l’AOR San RL disponeva, ai sensi e per gli effetti di quanto previsto dal bando di gara, la prosecuzione, per tre mesi, delle forniture di cui ai lotti n. 1, n. 4 e n. 20, per gli importi ivi rispettivamente indicati.

Espone altresì la parte appellante che essa, con riferimento al lotto n. 1, con nota pec dell’UOC Provveditorato Economato del 12 agosto 2021 chiedeva alla aggiudicataria un’ulteriore offerta migliorativa ed essa, con propria nota di riscontro n. 37/21/B/mn/SL del 27 agosto 2021, proponeva, sempre per il lotto n. 1, “ un’ulteriore miglioria sui prezzi dei reagenti offerti in gara portando lo sconto dal 33% al 36% ”, come da riportata tabella dei reagenti, calibratori e controlli: quindi l’Azienda, con D.D.G. n. 1228 del 1° ottobre 2021, preso atto dell’ulteriore offerta migliorativa proposta da Beckman Coulter s.r.l., disponeva la prosecuzione, per 12 mesi, delle forniture di cui ai lotti n. 1, 4 e 20 aggiudicati alla Beckman Coulter s.r.l..

Inoltre, con D.D.G. n. 1277 del 19 ottobre 2021, l’Azienda prendeva atto della suddetta offerta migliorativa specificando quanto riportato nella D.D.G. n. 1228 del 1° ottobre 2021 in ordine alle percentuali di sconto che la fornitrice si era impegnata a praticare sulle forniture da effettuare di reagenti e consumabili previo service delle apparecchiature, di cui al Lotto di gara n. 1, come da proposta formulata con la precitata nota n. 37/21/B/mn/SL del 27 agosto 2021.

Evidenzia ancora la parte appellante che, con successive D.D.G. n. 984 del 7 settembre 2022 e n. 780 del 27 luglio 2023, per il lotto n. 1, e con D.D.G. n. 1393 del 28 dicembre 2022 e n. 730 del 15 luglio 2023, per il lotto n. 20, è stata consumata l’opzione di rinnovo/proroga prevista negli atti di gara fino alla concorrenza dei 36 mesi previsti, confermando l’importo derivante dal rinnovo già disposto.

Infine, evidenzia l’Azienda che, con D.D.G. n. 977 del 5 ottobre 2023, è stato disposto l’affidamento alla Beckman Coulter s.r.l della fornitura di analiti occorrenti ai Laboratori Analisi dei P.O. di Potenza e Pescopagano, ad integrazione dell’aggiudicazione di cui al lotto n. 1, e che la fornitrice, con nota acquisita al prot. n. 20230037894 del 18 settembre 2023, ha indicato il prezzo per ogni analita, proponendo un’offerta d’importo complessivo pari ad € 187.100,00 oltre Iva, corrispondente ad uno sconto medio del 39,65%.

Sulla base della rappresentazione fattuale che precede, la parte appellante deduce l’incompatibilità, non rilevata dal T.A.R. sebbene evidenziata nell’impugnato provvedimento di diniego, tra la fattispecie di rinnovo del rapporto contrattuale, che quella rappresentazione si prefigge di dimostrare, e l’invocata revisione dei prezzi, essendo il rinnovo dimostrativo della sostenibilità delle condizioni economiche frutto della rinegoziazione.

La parte appellata replica al suddetto motivo di appello rilevando, da un lato, che nella specie si verterebbe in una fattispecie di proroga contrattuale, in quanto la prosecuzione dei rapporti contrattuali era già prevista dagli atti di gara, dall’altro lato, che nessuna rinegoziazione è configurabile per i lotti nn. 4 e 20, per i quali essa ha confermato le condizioni originarie senza offrire alcuna miglioria o riduzione del prezzo, tanto più in quanto la stazione appaltante si è riservata di interrompere il rapporto in caso di aggiudicazione della nuova gara.

Con particolare riferimento al lotto n. 1, invece, la parte appellata deduce che l’Amministrazione avrebbe dovuto comunque esaminare la sua istanza di revisione relativamente al periodo febbraio 2019 – giugno 2021 di originaria vigenza del contratto, al netto del periodo interessato dalla prescrizione quinquennale.

Essa evidenzia inoltre che quella che l’Azienda considera una miglioria, come da offerta del 9 giugno 2021, altro non era che l’eliminazione della quota di ammortamento lavori (atteso che l’appalto prevedeva, oltre alla fornitura di reagenti, anche la previa realizzazione di opere edili ed impiantistiche), mentre solo a seguito dell’ulteriore richiesta dell’Azienda formulata in data 12 agosto 2021 è stato offerto uno sconto del 3%: ebbene, ammesso che in quel frangente il rapporto sia stato rinnovato e non semplicemente prorogato, in relazione all’ulteriore sviluppo della fornitura, decorso un anno dalla detta prosecuzione, andava comunque riconosciuto l’adeguamento dei prezzi, non potendo l’operatore economico farsi carico del dimostrato aumento dei costi per onorare una fornitura prorogata più volte dopo la detta prosecuzione.

Infine, deduce la parte appellata che nessun rilievo può attribuirsi all’affidamento alla stessa della fornitura di analiti per i laboratori analisi dei Presidi Ospedalieri di Potenza e Pesco Pagano, in quanto si tratta di prodotti differenti da quelli già offerti e lo sconto è avvenuto sui prezzi del listino del 2023, già aggiornato in aumento rispetto a quelli che erano stati posti a base delle precedenti forniture.

Ciò premesso, e venendo alle valutazioni del Collegio, deve preliminarmente osservarsi che, a mente dell’art. 115 d.lvo n. 163/2006, “ tutti i contratti ad esecuzione periodica o continuativa relativi a servizi o forniture debbono recare una clausola di revisione periodica del prezzo. La revisione viene operata sulla base di una istruttoria condotta dai dirigenti responsabili dell’acquisizione di beni e servizi sulla base dei dati di cui all’articolo 7, comma 4, lettera c) e comma 5 ”.

Come riconosciuto dalla giurisprudenza, l’istituto revisionale persegue la finalità principale di salvaguardare il complessivo equilibrio contrattuale, laddove l’aumento dei costi di produzione verificatosi in costanza di rapporto ne determini l’alterazione generando il pericolo che la prestazione contrattuale sia eseguita secondo standards qualitativi inadeguati.

Esso realizza nel contempo l’esigenza equitativa che l’appaltatore consegua la giusta remunerazione per l’attività esecutiva della prestazione contrattuale, mettendolo al riparo dal rischio di esecuzione in perdita dell’appalto.

Concorrono altresì, nella complessiva valutazione di interessi che fa da sfondo alla revisione dei prezzi (sia nella sua astratta configurazione normativa che nella sua concreta applicazione), la necessità di non esporre la P.A. ad aumenti incontrollati dei costi del contratto, tali da porlo al di fuori del quadro finanziario nella considerazione del quale era stato stipulato.

Come affermato anche recentemente dalla giurisprudenza (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 3 gennaio 2025, n. 23), “ la finalità dell’istituto della revisione dei prezzi contrattuali è quella, da un lato, di salvaguardare l’interesse pubblico a che le prestazioni di beni e servizi alle amministrazioni non siano esposte con il tempo al rischio di una diminuzione qualitativa, a causa dell’eccessiva onerosità sopravvenuta delle prestazioni stesse e della conseguente incapacità dell’appaltatore di farvi compiutamente fronte; dall’altro lato, è finalizzata ad evitare che il corrispettivo del contratto di durata subisca aumenti incontrollati nel corso del tempo, tali da sconvolgere l’equilibrio finanziario alla base della stipulazione del contratto (Cons. Stato, II, 6 maggio 2020, n. 2860). Dunque, può dirsi che la revisione periodica dei prezzi sia funzionale all’esigenza di assicurare un costante equilibrio tra le prestazioni dedotte in contratto, mantenendo inalterato il sinallagma funzionale ”.

E’ stato inoltre precisato (Consiglio di Stato, Sez. VI, 7 febbraio 2025, n. 960) come “ lo scopo principale dell’istituto sia e resti quello di tutelare l’interesse pubblico ad acquisire prestazioni di servizi qualitativamente adeguate; solo in via mediata e indiretta la disciplina realizza anche l’interesse dell'impresa, a non subire l’alterazione dell’equilibrio contrattuale conseguente alle modifiche dei costi che si verificano durante l’arco del rapporto (Consiglio di Stato, Sez. III, Sentenza n. 4362 del 19-07-2011; conforme Sez. V, 22 dicembre 2014, n. 6275; id., 24 gennaio 2013 n. 465)”. Nessun diritto all’adeguamento prezzi può pertanto discendere dal solo aumento dei costi entro margini fisiologici e compatibili con il rischio connaturato allo svolgimento di qualsivoglia attività di impresa ”.

Già da tali rilievi, si evince che la revisione dei prezzi non trova alimento nel mero aumento dei costi che l’appaltatore deve sostenere per l’esecuzione della prestazione, quasi che la sua funzione fosse quella di garantire il costante adeguamento del valore del corrispettivo all’andamento generale dei prezzi di mercato, ma nell’esigenza di mantenimento del complessivo equilibrio contrattuale, neutralizzando gli effetti perturbatori che sullo stesso sono suscettibili di produrre gli aumenti dei costi verificatisi successivamente alla stipulazione del contratto.

Consegue da quanto detto che l’applicazione del meccanismo revisionale non può discendere tout court dalla mera variazione degli indici statistici che, su un piano generale, registrano e misurano l’andamento dei costi dei beni e dei servizi, incidendo anche sul costo dei fattori produttivi necessari all’esecuzione della prestazione contrattuale, ma sempre dalla valutazione degli effetti che eventi esterni al rapporto contrattuale, relativi alle dinamiche di mercato, riverberano sullo stesso, pregiudicandone l’equilibrio complessivo.

Ciò spiega la ragione per la quale assumono rilievo, sul piano concretamente applicativo dell’istituto, le manifestazioni dell’interesse dell’impresa alla prosecuzione del rapporto contrattuale nonostante l’oggettivo verificarsi di incrementi dei costi della prestazione, in quanto indicative della ritenuta perdurante remuneratività del corrispettivo contrattuale, sul presupposto che essa, grazie all’organizzazione di impresa concretamente adottata, sia in grado di rispondere efficacemente alle dinamiche dei prezzi di mercato e contenerne gli effetti depauperativi del prezzo contrattuale.

Come evidenziato dalla già citata giurisprudenza, “ la clausola di revisione dei prezzi opera in caso di mera proroga del contratto, e non anche di rinnovo del medesimo (Cons. Stato, III, 10 ottobre 2023, n. 8830; III, 5 marzo 2018, n. 1337); ed infatti mentre la proroga del termine finale di un appalto pubblico di servizi sposta solo in avanti la scadenza conclusiva del rapporto, il quale resta regolato dalla sua fonte originaria, il rinnovo del contratto comporta una nuova negoziazione tra i medesimi soggetti, ossia un rinnovato esercizio dell’autonomia negoziale, che rende incompatibile l’immediata applicazione imperativa della clausola di revisione prezzi (Cons. Stato, III, 9 gennaio 2017, n. 25; V, 22 giugno 2010, n. 3892; V, 14 maggio 2010, n. 3019) ”.

Sempre in punto di distinzione tra rinnovo e proroga contrattuale, è stato precisato che “ il rinnovo contrattuale si contraddistingue, sul piano sostanziale, per la rinegoziazione del complesso delle condizioni del contratto originario, per cui deve risultare che le parti, attraverso specifiche manifestazioni di volontà, abbiano dato corso a distinti, nuovi ed autonomi rapporti giuridici, ancorché di contenuto analogo a quello originario; in assenza di tale negoziazione novativa, è qualificabile come proroga contrattuale l’accordo con cui le parti si limitano a pattuire il differimento del termine finale del rapporto, che per il resto continua ad essere regolato dall’atto originario; ed anche la circostanza che in tale accordo sia riportato il prezzo del contratto originario, che quindi rimane immutato, non costituisce affatto espressione di rinnovata volontà negoziale, ma circostanza idonea ad avvalorare ulteriormente l’intervenuta mera proroga del previgente contratto ” (Consiglio di Stato, Sez. III, 24 marzo 2022, n. 2157; Consiglio di Stato, Sez. V, 16 febbraio 2023, n. 1635).

Ciò chiarito, ritiene il Collegio che le delibere citate dall’Azienda abbiano prodotto il rinnovo dei (due) rapporti contrattuali in corso tra le parti e non la mera proroga degli stessi.

Deve premettersi che la prosecuzione di quei rapporti è stata disposta dall’Azienda facendo espressamente leva sul punto II.3 del bando di gara, rubricato “ Durata dell’appalto o termine di esecuzione ”, a mente del quale “ L’Azienda si riserva di rinnovare/prorogare il contratto per ulteriori 3 anni per un importo totale di €. 17.275.817,43 oltre Iva ”.

Non assume invece rilievo la previsione di cui al punto II.2.2. del medesimo bando, richiamata dalla parte appellata, secondo cui “ la Ditta aggiudicataria avrà l’obbligo di continuare la fornitura di che trattasi, laddove richiesto dall’Azienda e agli stessi prezzi, patti e condizioni, fino alla conclusione della nuova procedura di gara e, comunque, non oltre 180 giorni dalla scadenza del contratto stesso ”.

A ricondurre la fattispecie esaminata alla prima previsione – con la conseguente insussistenza di un obbligo di prosecuzione del rapporto a carico della aggiudicataria – è il duplice rilievo relativo, da un lato, alla durata della proroga, disposta inizialmente per tre mesi e successivamente per un ulteriore anno, quindi in una misura superiore ai 180 giorni previsti dal punto II.2.2. del bando, dall’altro lato, il fatto che, avendo l’Azienda richiesto alla aggiudicataria la presentazione di un’offerta migliorativa, essa non ha inteso fare leva sull’obbligo di prosecuzione del rapporto, subordinato da tale ultima clausola al mantenimento degli “ stessi prezzi, patti e condizioni ”.

Ciò detto, la prosecuzione – qualificabile per tale motivo sub specie di rinnovo contrattuale – del rapporto è derivata, in termini come si è detto facoltativi e volontari (dal punto di vista dell’aggiudicataria), da una rivalutazione – per una parte (ovvero relativamente al lotto n. 1) novativa, per l’altra (ovvero relativamente ai lotti nn. 4 e 20) confermativa – delle condizioni contrattuali ad opera dell’aggiudicataria.

Con riguardo al lotto n. 1, infatti, l’aggiudicataria ha offerto in prima battuta una miglioria sul corrispettivo contrattuale pari al 33% ( recte , allo 0,4108%, al netto, come richiesto dalla stazione appaltante, della quota di ammortamento dei lavori pari al 32,5892%), poi aumentata al 36% ( recte , al 2,4108%, al netto della suddetta quota di ammortamento).

Né varrebbe replicare che la suddetta offerta non ha inciso sulle condizioni contrattuali originarie, ove si consideri che, dalle delibere che hanno disposto la proroga (prima per tre mesi, quindi per un anno), per il lotto n. 1 è prevista una significativa riduzione, corrispondente allo sconto offerto, del complessivo corrispettivo contrattuale.

Con riguardo ai lotti nn. 4 e 20, sebbene l’aggiudicataria non abbia ritenuto di formulare alcuna offerta migliorativa, essa ha comunque manifestato la sua disponibilità alla prosecuzione del rapporto contrattuale, implicitamente ammettendo la sostenibilità economica dello stesso sulla base delle condizioni contrattuali originarie: ai fini della qualificazione del nuovo segmento contrattuale quale rinnovo piuttosto che proroga, invero, non assume rilievo l’identità delle pattuizioni contrattuali e quindi del prezzo concordato, ma che esso sia scaturito da una rinnovata manifestazione bilaterale dell’autonomia contrattuale, quale nella specie si è realizzata per effetto degli atti richiamati.

Deve invero ritenersi che la richiesta della stazione appaltante all’operatore economico di proporre un’offerta migliorativa vada intesa come rivolta a sollecitare nel secondo una rinnovata valutazione in ordine alle condizioni economiche della fornitura, la quale era suscettibile di concludersi con l’accoglimento della suddetta richiesta ovvero, come in effetti avvenuto relativamente ai lotti nn. 4 e 20, con la sua ricusazione: questa tuttavia sottende comunque, anche se implicitamente, una rinnovata manifestazione di volontà dell’impresa in ordine agli elementi negoziali sui quali, attraverso quella richiesta, si erano di fatto riaperte le trattative contrattuali, in vista del rinnovo del rapporto.

Del resto, ritiene il Collegio che la vicenda non si presti ad una conclusione differenziata, quanto alla qualificazione della fattispecie di prosecuzione del rapporto, in relazione ai tre lotti nei quali si articola, trovando essa la propria comune fonte legittimante nella medesima disposizione del bando (il richiamato punto II.3) e nella stessa sequenza procedimentale posta in essere dalla stazione appaltante al fine di pervenirvi.

Nemmeno può accogliersi la tesi della parte appellata, secondo cui anche l’inquadramento della fattispecie sostenuto dall’Azienda appellante lascerebbe intatto il diritto della prima al conseguimento della revisione relativamente al periodo precedente.

Deve infatti ritenersi che la valutazione di sostenibilità economica della fornitura, sottesa alla richiamata vicenda novativa, non possa non comprendere anche gli eventuali incrementi dei costi verificatisi negli anni precedenti, a decorrere dal secondo anno di esecuzione della stessa, incidendo in senso negativo sulla sussistenza dei presupposti della revisione, ancorati come si è detto all’esigenza di salvaguardare il complessivo equilibrio contrattuale.

Quanto invece al periodo successivo, al netto del primo anno di esecuzione della fornitura successivo alla predetta vicenda novativa, deve in primo luogo osservarsi che, con le D.D.G. n. 984 del 7 settembre 2022 e n. 780 del 27 luglio 2023, per il lotto n. 1, e con D.D.G. n. 1393 del 28 dicembre 2022 e n. 730 del 15 luglio 2023, per il lotto n. 20, l’Azienda appellante si è avvalsa nuovamente della facoltà di disporre il rinnovo/proroga prevista negli atti di gara fino alla concorrenza dei 36 mesi previsti, confermando l’importo derivante dal rinnovo già disposto: in relazione alla suddetta fase, tuttavia, non risulta che siano stati intrapresi tra le parti interlocuzioni in merito alle condizioni economiche contrattuali, a differenza di quanto avvenuto per il primo rinnovo, con la conseguenza che essa si atteggia quale mera proroga contrattuale, caratterizzata dalla prosecuzione del rapporto attraverso il prolungamento temporale della sua originaria durata.

Deve nondimeno ritenersi che la parte appellata non abbia fornito congrua dimostrazione dei presupposti giustificativi della richiesta revisione.

La Sezione ha in proposito osservato che “ non basta affermare il dato dell’innalzamento (sia pure rilevante) dei prezzi per poter assumere che ne sia risultato stravolto l’equilibrio contrattuale - senza procedere preliminarmente ad una analitica indagine dei termini integranti l’originaria impostazione causale del contratto e l’alea concordata, i fattori economici e di vantaggio economico per l’appaltatore avuti di mira nel definirla, lo specifico settore commerciale nel quale questi si iscrivono e le modalità di approvvigionamento dei fattori produttivi in relazione ai quali si è registrato l’innalzamento dei prezzi ”, dovendosi considerare che la clausola revisionale comporta “ un rimedio temperato di riequilibrio del sinallagma funzionale, capace di assolvere all’esigenza di assicurare continuità al rapporto contrattuale in corso di svolgimento, soprattutto nell’ottica del perseguimento del pubblico interesse, senza che, però, per il suo tramite possa giungersi ad una rideterminazione del prezzo originario del servizio o della fornitura e senza che dalla disposizione di legge possa neppure desumersi l’obbligo della stazione appaltante di adottare sempre e comunque una clausola di revisione ancorata ai costi effettivamente e realmente sostenuti dall’appaltatore, posto che ciò confliggerebbe con l’elemento del rischio d’impresa che connota il paradigma negoziale del contratto di appalto, esentandosi del tutto e in via eccezionale l’appaltatore dall’alea contrattuale (Cons. Stato, Sez. III, n. 1980 del 2019 e Sez. V, n. 935 del 2010)” e che, come nella vicenda per cui è causa “di questa alterazione sostanziale dell’equilibrio contrattuale non sia stata fornita adeguata dimostrazione e che dunque anche l’invocazione dei principi di buona fede e correttezza non sia in grado di colmare questa lacuna, trattandosi di criteri funzionali alla salvaguardia dell’interesse reciproco delle parti contraenti in una misura tuttavia compatibile con le finalità legittimamente perseguite e trasfuse nello strumento negoziale ” (Consiglio di Stato, Sezione III, 10 febbraio 2025, n. 1013).

Ebbene, non solo fa difetto nella specie la concomitanza tra la richiesta di revisione e lo svolgimento del rapporto (in ordine alla quale non basta osservare, come fa la parte appellata, che la disciplina della revisione non contempla un termine di decadenza, incidendo la suddetta sfasatura sulla ratio della revisione, funzionale come si è detto a garantire la manutenzione dell’equilibrio contrattuale ai fini della preservazione della qualità della prestazione dell’appaltatore durante la sua esecuzione), ma gli elementi istruttori forniti dalla parte appellata attengono al solo profilo dell’andamento generale dei prezzi che, pur incidendo sui costi di produzione, non è idoneo a dimostrare che l’incremento verificatosi si è tradotto in un’alterazione dell’equilibrio contrattuale esorbitante la normale alea che connota i rapporti di durata.

Anche la relazione tecnica a firma del dott. Roberto Cerciello dell’8 gennaio 2025 si sofferma invero sull’incidenza dell’aumento dei costi di acquisto delle materie prime e dei fattori di produzione sui bilanci aziendali, senza illustrare in che modo quegli aumenti si sono scaricati sul rapporto sinallagmatico tra le prestazioni contrattuali, alterando in termini significativi il loro equilibrio originario, sulla scorta della valutazione di convenienza formulata dalle parti al momento della instaurazione (e del successivo rinnovo) del rapporto contrattuale.

Né può sopperire all’evidenziata lacuna probatoria il riferimento agli indici ISTAT, attenendo essi alla quantificazione del compenso revisionale e presupponendo quindi la loro applicazione che sia stata fornita congrua dimostrazione della sua spettanza, secondo i criteri innanzi illustrati: come è stato affermato dalla giurisprudenza, infatti, “ ai fini della quantificazione della somma dovuta dalla p.a. a titolo di revisione prezzi deve essere applicato in via suppletiva, ai sensi dell’art. 6, l. 24 dicembre 1993 n. 537, l’indice Istat dei prezzi al consumo di famiglie di operai e impiegati su base semestrale ”, il quale “ costituisce il limite massimo oltre il quale, salvo circostanze eccezionali che devono essere provate dall’impresa, essa non può spingersi nella determinazione del compenso revisionale ” (Consiglio di Stato, Sez. V, 20 novembre 2015, n. 5291).

L’appello in conclusione deve essere accolto, mentre l’originalità dell’oggetto della controversia giustifica la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge integralmente il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

LE DI, Presidente

ZI FE, Consigliere, Estensore

Giovanni Tulumello, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Enzo Bernardini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ZI FE	LE DI

IL SEGRETARIO