Pubblicato il 10/07/2025

N. 06035/2025REG.PROV.COLL.

N. 02231/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2231 del 2025, proposto dal proposto dal Consorzio Stabile CMF, in proprio e nella qualità di capogruppo mandatario del RTI con Copura Soc. Coop, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Cristiana Carpani, Andrea Zoppini e Giorgio Vercillo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Intercent-Er - Agenzia Regionale di Sviluppo dei Mercati Telematici, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Alessandro Lolli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Regione Emilia Romagna, l’Azienda Usl di Bologna e l’Azienda Usl di Ferrara, non costituite in giudizio;

nei confronti

della IN Servizi S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avv. Piero Costantini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del Consiglio di Stato - Sez. III n. 9817/2024, resa tra le parti, relativa alla procedura avente CIG 9028020DC6.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Intercent-Er - Agenzia Regionale di Sviluppo dei Mercati Telematici;

Visto l’atto di costituzione in giudizio ed il ricorso incidentale proposto dalla IN Servizi S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 giugno 2025 il Cons. Roberto Prossomariti e viste le conclusioni delle parti come da verbale.

FATTO

1. Questa Sezione, con la sentenza numero 9817 del 2024, si è pronunciata sull’appello proposto dal Consorzio Stabile CMF contro la sentenza del TAR Emilia Romagna n. 507 del 2024.

2. La vicenda trae origine da una gara d’appalto indetta da Intercent-ER, Agenzia regionale di sviluppo dei mercati telematici della Regione Emilia Romagna, per l’affidamento annuale di servizi di pulizia per le Aziende USL di Bologna e Ferrara. Il Consorzio Stabile CMF, classificatosi terzo per il lotto 1, aveva inizialmente impugnato l’aggiudicazione definitiva in favore del RTI E.P.M. S.r.l. (mandataria) - I.F.M.-Italiana Facility Management S.p.A. e B.&B. Service soc. coop., contestando la valutazione delle offerte tecniche e lamentando un’anomalia nell’offerta del primo classificato. A seguito di contestazioni, Intercent-ER aveva autonomamente annullato l’aggiudicazione e escluso il RTI dalla gara, aggiudicando l’appalto alla società IN Servizi S.r.l., classificatasi seconda. Il Consorzio CMF aveva esteso l’impugnativa anche a questa nuova determina, riproponendo sostanzialmente le doglianze precedenti, mentre IN Servizi S.r.l. aveva a sua volta impugnato la determina nella parte in cui riteneva congrua l’offerta di CMF.

3. Il TAR aveva poi dichiarato l’improcedibilità del ricorso principale di CMF e dei primi motivi aggiunti, respingendo i secondi motivi aggiunti e, di conseguenza, dichiarando improcedibile il ricorso incidentale di IN.

4. L’appello del Consorzio CMF al Consiglio di Stato verteva su diverse censure relative alla valutazione dell’offerta tecnica di IN Servizi S.r.l. e alla metodologia di attribuzione dei punteggi discrezionali da parte della Commissione di gara.

Per quanto ora di interesse, il primo motivo di appello lamentava l’erronea o illogica attribuzione dei punteggi tecnici discrezionali da parte della Commissione di gara. Nello specifico, la censura si focalizzava sul criterio n. 6, riguardante la “ Metodologia/modalità tecnico-operative di intervento per lo svolgimento delle pulizie continuative e periodiche ”.

Il Consorzio appellante sosteneva che la società controinteressata, IN Servizi S.r.l., nell’offerta tecnica, non avesse tenuto conto dell’obbligo, previsto dall’Allegato 5 al Capitolato Tecnico, di utilizzare panni monouso (usa e getta) per le pulizie nelle Sale operatorie e nelle aree BCM (a bassa carica microbica).

La IN avrebbe dichiarato di voler impiegare panni in microfibra “ preimpregnati automaticamente in lavatrice o comunque secondo un preciso protocollo manuale ”, senza specificare che fossero monouso, suggerendo l’uso di panni ricondizionabili, ammessi solo per altre aree. Nonostante questa presunta difformità, la Commissione aveva assegnato a IN il punteggio massimo di 7 punti, attribuendo alla sua proposta il giudizio “ottimo” e consentendole, così, di aggiudicarsi l’appalto.

Il TAR aveva già respinto tale censura, argomentando che la relazione tecnica di IN Servizi S.r.l. non affermava affatto l’utilizzo di soli panni ricondizionati per gli ambienti ad alto rischio, e che dedurre ciò sarebbe stato un “salto logico”. Aveva ritenuto più logico che i panni ricondizionati fossero destinati ad aree diverse da quelle ad alto e altissimo rischio. Inoltre, il TAR aveva rilevato che IN si era vincolata al rispetto della legge di gara, e in assenza di una dichiarazione contraria esplicita, non c’erano ragioni per ritenere che vi sarebbe stato un discostamento rispetto a quanto previsto dalla lex specialis . Un’eventuale non conformità sull’uso dei panni avrebbe comportato l’esclusione dalla gara, non una penalizzazione del punteggio, e l’offerta di IN era stata giudicata conforme.

Anche il Consiglio di Stato ha respinto la doglianza confermando le conclusioni del T.A.R., con ulteriori motivazioni.

In primo luogo, il Consiglio di Stato ha evidenziato una mancanza di univocità nel capitolato tecnico riguardo alle caratteristiche dei “panni monouso”. Mentre in un punto si suggeriva che “monouso” significasse “usa e getta”, in un altro si parlava di “pannetti monouso” che dovevano essere lavati ad alte temperature, legittimando la tesi che potessero essere anche quelli ricondizionabili. In un contesto di clausole non formulate in modo univoco, i concorrenti non avrebbero potuto essere penalizzati o esclusi, a tutela della buona fede e dell’affidamento degli stessi.

In secondo luogo, si è osservato che la Relazione tecnica non ha la finalità primaria di attestare la conformità ai requisiti minimi, ma piuttosto di illustrare le soluzioni organizzative e operative per la valutazione qualitativa dell’offerta. Pertanto, l’omissione nella relazione di un richiamo esplicito ai panni monouso per determinate aree non configura necessariamente un’incompatibilità con i requisiti minimi, a meno che non contenga previsioni espressamente difformi. La relazione si integra con le componenti “vincolate” della lex specialis in presenza di una chiara dichiarazione di impegno a conformarsi ai requisiti. Il riferimento di IN ai panni in microfibra “preimpregnati” non avrebbe escluso che questi potessero essere eliminati dopo l’uso.

Infine, i giudici di appello hanno sottolineato che il criterio n. 6 in esame si concentra sulla “ metodologia/modalità tecnico-operative ” e non sulla tipologia specifica dei prodotti utilizzati. La “metodologia” si riferisce all'organizzazione e gestione del servizio, e la scelta tra panni monouso o ricondizionabili, pur essendo un requisito minimo, non incide sulla descrizione della “metodologia” ai fini della valutazione qualitativa di questo specifico criterio. Inoltre, i panni monouso non rientravano nell’elenco obbligatorio dei prodotti da menzionare nell’offerta, che si riferiva principalmente a detergenti.

5. Anche gli altri motivi di appello sono stati giudicati infondati e il Consiglio di Stato ha, quindi, respinto l’appello principale del Consorzio Stabile CMF e ha dichiarato improcedibile l’appello incidentale di IN Servizi S.r.l.

6. Avverso la richiamata sentenza n. 9817/2024, il Consorzio Stabile CMF ha proposto ricorso per revocazione, invocando, in particolare, l’errore di fatto revocatorio ai sensi degli artt. 106 c.p.a. e 395, comma 1, n. 4, c.p.c.

6.1 Quanto alla parte rescindente, il ricorrente deduce che il Collegio avrebbe respinto il primo motivo di appello inerente al “criterio 6” basandosi su una percezione omissiva, falsa ed erronea del contenuto dei documenti di causa.

Nello specifico, l’errore avrebbe riguardato l’Allegato n. 5 al Capitolato Tecnico, che definisce la metodologia per le pulizie continue e impone, per le Sale Operatorie e le Zone a Bassa Carica Microbica (BCM) l’utilizzo di panni monouso (usa e getta). Questi panni sono intrinsecamente diversi da quelli “ricondizionabili” tramite sanificazione in lavatrice, previsti per altre aree.

IN, nell’offerta tecnica, ha invece dichiarato di voler impiegare panni in microfibra “ preimpregnati automaticamente in lavatrice o comunque secondo un preciso protocollo manuale ”, un tipo di panno tessile e non monouso che il Capitolato Tecnico consente di utilizzare solo per aree diverse dalle Sale Operatorie - Zona BCM.

Il Collegio avrebbe anche travisato il contenuto oggettivo dell’offerta di IN, sostenendo che il riferimento ai panni preimpregnati non escluderebbe la loro eliminazione dopo l’uso. Ciò avrebbe portato a un’erronea valutazione della completezza dell’offerta tecnica di IN, che era oggettivamente incompleta e difforme dai requisiti minimi del capitolato.

L’errore, inoltre, si considera decisivo perché l’erronea disamina del Capitolato tecnico ha condotto a ritenere l’offerta tecnica di IN conforme alla lex specialis , giustificando l’attribuzione di un punteggio improprio per il “criterio 6” e, di conseguenza, l’aggiudicazione della procedura in suo favore. Se la Commissione avesse correttamente applicato le regole di gara, l’offerta di IN avrebbe dovuto essere esclusa o ricevere un punteggio inferiore, portando all’aggiudicazione a favore di CMF.

6.2 Nel giudizio rescissorio, CMF chiede, quindi, di accogliere il motivo di appello proposto nella precedente fase con riferimento al suddetto “criterio 6” di valutazione. Conseguentemente, richiede l’annullamento dei provvedimenti impugnati e la declaratoria di inefficacia del contratto relativo al Lotto 1 (se stipulato), per ottenere l’aggiudicazione dei servizi oggetto di affidamento e il subentro a IN, a titolo di risarcimento in forma specifica.

In subordine, qualora non fosse possibile il risarcimento in forma specifica, viene richiesto il risarcimento per equivalente per la perdita di chance .

7. Si è costituita Intercent, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o, comunque, infondato.

8. Si è costituita in giudizio anche la IN, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile quanto alla fase rescindente, o, in subordine, dichiarato inammissibile o rigettato nel merito, quanto alla fase rescissoria.

IN, inoltre, propone un ricorso incidentale avverso la stessa sentenza n. 9817/2024, per riproporre i motivi non esaminati dal Consiglio di Stato (a causa della precedente dichiarazione di improcedibilità), nell’ipotesi in cui il ricorso in revocazione di CMF fosse ritenuto ammissibile.

9. All’udienza pubblica del 26 giugno 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è inammissibile.

L’errore revocatorio discende da un “abbaglio dei sensi” e consiste in un contrasto, prontamente rilevabile come tale, tra due diverse proiezioni dello stesso oggetto, l’una che emerge dalla sentenza e l’altra risultante dagli atti e documenti di causa (Cons. Stato, Sez. IV, 10 marzo 2020, n. 1714).

In particolare, l’errore di fatto ricorre quando la decisione sia fondata sulla supposizione di un fatto la cui verità è incontrastabilmente esclusa, ovvero quando sia supposta l’inesistenza di un fatto la cui verità è positivamente stabilita, e deve: a) attenere ad un punto non controverso e sul quale la decisione non abbia espressamente motivato; b) derivare da una pura e semplice errata od omessa percezione del contenuto meramente materiale degli atti del giudizio, la quale abbia indotto l’organo giudicante a decidere sulla base di un falso presupposto fattuale, ritenendo così un fatto documentale escluso, ovvero inesistente un fatto documentale provato; c) essere stato un elemento decisivo della decisione da revocare (Cons. Stato, Ad. Plen., 10 gennaio 2013, n. 1; id., Sez. VI, 25 gennaio 2023, n. 825).

2. Nel caso di specie, secondo il ricorrente, un primo errore revocatorio sarebbe contenuto al paragrafo 8.4 della sentenza impugnata, laddove il Collegio ha ritenuto che la lex specialis non fosse univoca quanto alle caratteristiche tecniche dei “ panni monouso ”. Secondo la sentenza, alla luce del Capitolato tecnico, sarebbe stata plausibile la tesi che i panni monouso fossero anche quelli che, dopo essere stati utilizzati, costituiscono oggetto di un processo di ricondizionamento atto a ripristinarne le condizioni di utilizzo conformi ad elevati standard di sicurezza ed efficienza.

Sostiene il ricorrente che tale passaggio della decisione sarebbe stato condizionato dalla mancata percezione di quanto effettivamente indicato dall’allegato n. 5 al Capitolato tecnico, che prevede l’obbligo di utilizzare (per la pulizia delle sale operatorie – zona BCM) panni monouso (cioè usa e getta), diversi da quelli ricondizionabili previsti ai fini della pulizia di altre aree.

2.1 Al riguardo si osserva, però, come la censura non costituisca affatto un vizio revocatorio, giacché non è in discussione un “abbaglio dei sensi”, quanto, al limite, un errore nell’interpretazione della legge di gara.

Ma ancor prima, e in via del tutto assorbente, deve rilevarsi come il passaggio evocato non sia affatto decisivo ai fini della decisione di cui si chiede la revoca. Ed infatti, proprio con riferimento a tale passaggio, nella sentenza impugnata si legge: « Il rilievo che precede, tuttavia, viene svolto in via meramente incidentale, avendo il T.A.R. espressamente statuito che per le aree “ad altissimo rischio” la lex specialis richiedeva l’impiego di panni monouso, intesi come panni usa e getta ».

Allo stesso seguono infatti ulteriori argomentazioni, di per sé sufficienti a rigettare il motivo di appello.

3. Il secondo errore revocatorio consisterebbe in una fallace lettura della Relazione tecnica presentata da IN. Il Collegio avrebbe errato nel ritenere che tale documento non escludesse l’offerta di panni monouso laddove previsti dalla legge di gara.

3.1 Tale rilievo, però, lungi dall’attenere ad un punto non controverso e sul quale la decisione non abbia espressamente motivato, si riferisce invece ad uno degli argomenti centrali che hanno condotto al rigetto del motivo di appello.

Quand’anche l’interpretazione del documento non fosse corretta si avrebbe al più un error in iudicando e non certo un vizio revocatorio. Il giudizio di revocazione per errore di fatto ha, invero, ad oggetto esclusivamente l’attività ricognitiva di lettura e percezione degli atti acquisiti al processo, con riferimento alla loro esistenza e al loro significato letterale; non può invece riguardare la successiva attività di interpretazione e di valutazione del contenuto delle domande, delle eccezioni e del materiale probatorio, che attiene al processo di formazione del convincimento del giudice (Cons. Stato, Sez. III, 3 giugno 2020, n. 3470).

4. L’inammissibilità delle censure relative alla fase rescindente, impediscono l’esame dei motivi riproposti per la fase rescissoria. Ne consegue che anche il ricorso incidentale proposto dalla IN deve essere dichiarato improcedibile.

5. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Dichiara altresì improcedibile il ricorso incidentale proposto dalla IN Servizi S.r.l.

Condanna la parte ricorrente alla rifusione delle spese di lite, che si liquidano in euro 3.000 (tremila/00), oltre accessori di legge, in favore di ciascuna parte costituita.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Raffaello Scarpato, Consigliere

Roberto Prossomariti, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Prossomariti	Michele Corradino

IL SEGRETARIO