N. 05986/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 09/03/2026
N. 01861 /2026 REG.PROV.COLL. N. 05986/2025 REG.RIC. N. 07425/2025 REG.RIC. N. 09282/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5986 del 2025, proposto da CH Diagnostics
S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura
CIG 9621794B95, rappresentato e difeso dall'avvocato GI CO RI, con domicilio fisico eletto presso il suo studio in Roma, via di Ripetta 142;
contro
TT S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati LO LE AS, IO RO, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Società Regionale per la Sanità - So.Re.Sa. S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Fabio Aprea, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; N. 05986/2025 REG.RIC.
Asl Avellino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Mariagiusy Guarente, Marcello Abbondandolo, Marco Mariano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
Azienda Ospedaliera Universitaria Federico II, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale Dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Azienda Sanitaria Locale Benevento, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Mennitto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
sul ricorso numero di registro generale 7425 del 2025, proposto da TT S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati
LO LE AS, IO RO, con domicilio digitale come da PEC da
Registri di Giustizia;
contro
EC TE S.r.l. in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Corrado Curzi, con domicilio digitale come da
PEC da Registri di Giustizia;
Società Regionale per la Sanità - So.Re.Sa. S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Fabio Aprea, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; N. 05986/2025 REG.RIC.
Asl Avellino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Marcello Abbondandolo, con domicilio digitale come da PEC da
Registri di Giustizia;
nei confronti
Asl Benevento, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Angela Conchiglia, LO Pasquale Cogliano, Tiziana Tecce, che si dichiara antistatario, con domicilio digitale come da PEC da Registri di
Giustizia;
sul ricorso numero di registro generale 9282 del 2025, proposto da CH Diagnostics
S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato GI CO RI, con domicilio fisico eletto presso lo studio
GI CO RI in Roma, via di Ripetta 142;
contro
EC TE S.r.l. in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Corrado Curzi, con domicilio digitale come da
PEC da Registri di Giustizia;
Azienda Ospedaliera Universitaria Federico II, Azienda Ospedaliera Universitaria
Università della Campania Luigi Vanvitelli, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale Dello
Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Società Regionale per la Sanità - So.Re.Sa. S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Fabio Aprea, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; N. 05986/2025 REG.RIC.
Azienda Sanitaria Locale Benevento, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Angela Conchiglia, LO Pasquale
Cogliano, Tiziana Tecce, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Asl Avellino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Marcello Abbondandolo, con domicilio digitale come da PEC da
Registri di Giustizia;
nei confronti
TT S.r.l. in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati LO LE AS, IO RO, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
quanto al ricorso n. 5986 del 2025: per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania
(Sezione Prima) n. 05212/2025, resa tra le parti. quanto al ricorso n. 7425 del 2025: per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania
(Sezione Prima) n. 05608/2025, resa tra le parti; quanto al ricorso n. 9282 del 2025: per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la
Campania (Sezione Prima) n. 05608/2025, resa tra le parti.
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati; N. 05986/2025 REG.RIC.
Visti gli atti di costituzione in giudizio di TT S.r.l., Azienda Ospedaliera
Universitaria Federico II, Società Regionale per la Sanità - So.Re.Sa. S.p.a., Asl
Avellino, Asl Benevento, EC TE S.r.l., Azienda Ospedaliera Universitaria
Università della Campania Luigi Vanvitelli;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 febbraio 2026 il Cons. Giovanni
OR e viste le conclusioni delle parti come da verbale;
FATTO e DIRITTO
1. Nella controversia che oppone CH Diagnostics S.p.A. ad TT S.r.l. il Collegio
è chiamato a valutare la correttezza delle decisioni con le quali il T.A.R. Campania ha annullato l'aggiudicazione del Lotto 5 della gara bandita da So.Re.Sa. S.p.A. (di seguito “ES”) con determinazione del Direttore Generale n. 25 del 13 febbraio
2023, per la fornitura di sistemi diagnostici destinati alle Aziende Sanitarie della
Regione.
L'oggetto dell'appalto, da aggiudicare in base al criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa ex art. 95 del d.lgs. n. 50/2016 (max 70 punti tecnici e 30 punti economici), consiste, secondo quanto previsto dall'art. 2 del Capitolato Tecnico, nella fornitura in noleggio di sistemi per l'esecuzione di test da laboratorio comprensivi di tutti i reattivi occorrenti e relativi materiali di consumo.
Ciascuno dei Lotti geografici nei quali è stata ripartita comprende la fornitura a più
ASL/AO le quali, a loro volta, possono essere composte da uno o più sedi o laboratori
(“presidi”) dislocati nel territorio di competenza.
2. Il Lotto 5 è stato interessato da due ricorsi: il primo (r.g. n. 12/2024) intentato da
TT, seconda classificata, e definito con sentenza 5212/2025. N. 05986/2025 REG.RIC.
2.1. TT ha dedotto, per quanto qui rileva, l'insufficienza dei reagenti offerti da
CH rispetto al fabbisogno annuo complessivo richiesto dagli atti di gara - comprensivo dei controlli di qualità giornalieri (quattro al giorno per ciascun strumento: 2 “normali” + 2 “patologici”) e delle calibrazioni periodiche - nel numero e secondo la frequenza prevista nel rispetto dei fabbisogni stimati dalla stazione appaltante nell'Allegato B3-Scheda di Fabbisogno Lotto 3.
2.2. A fondamento della sua censura ha indicato:
- l'art. 17.1 del Disciplinare, recante i “Criteri di valutazione dell'offerta tecnica”, laddove si prevede che “l'offerta tecnica, pena l'esclusione, dovrà soddisfare i livelli minimi della fornitura, qualitativi e quantitativi, richiesti nel Capitolato Tecnico e nei relativi allegati”;
- l'art. 3 del Capitolato Tecnico (“Quantitativi e confezionamento”), nella parte in cui prevede che “Il fabbisogno complessivo stimato per la fornitura relativa alle Aziende
Sanitarie della Regione Campania è riportato nell'allegato B3 - Scheda Fabbisogni, suddiviso per lotto, Azienda Sanitaria e singolo analita. Le quantità indicate sono da intendersi come determinazioni /esami, non comprensive quindi, dei consumi riferiti
a calibrazioni, controlli e ripetuti. L'offerta dovrà pertanto, essere dimensionata in base alle caratteristiche del sistema offerto (stabilità della curva di calibrazione, frequenza di utilizzo dei calibratori, stabilità dei reattivi on board) e comprendere tutto quanto necessario per l'esecuzione degli esami (materiali di consumo, reagenti, calibratori) tenendo conto che la frequenza di esecuzione analisi dei singoli analiti è indicata nel suddetto allegato B3 – Scheda Fabbisogni, ed il numero di controlli da prevedere è di 2 a livello normale a 2 a livello patologico per giorno”.
2.3. In via incidentale, CH ha a sua volta chiesto l'esclusione dalla gara della controparte TT, sostenendo che gli analizzatori Alinity ci-series da questa offerti non sarebbero dotati di soluzione per il “carryover”, come previsto dal criterio di N. 05986/2025 REG.RIC.
minima di cui al n. 7 dell'“Allegato B1 – Caratteristiche tecniche minime” al
Capitolato Tecnico (così formulato: “dotato di soluzione per il carry over”).
2.4. Per dirimere le questioni tecniche sottese ai temi di causa, il T.A.R. ha disposto verificazione (affidandola all'ISS – Dipartimento Malattie Infettive), formulando due quesiti volti ad accertare:
(i) la congruità, rispetto alla lex specialis, delle quantità di confezioni/test offerte da
CH;
(ii) la sussistenza, nei sistemi TT, di una soluzione conforme al requisito di
“dotazione di soluzione per il carry‑over”.
2.5. La relazione del Verificatore ha concluso che l'offerta CH non copre il fabbisogno annuo (evidenziando una duplice carenza di confezioni e di test) e che i sistemi TT sono dotati di una soluzione idonea all'abbattimento del “carry‑over”.
2.6. All'esito dell'approfondimento istruttorio, il T.A.R. ha quindi accolto il ricorso principale di TT (annullando l'aggiudicazione, con conseguenti statuizioni di subentro nel contratto della ricorrente) e respinto il ricorso incidentale di CH, facendo proprie le conclusioni della verificazione.
3. CH ha impugnato la decisione 5212/2025 con l'appello r.g. n. 5986/2025 qui all'esame, deducendo, in sintesi:
(a) la violazione del contraddittorio e l' “appiattimento” del giudice di prime cure sulle risultanze della verificazione: il T.A.R. avrebbe ignorato le argomentazioni spese da CH in merito all'interpretazione della legge di gara al fine di confutare gli esiti della verificazione e si sarebbe totalmente adagiato sui contenuti della relazione del suo ausiliare. Sintomatica in tal senso sarebbe la pubblicazione della sentenza a 48 ore dall'udienza;
(b) l'erronea interpretazione della lex specialis, in quanto il calcolo del fabbisogno complessivo sarebbe stato effettuato per singolo lotto, singolo sito/presidio e singolo analita (per “strumento/presidio”) laddove, invece, avrebbe dovuto essere eseguito, N. 05986/2025 REG.RIC.
in applicazione dei criteri dettati dalla legge di gara, per singolo lotto, Azienda
Sanitaria e singolo analita (quindi per “sistema/AA.SS.”);
(c) l'erronea valutazione del requisito del “carry‑over”.
4. La causa, a seguito della costituzione di TT e della stazione appaltante e dell'accoglimento dell'istanza cautelare, è passata in decisione all'udienza pubblica del 26 febbraio 2026.
5. Preliminarmente gli appelli vengono riuniti, in considerazione dei profili di connessione soggettiva e contenutistica che ne rendono opportuna la trattazione contestuale.
5.1. Va inoltre chiarito che le declaratorie di estromissione dal giudizio statuite dal
T.A.R. e non investite da specifico mezzo di impugnazione restano ferme (in quanto coperte dal giudicato) e non necessitano di essere reiterate nel presente grado di giudizio.
5.2. Sempre in via preliminare deve essere esaminata l'eccezione sollevata da TT circa l'inammissibilità della perizia tecnica (a firma del prof. Perruolo) per la prima volta allegata tra i documenti a corredo del mezzo di impugnazione.
5.3. L'eccezione è fondata.
Come osservato da questo Consiglio in analoghi precedenti, ai sensi dell'art. 104, comma 2, c.p.a. e, più in generale, di quanto previsto dall'art. 354 c.p.c., "nel giudizio amministrativo di appello non sono ammessi nuovi mezzi di prova e non possono essere prodotti nuovi documenti, compresa la perizia di parte prodotta per la prima volta in grado di appello, trattandosi di documentazione che dalla parte avrebbe ben potuto essere acquisita e prodotta già nel primo grado di giudizio (cfr. ex multis, Cons.
Stato, sez. IV, 4347/2018 e 2506/2018; sez. III, 3142/2017)" (Cons. Stato, sez. IV,
114/2019; negli stessi termini, più di recente, Cons. Stato, sez. III, nn. 8098 e 3846 del
2025). N. 05986/2025 REG.RIC.
5.4. Non ricorrono d'altra parte le ipotesi eccettuative entro le quali l'art. 104, comma
2, c.p.a. ammette la produzione nel giudizio in appello di nuovi mezzi di prova, laddove il giudice li ritenga indispensabili ai fini della decisione o la parte dimostri di non averli potuti proporre o produrre nel giudizio di primo grado per causa ad essa non imputabile.
5.5. Il documento in questione non apporta elementi conoscitivi indispensabili ai fini della decisione e certamente avrebbe potuto/dovuto essere prodotto nel giudizio di primo grado: prova ne sia il fatto che, nel corso dell'espletata verificazione, l'odierna appellante ha avuto la facoltà di nominare un proprio consulente di parte, così come nel corso dello svolgimento del giudizio non sono mancate occasioni di interlocuzione sulla materia tecnica oggetto dell'approfondimento istruttorio, anche attraverso la produzione di elaborati di parte introdotti in replica ai contenuti della verificazione (si vedano il parere e la relazione tecnica in risposta alla relazione del Verificatore depositati da CH in data 18 giugno 2025).
6. Nel merito, va anzitutto respinta, in quanto priva di fondamento, la censura di lesione della regola del contraddittorio che si sarebbe prodotta nel corso dell'espletamento della verificazione. La deduzione viene svolta da CH sul rilievo per cui i consulenti di parte non sarebbero stati di fatto coinvolti dal Verificatore in contraddittorio “se non in occasione di un primo incontro preliminare all'avvio vero
e proprio delle operazioni peritali”.
6.1. In disparte l'astratta rilevanza della questione sul solo versante della attendibilità ma non certo della validità delle operazioni peritali (cfr. Cons. Stato, sez. III, n. 160 del 2024; id., sez. V, n. 96 del 2024), gli atti dimostrano che le parti hanno nominato consulenti, sono state convocate all'avvio delle operazioni (21 gennaio 2025), hanno interloquito con il Verificatore e hanno potuto depositare osservazioni e relazioni tecniche di parte in risposta all'elaborato dell'ausiliario del giudice, sicché non emergono preclusioni idonee a vulnerare il contraddittorio. N. 05986/2025 REG.RIC.
6.2. Né pare censurabile la tecnica motivazionale adottata dal T.A.R. mediante richiamo alle risultanze della relazione del Verificatore, laddove ritenuta dal giudicante esaustiva anche nei profili di confutazione implicita delle contrarie e con essa incompatibili conclusioni dei consulenti tecnici di parte (v., ex multis, Cons.
Stato, sez. V, n. 3236 del 2025).
7. Venendo alle censure sostanziali, occorre dare conto dei rilievi formulati da TT nel ricorso introduttivo, per meglio inquadrare la decisione assunta in primo grado e i motivi dedotti a fondamento dell'appello.
7.1. Le doglianze di TT muovevano dalla premessa – recepita dal Capitolato (art. 3) e dall'Allegato B3/Scheda Fabbisogni – per cui l'offerta doveva comprendere tutto il necessario per l'esecuzione degli esami, inclusi reagenti, controlli e calibratori, con una frequenza dei controlli pari a 2 “normali” e 2 “patologici” al giorno per ciascun strumento.
Assumevano poi rilievo nella prospettazione di TT anche i chiarimenti resi sul quesito PI030006‑2023, asseritamente confermativi sia del numero di quattro controlli giornalieri anche in caso di turni inferiori alle 24 ore, sia della rilevanza del singolo presidio/strumento ai fini del calcolo (con esclusione dei soli strumenti di backup).
Da qui l'assunto di TT secondo cui CH avrebbe offerto confezioni/test in misura insufficiente a coprire, per la maggior parte degli analiti, fabbisogno + controlli
+ calibrazioni (queste ultime considerate, dalla Commissione, nel numero di 8 test/anno per analita/presidio).
7.2. Ai fini della sua decisione il T.A.R. ha valorizzato la relazione del Verificatore la quale, esaminata la lex specialis, ha applicato due metodi di calcolo – per confezioni e per test – entrambi a suo dire coerenti con il significato proprio delle disposizioni di gara e convergenti nell'attestare la carenza dell'offerta CH. N. 05986/2025 REG.RIC.
7.3. Anzitutto, in considerazione del tenore letterale di quanto riportato a pag. 6 del
Capitolato, art. 3 (“Il fabbisogno complessivo stimato per la fornitura relativa alle
Aziende Sanitarie della Regione Campania è riportato nell'allegato B3 - Scheda
Fabbisogni, suddiviso per lotto, Azienda Sanitaria e singolo analita” e “L'offerta dovrà pertanto, essere dimensionata … tenendo conto che la frequenza di esecuzione analisi dei singoli analiti è indicata nel suddetto allegato B3 – Scheda Fabbisogni”), il Verificatore ha chiarito che il calcolo del fabbisogno complessivo “è stato effettuato per singolo lotto, singolo sito/presidio e singolo analita” (specificando che in forza della Tabella All.B3 “per “sito/presidio” si intende il luogo nel quale è fisicamente localizzato ogni singolo strumento di analisi”).
La quantità di reagenti risultante dai suddetti calcoli “è stata poi confrontata con la quantità di reagenti offerti da CH”.
Per giungere a concludere che il calcolo dovesse essere condotto “per presidio/strumento e per analita”, il Verificatore ha tenuto conto, oltre che dei parametri normativi sopra riportati:
(i) della indivisibilità dei kit: i test in questione vengono forniti in confezioni - anche denominate kit - contenenti tutto il necessario per eseguire un certo numero di test, quindi la fornitura di test per un dato analita richiede necessariamente l'acquisto di confezioni e non di singoli test;
(ii) della non trasferibilità dei residui tra siti diversi: “una confezione (kit) usata parzialmente su uno strumento della struttura può continuare ad essere utilizzata, fino ad esaurimento dei test della confezione, su un altro strumento localizzato nella stessa struttura, per minimizzare gli sprechi di test ed evitandone una sovrastima di confezioni necessarie”. Ergo, “deve essere presa in considerazione la caratteristica di indivisibilità delle confezioni di test e quindi la reale impossibilità di condivisione di reagenti residui tra siti differenti”; N. 05986/2025 REG.RIC.
(iii) della non intercambiabilità dei testi fra analiti differenti: il numero di controlli da prevedere è “pari a 2 a livello di analita normale e 2 a livello di analita patologico per giorno, quindi complessivamente 4 controlli giorno per ogni tipologia di analita”.
Di conseguenza, “anche nel caso di 1 solo test effettuato per un dato analita in un giorno, è necessario conteggiare 4 test aggiuntivi per controlli”;
(iv) della scansione operativa dei laboratori fino a 7/7 giorni: alcuni laboratori fanno test 7/7 giorni, altri 6/7 giorni, altri ancora per 5/7, di conseguenza i fabbisogni sono stati calcolati tenendo conto delle sedute settimanali di attività.
7.4. Specificati i criteri di calcolo, il Verificatore ha provveduto alla stima del fabbisogno, valutando sia il numero di confezioni, sia il numero di test necessari per soddisfare il fabbisogno complessivo annuo, per poi confrontare i dati con il numero di confezioni e test offerti da CH: con entrambi i metodi, le quantità di confezioni/test offerte da CH non sono risultate congrue rispetto alla richiesta di gara.
7.5. Ad avviso dell'appellante, le conclusioni alle quali è giunto il Verificatore sarebbero errate e parimenti erronea sarebbe la sentenza di primo grado che le ha fatte proprie.
In particolare, l'aggiudicataria contesta il fatto che il Verificatore, muovendo da un'interpretazione della legge di gara non coerente con il suo dato testuale e comunque non condivisa dalla stazione appaltante (v. verbale del 4 gennaio 2024), abbia calcolato il fabbisogno complessivo annuo “per singolo lotto, singolo sito/presidio e singolo analita”, pur difettando, tanto nella lex specialis quanto nei successivi chiarimenti, un riferimento coerente con tale metodologia: il Verificatore avrebbe dovuto invece considerare la definizione di “Sistema” contenuta nel Capitolato
Tecnico, con conseguente distribuzione di controlli e calibrazioni “per singolo lotto,
AA.SS. e singolo analita”. N. 05986/2025 REG.RIC.
Ne viene, stando alla tesi di parte appellante, che non essendo precisato nella lex di gara e nei chiarimenti resi da ES che i test necessari ai controlli dovessero essere calcolati facendo riferimento ad ogni singolo sito/presidio, il computo avrebbe dovuto necessariamente essere eseguito in relazione a ciascuna ASL destinataria della fornitura del singolo lotto (per “Sistema”).
7.6. A giudizio di questo Collegio, la tesi di CH – controlli “per sistema/AA.SS.” – contrasta con il dato testuale e tecnico‑operativo più logicamente ritraibile dalle diverse e pertinenti disposizioni della lex specialis:
- invero, l'art. 3 del Capitolato quantifica il numero di esami che devono essere effettuali all'anno facendo chiaro riferimento all'Allegato B3 – Scheda Fabbisogni e, sulla base della Tabella ivi contenuta, il “Sito” è il luogo nel quale è fisicamente localizzato ogni singolo strumento di analisi;
- all'art. 3 si prevede, infatti, che l'offerta debba “comprendere tutto quanto necessario per l'esecuzione degli esami (materiali di consumo, reagenti, calibratori) tenendo conto che la frequenza di esecuzione analisi dei singoli analiti indicata nel suddetto allegato B3 – Scheda Fabbisogni, ed il numero di controlli da prevedere è di
2 a livello normale a 2 a livello patologico per giorno”;
- se, quindi, il criterio di calcolo è quello della “frequenza di esecuzione analisi dei singoli analiti” e questa frequenza è riportata dell'allegato B3 con riferimento al singolo sito/presidio (inteso come luogo nel quale è fisicamente localizzato ogni singolo strumento di analisi), è ragionevole concludere nel senso della correttezza del calcolo calibrato sulle frequenze dei singoli presidi e, quindi, sul fabbisogno unitariamente considerato in relazione a ciascuno di essi;
- di non minor rilievo è il fatto che il Capitolato specifichi che “L'offerta dovrà pertanto essere dimensionata … tenendo conto..”, il che lascia intendere che la stima dei quantitativi non rappresenta un dato già disponibile ma è rimessa ad un conteggio ancora da svolgere e ancorato ad un certo parametro (la più volte richiamata N. 05986/2025 REG.RIC.
“frequenza di esecuzione” riportata nella Scheda Fabbisogni) al quale, d'altra parte, la diversa lettura proposta da CH non riesce a conferire alcun significato plausibile, in grado di armonizzarsi con le ulteriori previsioni di contesto;
- la razionalità del suddetto criterio di calcolo si avvalora anche sul piano funzionale, avendo il Verificatore avuto modo di precisare che “è estremamente importante calcolare un numero adeguato di test di controllo e di calibrazione, così come previsto dal Capitolato Tecnico e riportato nel Verbale Commissione Giudicatrice del 4 gennaio 2024. Tali test aggiuntivi sono indispensabili per assicurare la qualità di ogni risultato diagnostico (ovvero, con linguaggio meno tecnico, per assicurare che il risultato sia valido e non frutto, ad es., di problemi legati all'esecuzione del test o allo strumento), nell'interesse del cittadino di usufruire di un risultato diagnostico di qualità”.
Non solo, ma il metodo di calcolo seguito dalla Commissione di gara nel verbale del
4 gennaio 2024, condiviso da CH, tiene sì conto del numero di test totale, sommando i test da effettuare per tutti gli analiti e per tutti i siti afferenti al lotto, ma non opera alcuna differenziazione per singolo “analita”. Pur stimando quantità complessivamente congrue rispetto alla richiesta di gara, esso non tiene conto del fatto che i test di analiti differenti non sono intercambiabili tra di loro e che, quindi, conferendo esclusiva rilevanza alle quantità totali, può verificarsi la situazione in cui il numero di test sia in eccesso per uno specifico analita ed in difetto per un altro analita. In tal modo, viene sminuita l'infungibile rilevanza del “singolo analita”, nonostante questa figuri tra i parametri dei quali tenere conto ai fini del calcolo del fabbisogno.
Dunque, anche per tale ragione, in modo coerente e razionale la Verificazione ha svolto la stima del fabbisogno parametrandola al “presidio” e per “analita”, evidenziando, nell'offerta di CH, carenze sia confezioni che per test, con scostamenti talora molto marcati. N. 05986/2025 REG.RIC.
Concludendo, l'impostazione “per sistema” proposta da CH è stata motivatamente ritenuta inattendibile, in quanto portatrice del limite di diluire i controlli, mascherando deficit reali che, nella concreta organizzazione dei laboratori e data l'indivisibilità dei kit, non possono essere compensati con spostamenti di reagenti tra siti.
7.7. Quanto al chiarimento reso in risposta al quesito n. 4 di cui al Protocollo
PI030006-23 (a conferma del fatto che “Relativamente a tutti i lotti – strumento principale/backup”, “[...] per i presidi in cui vengono richiesti due strumenti e
“strumento principale + backup” i reagenti (e relativi consumi in termini di calibrazione e controlli) vadano calcolati considerando gli analiti eseguiti su un solo strumento, strumento principale”), esso non incide sulla tematica in esame, poiché il suo ambito di chiarificazione è circoscritto all'indicazione operativa (confermata dal
Verificatore) secondo la quale “ai fini del calcolo, nel caso in un sito/presidio fossero presenti due strumenti, dei quali uno strumento principale ed uno strumento aggiuntivo (di backup, cioè da utilizzare in caso di guasto di quello principale), il numero di test annuo per la calibrazione è stato calcolato per ogni sito/presidio e non per ogni strumento: quindi soltanto 8 test/anno aggiuntivi per la calibrazione. Nel caso invece in un sito/presidio fossero presenti 2 o più strumenti principali (ovvero strumenti sempre in funzione, NON di backup) sono stati calcolati 8 test/anno aggiuntivi per la calibrazione per ogni strumento principale, criterio finalizzato a garantire uniformità della prestazione diagnostica in tutti i presidi per tutti gli strumenti in funzione”).
7.8. L'opposta lettura delle richiamate disposizioni illustrata nei suoi atti difensivi da
CH fa leva, come esposto, sul concetto di “Sistema”, definito nel Capitolato come
“l'unità fisica e funzionale, costituita da più parti o sottosistemi interagenti tra loro e con altri sistemi, che formano un tutt'uno in cui ogni parte dà il proprio contributo per una finalità comune. Nel presente Capitolato Tecnico per Sistema si intende tutto quanto necessario per l'esecuzione degli esami dei test di laboratorio (immunometria N. 05986/2025 REG.RIC.
e/o chimica clinica) ad esempio le apparecchiature ed i relativi accessori, i reagenti,
i controlli, i calibratori ed ogni altro eventuale prodotto”.
Tuttavia:
- la nozione di “Sistema” è riferita, appunto, al complesso dei dispositivi diagnostici necessari all'effettuazione dei test e non ha di per sé diretta o decisiva implicazione sul dimensionamento della fornitura in relazione alle esigenze dell'ente che ne è destinatario. Esso rappresenta l'unità fisica e funzionale, costituita da più parti o sottosistemi interagenti tra loro e con altri sistemi (comprensiva di reagenti, soluzioni, accessori), che formano un tutt'uno in cui ogni parte dà il proprio contributo per una finalità diagnostica comune;
- al contempo, nessuna delle parti contendenti nega che il “Sistema” così inteso debba essere allocato presso ciascuno dei laboratori (o presidi) ricompresi in ogni Azienda
Sanitaria, e che questa allocazione risponda ad esigenze funzionali: trattandosi del complesso strumentale, integrato e inscindibile, di dispositivi e materiali funzionalmente connessi e necessari per l'effettuazione delle analisi, va da sé che ciascuno di detti “Sistemi” debba poter operare presso ogni laboratorio di analisi;
- il Verificatore ha tenuto conto di questo dato, corroborandolo con l'ulteriore considerazione della “non trasferibilità dei residui tra siti diversi”, la quale vale a confermare la necessaria autosufficienza e indipendenza di ogni apparato strumentale e degli analiti ad esso associati;
- che destinataria della fornitura del “Sistema” debba essere la singola postazione operativa (laboratorio), presso la quale andrà attrezzata la completa strumentazione necessaria all'esecuzione dei test, trova poi ulteriore riscontro anche nel disposto del punto 5.3 del Capitolato ove - sia pure a proposito della diversa tematica della
“Formazione del personale” - si prevede che detta attività formativa dovrà svolgersi presso la singola “sede”, cioè il singolo sito o presidio fisico destinatario dell'installazione del “Sistema”: vi si legge infatti che “l'Aggiudicatario è tenuto a N. 05986/2025 REG.RIC.
svolgere l'attività di informazione, formazione ed addestramento presso la sede del destinatario per l'uso sicuro ed appropriato delle apparecchiature. Tale attività dovrà riguardare .. l'uso del sistema nel suo complesso ossia dell'apparecchiatura, degli accessori ..”.
La tesi di CH sembra in definitiva disattendere il fatto che la singola ASL non è
l'unico presidio presso cui saranno installati tutti gli analizzatori e sul quale, pertanto, andrà dimensionata la portata della fornitura, dal che consegue la coerenza logica del calcolo parametrato sulla “frequenza di esecuzione analisi dei singoli analiti indicata nell'allegato B3 – Scheda Fabbisogni”.
7.9. Alla luce delle considerazioni sin qui svolte, il fatto che nella prima enunciazione contenuta nell'art. 3 del Capitolato si dica che il fabbisogno complessivo stimato è stato “riportato nell'allegato B3 - Scheda Fabbisogni, suddiviso per lotto, Azienda
Sanitaria e singolo analita” non appare in sé decisivo, né tale da implicare che anche i conteggi dovessero parametrarsi al “singolo lotto, AA.SS. e singolo analita”: e ciò sia per la necessità di coniugare questa iniziale affermazione (in sé non del tutto limpida) con la seguente (che altrimenti rimarrebbe priva di significato) nella quale si specifica, come già esposto, che “L'offerta dovrà pertanto, essere dimensionata … tenendo conto che la frequenza di esecuzione analisi dei singoli analiti è indicata nel suddetto allegato B3 – Scheda Fabbisogni”; sia per le già segnalate ragioni di lettura operativa o teleologico-funzionale delle disposizioni capitolari sopra illustrate.
8. Il Collegio reputa infondato anche il secondo motivo di appello.
8.1. Nel corso del giudizio di primo grado CH aveva censurato - in via incidentale
- la mancata esclusione di TT in quanto gli analizzatori Alinity ci-series da questa offerti non sarebbero stati dotati di soluzione per il “carry over” (in italiano
“trascinamento”), inteso come il fenomeno per effetto del quale una quantità di analita o campione precedentemente analizzato rimane all'interno del sistema anche per il campione successivo con possibile alterazione del risultato. N. 05986/2025 REG.RIC.
Il requisito di minima figura al punto n. 7 dell'“Allegato B1 – Caratteristiche tecniche minime” al Capitolato Tecnico ed è così formulato: “dotato di soluzione per il carry over”.
8.2. In risposta al quesito formulato sul punto, il Verificatore ha dapprima precisato che:
“- il Capitolato Tecnico non specificava che il sistema debba essere progettato in maniera da impedire del tutto il carry over: il sistema deve essere progettato in maniera che ci sia una soluzione per il carry over, senza specificare l'aspetto quantitativo;
- nella risposta alla richiesta di chiarimento PI-030198-23, la SA si era espressa sull'aspetto quantitativo, stabilendo che il carry over dovesse essere completamente eliminato; tuttavia, tale chiarimento è stato invalidato dal successivo chiarimento PI-
033509-23 che ribadisce la validità di quanto stabilito negli atti di gara: quindi, che il sistema deve essere “dotato di soluzione per il carry over”;
- la Commissione Giudicatrice ha ritenuto un carry over <0,1 p.p.m. non significativo dal punto di vista pratico;
- la strumentazione TT è provvista di una soluzione per il carry over come dichiarato nell'”All.7 Questionario tecnico”, nel quale viene riportato un carry over
< 0,1 p.p.m.”.
Fatte queste precisazioni di contesto, il Verificatore ha chiarito che il “carry over”
(effetto di “trascinamento”) “rappresenta un fenomeno che può verificarsi durante una procedura analitica, nel corso della quale avviene il trasferimento di minime quantità di analita da un campione al campione successivo, con potenziale impatto sul risultato del campione successivo”.
Appurato cosa debba intendersi per “carry over”, il Verificatore ha aggiunto che per controllare che esso sia trascurabile “se ne effettua la misurazione attraverso l'analisi di un campione privo dell'analita in esame (detto campione “bianco”), che viene N. 05986/2025 REG.RIC.
analizzato subito dopo un campione contenente una concentrazione elevata di analita
[…] il carry over nel “bianco” deve essere inferiore al minimo livello di analita misurabile dal test: in questo caso la possibilità che il carry over influisca in maniera sostanziale sul risultato del campione successivo è trascurabile”.
Alla luce di tali chiarimenti, il Verificatore ha infine concluso che la strumentazione
TT risulta dotata di un rimedio al “carry over”, così come prescritto dal Capitolato
Tecnico, in quanto “la soluzione proposta prevede il lavaggio dell'ago di prelievo/distribuzione campioni, tra un campione ed il successivo, in modo da minimizzare il carry over del sistema, riducendolo a valori ≤ 0,1 p.p.m, un livello che, in generale, può considerarsi trascurabile”.
8.3. CH critica la risposta fornita dal Verificatore e recepita in sentenza, deducendo che - sulla base delle disposizioni della lex specialis - la Commissione Giudicatrice avrebbe potuto valutare soluzioni equivalenti solo laddove in grado di condurre all'eliminazione e non alla semplice riduzione del “carry over”: poiché questa eliminazione totale (pari a “0”) nel caso di specie non sussiste, il criterio di minima n. 7 non potrebbe dirsi rispettato né in termini generali, né - e con maggiore evidenza
- con riguardo all'analita β-hCG per il quale il “carry over” è 7,5 p.p.m..
8.4. L'assunto sin qui illustrato non può essere condiviso.
Anzitutto, esso trascura di considerare che il chiarimento PI-030198-23, reso in relazione al quesito con cui era stato chiesto “[…] di confermare che per “Dotato di soluzione per il carry over” si intenda soluzione mirata alla completa eliminazione del carry over per gli analizzatori di immunometria” - ed al quale la stazione appaltante ha risposto affermativamente (“Si conferma”) - è stato superato dal successivo chiarimento PI033509-23, con il quale la medesima stazione appaltante ha confermato che ciò che conta è il rispetto di quanto previsto negli atti di gara che, per quanto rileva nella presente sede, si limita a richiedere “Dotato di soluzione per il
Carryover”. N. 05986/2025 REG.RIC.
In secondo luogo, la stessa Commissione Giudicatrice, con il verbale del 31 gennaio
2024, ha sottolineato come “un carry over < o,1 p.p.m. (parte per milione) sia da considerare non significativo e quindi conforme al requisito minimo richiesto, tanto da non necessitare l'utilizzo di un puntuale monouso”.
8.5. In definitiva, gli atti di gara richiedevano che il sistema fosse “dotato di soluzione per il carry‑over”, senza predeterminare una soglia di eliminazione assoluta; e il chiarimento che evocava l'azzeramento è stato superato dal successivo chiarimento che ha riaffermato la prevalenza dell'atto di gara, il che induce a ritenere che il parametro dell'assoluto azzeramento del “carry over” non fosse – in questa sua rigida assolutezza – rinvenibile nella legge di gara.
8.6. Ciò posto, parimenti infondati sono i rilievi di CH con riguardo all'analita β-
hCG per il quale il “carry over” sarebbe 7,5 p.p.m.: come evidenziato dal Verificatore, sulla base del Capitolato Tecnico il sistema doveva essere “dotato di soluzione per il carry over”, ma non vi era alcun riferimento a singoli analiti e a singoli parametri da esaminare sul sistema stesso.
Ciò che quindi la lex specialis ha richiesto e che correttamente la Commissione giudicatrice ha valutato è un sistema analitico dotato di soluzioni per la gestione del
“carry over”, senza necessità di esaminare anche la performance di ogni singolo test.
D'altra parte, sottolinea il Verificatore, “Per quanto riguarda tale livello di carry over, non è possibile stabilire se sia da considerarsi accettabile in base a quanto indicato nella suddetta Linea Guida dell'EMA, mancando agli atti altre informazioni essenziali relative al test per questo specifico analita”.
9. Vengono quindi in considerazione i due appelli r.g. nn. 7425 e 9282/2025 – sempre concernenti il Lotto 5 – aventi ad oggetto la sentenza 5608/2025 che ha definito il ricorso (r.g. n. 6136/2023) intentato in primo grado da EC TE S.r.L..
9.1. Detta sentenza ha accolto il ricorso principale proposto da EC TE
S.r.L., terza classificata, nei confronti della prima classificata CH Diagnostics N. 05986/2025 REG.RIC.
S.p.A. e della seconda graduata TT S.r.l., dichiarando la difformità delle loro offerte rispetto ai requisiti minimi previsti dal Capitolato e, in particolare:
i) l'offerta della CH sarebbe inidonea, per non essere in grado di garantire un numero di reagenti adeguato al fabbisogno annuo complessivo richiesto dagli atti di gara;
ii) l'offerta di TT sarebbe inidonea, per non essere in grado di garantire l'esecuzione dei test “Elettroliti ISE” SO, IO e Cloro.
9.2. La sentenza ha invece respinto il ricorso incidentale di CH volto a sostenere la carenza nel sistema offerto da EC (“Analizzatore automatico di chimica clinica
AU 480 – Relazione Tecnica”, nel quale viene riportato un “carry over” < 0,1 p.p.m) di una soluzione radicale idonea ad eliminare del tutto il suddetto “carry over”; mentre ha accolto il ricorso incidentale di TT, concludendo che anche l'offerta della EC (per quanto riguarda specificamente il test Syphilis) non sarebbe in grado di garantire un numero di reagenti (confezioni/kit) adeguato al fabbisogno annuo complessivo richiesto dagli atti di gara.
9.3. Appellano in questa sede CH (r.g. n. 9282/2025) e TT (r.g. n. 7425/2025).
9.4. L'appello di CH (r.g. n. 9282/2025) pone, sia pure nei confronti di EC, questioni del tutto speculari a quelle già esaminate nell'appello r.g. n. 5986/2025, che vedevano CH contrapposta ad TT.
Stante la coincidenza delle tematiche affrontate, si può fare riferimento a quanto innanzi esposto per concludere nel senso della infondatezza anche dell'appello r.g. n.
9282/2025.
9.5. La delibazione di infondatezza consente di prescindere dal rilievo di irricevibilità per tardività dell'appello, sollevato da TT nella memoria di costituzione e afferente a questione - quella della supposta equivalenza della notifica dell'appello alla notifica della sentenza, ai fini della decorrenza del termine breve di impugnazione ex art. 326 c.p.c. - sulla quale, peraltro, si registrano indirizzi interpretativi N. 05986/2025 REG.RIC.
contrapposti (v. Cass. Civ. sez. II, n. 7448/2023 e n. 474/2019; sez. III, n. 26427/2020
e n. 28131/2021; per la tesi contraria, sez. III, n. 30031/2024; sez. VI, n. 31251/2018).
9.6. Deve invece essere respinta l'ulteriore eccezione sollevata da TT (nella prima memoria ex art. 73 c.p.a.) e volta a sostenere che la mancata impugnazione della sentenza da parte di EC equivarrebbe a rinuncia al gravame di primo grado. Così non è, in quanto è la rinuncia espressa al ricorso di primo grado e agli effetti della relativa sentenza ad implicare rinuncia all'intera controversia (con conseguente annullamento senza rinvio della sentenza di primo grado ed estinzione dell'intero giudizio); viceversa, la mancata proposizione dell'appello o la rinuncia allo stesso hanno l'unico effetto del passaggio in giudicato della sentenza impugnata ex art. 338
c.p.c. (con eventuale estinzione, per rinuncia, del grado di appello (Cons. Stato, sez.
IV, n. 3790/2025). È contraddittoria in sé la tesi per cui la parte che si ritenga soddisfatta dall'esito raggiunto in primo grado dovrebbe impugnarlo e non, piuttosto, come è logico, consolidarlo attraverso il suo passaggio in giudicato.
10. Resta da esaminare l'appello proposto da TT (r.g. n. 7425/2025).
10.1. In relazione al Laboratorio Analisi dell'ASL di Benevento il capitolato richiedeva la fornitura di due Analizzatori ad Alta Produttività senza specificare che uno dei due sistemi fosse principale rispetto all'altro o che, viceversa, uno dovesse operare come “back up” dell'altro.
Per detto laboratorio TT ha offerto 2 sistemi Alinity cci e il Verificatore ha considerato che per ogni sistema i controlli giornalieri da eseguire fossero 4 e, quindi, che i due sistemi richiedessero complessivamente 8 controlli giornalieri, con conseguente insufficienza del quantitativo di reagente complessivamente offerto per
31 dei 215 analiti previsti. La soluzione prospettata dal Verificatore è stata recepita dalla sentenza di primo grado.
10.2. Di questo TT si lamenta, sostenendo che il Chiarimento PI030006-23 al quesito n. 4 - con cui la stazione appaltante aveva confermato che “per i presidi in N. 05986/2025 REG.RIC.
cui vengono richiesti due strumenti e “strumento principale + back up” i reagenti (e
i relativi consumi in termini di calibrazioni e controlli) vadano calcolati considerando gli analiti eseguiti su un solo strumento (strumento principale)” - avrebbe dovuto indurre Verificatore e T.A.R. a considerare che i 4 controlli di qualità per ogni analita dovessero essere eseguiti solamente su 1 dei 2 sistemi Alinity cci indicati nell'offerta tecnica.
10.3. Il motivo è infondato.
La tesi di TT si adatta coerentemente ad una ipotesi in cui uno dei due moduli svolga funzioni di “backup” rispetto all'altro, e in tal senso va inteso il chiarimento sopra richiamato, in quanto lo strumento di “backup” viene normalmente lasciato in stand-by ed è destinato ad essere utilizzato solo quando quello principale sia soggetto ad avarie che ne impediscono il funzionamento.
La stessa tesi non si confà invece all'ipotesi specifica qui in esame, in quanto nel
Laboratorio Analisi dell'ASL di Benevento per i due sistemi ad Alta Produttività non era previsto che uno fosse destinato a “back-up” dell'altro, o che uno fosse principale e l'altro secondario, il che induce a concludere che entrambi fossero utilizzabili contemporaneamente in routine.
10.4. La carenza riscontrata nell'offerta di TT appare d'altra parte contenutisticamente coerente con le censure dedotte da EC, poiché queste puntavano a dimostrare l'insufficienza dei quantitativi di reagente per l'esecuzione di tutti i test facenti parte del pannello analitico previsto dal Capitolato Tecnico (numero e tipologia). Va quindi disatteso l'ulteriore rilievo con il quale TT lamenta la violazione e falsa applicazione degli art. 99 e 112 c.p. e del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.
10.5. L'insufficienza tecnica sin qui esaminata disvela la carenza dell'offerta di TT su un parametro di minima essenziale e, conseguentemente, rende superflua la disamina dell'ulteriore contestazione circa la risposta fornita dal Verificatore al sub- N. 05986/2025 REG.RIC.
quesito riguardante la capacità dell'offerta tecnica di TT di garantite l'esecuzione dei test “Elettroliti ISE SO IO e RO.
11. Per quanto esposto, anche gli appelli r.g. nn. 9282 e 7425/2025 vanno respinti.
12. Le spese di lite relative a tutti i giudizi vengono compensate, in considerazione della complessità interpretativa e della peculiarità tecnica delle questioni trattate
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, li riunisce e li respinge.
Spese di lite compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:
HE DI, Presidente
Giovanni OR, Consigliere, Estensore
Giovanni Tulumello, Consigliere
LO Roberto Cerroni, Consigliere
Enzo Bernardini, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Giovanni OR HE DI N. 05986/2025 REG.RIC.
IL SEGRETARIO