N. 03531/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 26/03/2026
N. 02515 /2026 REG.PROV.COLL. N. 03531/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3531 del 2025, proposto dalla
BS S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Angelo Piazza, BI CO e Raffaele D'IO, con domicilio digitale come da P.E.C. da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio del primo, in Roma, piazza San Bernardo, n. 101;
contro
Senato della Repubblica, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Ministero dell'Istruzione e del Merito e Ministero dell'Università e della Ricerca, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, ex lege rappresentati e difesi dall'Avvocatura
Generale dello Stato e domiciliati presso gli Uffici della stessa, in Roma, via dei
Portoghesi, n. 12;
per la riforma N. 03531/2025 REG.RIC.
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Prima,
n. 19132/2024 del 30 ottobre 2024, resa tra le parti sul ricorso R.G. n. 4312/2024.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Senato della Repubblica, del Ministero dell'Economia e delle Finanze, del Ministero dell'Istruzione e del Merito e del
Ministero dell'Università e della Ricerca;
Viste la memoria e la documentazione della difesa erariale;
Visti l'istanza di autorizzazione al superamento dei limiti dimensionali previsti per gli scritti difensivi, presentata dalla difesa erariale, e il decreto presidenziale n. 40/2026 del 22 gennaio 2026, recante accoglimento della stessa;
Viste le memorie finali e le repliche delle parti;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 febbraio 2026 il Cons. ET De
BE e uditi per le parti gli avv.ti Raffaele D'IO, anche per delega dell'avv.
BI CO, e PE D'IO, per delega dell'avv. Angelo Piazza, nonché gli
Avvocati dello Stato CO Basilica, Maria Teresa Lubrano Lobianco e Adele Berti
Suman;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO
Con il ricorso in epigrafe la BS S.r.l. (d'ora in avanti BS o Società) ha proposto appello nei confronti della sentenza del T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, n. 19132/2024 del
30 ottobre 2024, chiedendone la riforma.
La sentenza appellata ha dichiarato inammissibile, tardivo e comunque infondato il ricorso presentato dalla stessa BS – società che aveva acquistato con atto del 1911 N. 03531/2025 REG.RIC.
la proprietà di Palazzo TI, ubicato nel centro storico di Roma, in via della
Dogana Vecchia – per ottenere la declaratoria del carattere abusivo dell'occupazione di tale Palazzo, attualmente in uso al Senato della Repubblica, la condanna al rilascio in proprio favore del predetto immobile e il risarcimento del danno da occupazione abusiva.
In estrema sintesi, la sentenza appellata ha dichiarato il ricorso inammissibile per avere esso ad oggetto la riproposizione della domanda di annullamento del decreto del 20 gennaio 1926 del Ministro della Pubblica Istruzione (competente in materia all'epoca dei fatti) recante esercizio della prelazione sull'immobile di valore storico artistico, già vagliata dal giudice amministrativo con decisione non più impugnabile e rivolta avverso un provvedimento amministrativo ormai non più contestabile. In aggiunta, ha dichiarato la tardività dell'impugnazione del citato decreto del 20 gennaio 1926, di cui la Società ebbe conoscenza il 2 febbraio 1926. In ogni caso, ha ritenuto infondate le doglianze della ricorrente, poiché il decreto ministeriale del 1926, di esercizio della prelazione su Palazzo TI, sarebbe conforme alla disciplina dettata dall'art. 1 del regio decreto legge n. 2192 del 1925 sull'esercizio del potere di prelazione previsto dall'art. 6 della l. n. 364/1909.
Nell'appello la Società contesta l'iter logico-giuridico e le statuizioni della sentenza impugnata, deducendo i seguenti motivi:
1) error in procedendo et in iudicando, violazione e falsa applicazione dell'art. 336
c.p.c. e dell'art. 39 c.p.a., abnormità, difetto di istruttoria, violazione del giudicato giurisdizionale, carenza e contraddittorietà della motivazione, travisamento della domanda giudiziale, in quanto sarebbe erronea l'affermazione del T.A.R. secondo cui la domanda della BS è un'ordinaria azione di annullamento di un provvedimento amministrativo autoritativo (ossia del suindicato decreto del Ministro della Pubblica
Istruzione del 20 gennaio 1926); N. 03531/2025 REG.RIC.
2) error in procedendo et in iudicando, difetto di istruttoria, carenza e contraddittorietà della motivazione, travisamento della domanda giudiziale, perché sarebbero erronee, altresì, le motivazioni con cui il T.A.R. ha ritenuto infondate nel merito le ragioni poste dalla Società a sostegno della domanda restitutoria in punto di inefficacia retroattiva del r.d.l. n. 2192/1925 e di inesistenza di un atto di trasferimento dell'immobile allo Stato italiano.
Si sono costituiti in giudizio, per il tramite del patrocinio dell'Avvocatura Generale dello Stato, il Senato della Repubblica, il Ministero dell'Economia e delle Finanze, il
Ministero dell'Istruzione e del Merito e il Ministero dell'Università e della Ricerca, depositando di seguito una memoria con documentazione sui fatti di causa e resistendo all'appello di controparte.
Le parti – autorizzate al superamento dei limiti dimensionali degli scritti difensivi con decreto presidenziale n. 40/2026 del 22 gennaio 2026 – hanno depositato memorie finali e repliche.
All'udienza pubblica del 24 febbraio 2026 il Collegio, uditi i difensori delle parti, che hanno brevemente discusso la causa, ha trattenuto il ricorso in decisione.
DIRITTO
Viene in decisione l'appello proposto dalla BS S.r.l. contro la sentenza del T.A.R.
Lazio, Roma, che ha dichiarato inammissibile, tardivo e comunque infondato il ricorso della medesima Società per la declaratoria del carattere abusivo dell'occupazione di
Palazzo TI in Roma (in uso al Senato), la condanna al rilascio dell'immobile in proprio favore e il risarcimento del danno da occupazione abusiva.
Giova premettere una ricostruzione della vicenda in fatto.
La BS S.r.l. – società che, come dice la sentenza di primo grado, è “emanazione dell'obbedienza massonica del Grande oriente d'Italia” – acquistò dai fratelli TA con atto di compravendita del 16 febbraio 1911 la proprietà di Palazzo TI in N. 03531/2025 REG.RIC.
Roma, senza che però nell'ambito della suddetta compravendita fosse stata dichiarata l'esistenza del vincolo storico-artistico gravante sull'immobile ai sensi dell'art. 6 della l. n. 364/1909. Lo storico edificio risultava adibito dal 1901 a sede legale del Grande
Oriente d'Italia – Massoneria Universale.
Il 5 novembre 1925, nell'ambito delle persecuzioni avviate dal regime fascista contro la Massoneria, avvenne l'occupazione violenta di Palazzo TI ad opera delle squadre fasciste armate.
Con il successivo regio decreto legge n. 2192 del 22 novembre 1925 venne previsto il potere del governo di dichiarare la nullità delle alienazioni effettuate contro i divieti stabiliti dalla l. 20 giugno 1909, n. 364 (sulle antichità e le belle arti) quando il governo intendesse esercitare il diritto di prelazione riservatogli dall'art. 6 della legge.
A tale regio decreto fece seguito, per quanto di interesse, il decreto del Ministro della
Pubblica Istruzione – all'epoca competente sulla materia dei beni di interesse storico- artistico – del 20 gennaio 1926, con cui il Governo esercitò il diritto di prelazione su
Palazzo TI per la somma di £. 1.055.000, pari al prezzo della compravendita del 1911.
Il suddetto decreto del Ministro della Pubblica Istruzione dichiarò esplicitamente nelle sue premesse che né i venditori, né la Società acquirente avevano mai denunciato la compravendita, a norma dell'art. 6 della l. n. 364/1909.
A questo punto la BS instaurò due giudizi: uno, innanzi al giudice amministrativo, contro il citato decreto ministeriale del 1926, l'altro, innanzi al giudice ordinario, per accertare la prescrizione acquisitiva decennale a presidio del possesso dell'immobile: in relazione a quest'ultimo, la Società concluse nel 1927 una transazione con lo Stato in cui, da un lato, rinunciava alle sue pretese e riconosceva la validità dell'esercizio del diritto di prelazione, dall'altro lato otteneva la somma di £. 4.000.000. Il giudizio innanzi al giudice amministrativo, invece, fu dichiarato perento nel 1930. N. 03531/2025 REG.RIC.
Caduto il Fascismo e proclamata la Repubblica, nel 1947 la Società conveniva in giudizio innanzi al giudice ordinario il Ministero delle Finanze e quello della Pubblica
Istruzione per ottenere la declaratoria di invalidità della transazione stipulata nel 1927, per vizio del consenso, e della nullità e improduttività di effetti giuridici del decreto del Ministro della Pubblica Istruzione del 20 gennaio 1926, tenuto conto che in ogni caso a tale data si sarebbe compiuta, in favore della stessa acquirente, la prescrizione acquisitiva decennale. La BS chiedeva inoltre la condanna del Demanio dello Stato alla restituzione dell'immobile e al pagamento dei danni alla parte attrice. I Ministeri promuovevano però al riguardo il regolamento di giurisdizione e, all'esito del relativo giudizio, le Sezioni Unite della Cassazione, con sentenza del 6 giugno 1950, n. 1423, dichiaravano:
-la cognizione del giudice ordinario sulle questioni di annullabilità della transazione del 1927 per vizio del consenso;
-la cognizione del giudice amministrativo su tutte le questioni di legittimità del decreto ministeriale del 1926, recante esercizio del diritto di prelazione;
-l'improponibilità temporanea, nei confronti della P.A., delle domande di restituzione del palazzo, di accertamento dell'usucapione decennale e di risarcimento dei danni da illegittimo esercizio della prelazione.
A tale sentenza fece seguito l'instaurazione da parte della BS di un giudizio innanzi al Consiglio di Stato (R.G. n. 658/1950), per l'annullamento del decreto ministeriale del 1926, che però successivamente fu dichiarato estinto per rinuncia della ricorrente
(v. la nota del Ministero delle Finanze – D.G. del Demanio – Div. V^, n. 73418 del 5 dicembre 1960 prodotta nel giudizio di primo grado dalla difesa erariale il 12 giugno
2024). Nel contempo la Società riassunse innanzi al giudice ordinario il giudizio per l'annullamento della transazione del 1927, ma detto giudizio, dopo una sentenza di primo grado favorevole all'BS ed una sentenza di appello favorevole invece allo
Stato, si concluse a sua volta con la rinuncia della Società ricorrente, ai sensi dell'art. N. 03531/2025 REG.RIC.
390 c.p.c., al giudizio in Cassazione (v. sempre la nota del Ministero delle Finanze del
5 dicembre 1960, sopra citata).
Seguivano nei decenni successivi molteplici vicende amministrative e trattative (per la sintesi delle quali si rinvia alla sentenza appellata), intercorse tra Stato e Massoneria al fine di dirimere la perdurante contesa sull'occupazione di Palazzo TI, fino a quando nel 2020 la BS adiva il T.A.R. Lazio con ricorso R.G. n. 6245/2020 per ottenere: 1) l'accertamento dell'abusività dell'occupazione di Palazzo TI, in uso al Senato della Repubblica; 2) la restituzione dell'immobile; 3) il risarcimento del danno da occupazione abusiva; 4) in subordine, l'accertamento dell'inadempimento del Senato agli obblighi derivanti dalla transazione stipulata tra BS e Stato nel 1991
e in particolare all'obbligo, previsto dall'art. 5 della predetta transazione, di consentire all'BS l'uso di una porzione del Palazzo.
L'adito T.A.R. Lazio, con sentenza della Sez. I n. 13218/2021 del 21 dicembre 2021, dichiarava il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla causa, in quanto devoluta alla cognizione del giudice ordinario, e detta sentenza veniva confermata in grado di appello da questo Consiglio con decisione della Sez. IV n. 9171/2022 del 27 ottobre 2022.
Di avviso parzialmente diverso è stata invece la Corte di Cassazione, adita dalla BS con ricorso ex art. 111, ult. comma, Cost., che con ordinanza delle Sezioni Unite n.
2481/2024 del 26 gennaio 2024 ha affermato la cognizione del giudice amministrativo sulla domanda principale della Società (cioè quella di accertamento dell'occupazione abusiva dell'immobile, di rilascio dello stesso e di risarcimento del danno) e invece la cognizione del giudice ordinario sulla domanda subordinata (quella di accertamento dell'inadempimento della transazione del 1991).
Per quanto qui rileva, la cognizione del giudice amministrativo in ordine alla domanda principale è stata affermata dalla Cassazione sulla base del principio di diritto per cui sussiste la giurisdizione del G.A. rispetto a una domanda di accertamento del diritto N. 03531/2025 REG.RIC.
di proprietà nei confronti della P.A. se il fatto estintivo di quello costitutivo del diritto azionato consiste in un provvedimento amministrativo di esercizio della prelazione artistica, emanato sulla base di una norma attributiva del relativo potere e non già in carenza assoluta di potere (come aveva ritenuto il T.A.R.).
Dopo tale pronuncia della Corte regolatrice, l'BS ha riassunto la causa innanzi al
T.A.R. Lazio, riproponendo le domande (principali) di accertamento dell'abusività dell'occupazione di Palazzo TI, di rilascio del medesimo e di risarcimento del danno.
Con la sentenza qui appellata, come già accennato, l'adito Tribunale ha dichiarato il ricorso inammissibile, poiché esso ha ad oggetto la riproposizione di una domanda giurisdizionale – quella di annullamento del decreto del 20 gennaio 1926 del Ministro della Pubblica Istruzione – già vagliata dal G.A. con decisione non più impugnabile e rivolta avverso un provvedimento amministrativo ormai incontestabile.
La qualificazione della domanda formulata dalla Società come un'azione ordinaria di annullamento di un provvedimento amministrativo autoritativo (il decreto di esercizio della prelazione) viene fatta discendere dal T.A.R. dalla pronuncia resa dalle Sezioni
Unite in punto di giurisdizione, lì dove questa ha rilevato come la posizione giuridica azionata dalla Società è di interesse legittimo, in quanto tesa a fronteggiare un potere amministrativo ablatorio concretizzatosi in un provvedimento amministrativo. Quindi la domanda principale, pur afferendo alla proprietà di Palazzo TI, è devoluta al G.A. perché si tratta non di un'ordinaria azione di rivendica ex art. 948 c.c., ma di una contestazione del titolo proprietario in capo allo Stato, rappresentato, appunto, dal decreto del Ministro della Pubblica Istruzione del 1926. Del resto – aggiunge il T.A.R.
– le Sezioni Unite hanno chiarito come le censure spiegate dalla BS afferiscano al cattivo esercizio del potere amministrativo e non alla sua carenza.
Ma, allora, una volta qualificata l'azione della Società nei termini ora visti, essa risulta inammissibile perché il decreto ministeriale di esercizio della prelazione era già stato N. 03531/2025 REG.RIC.
impugnato, chiedendosene l'annullamento al giudice amministrativo, con ricorso al
Consiglio di Stato proposto nel 1926, che, tuttavia, era stato dichiarato perento con decisione del 4 luglio 1930.
Viepiù, detta decisione era stata preceduta dalla transazione del 1927 (riconosciuta valida ed efficace con sentenza della Corte di Appello di Roma del 1953 passata in giudicato), in cui la BS aveva dichiarato di riconoscere per valido e giuridicamente efficace l'esercizio del diritto di prelazione tramite il decreto del 20 gennaio 1926 e di riconoscere avvenuto in forza di esso il trasferimento a favore dello Stato del diritto di proprietà su Palazzo TI. Sul punto il T.A.R. osserva che il riconoscimento stragiudiziale della legittimità di un provvedimento amministrativo determina il suo consolidamento, perché, diversamente, si consentirebbe ad una parte di venire contra factum proprium, in contrasto con il principio di buona fede.
Inoltre, anche l'ulteriore giudizio amministrativo proposto nel 1950 avverso il decreto di esercizio della prelazione (R.G. n. 658/1950) è pervenuto a una decisione di questo
Consiglio di Stato di estinzione per rinuncia, di tal ché – nota la sentenza – anche in questo secondo momento la Società ha rinunciato a far valere le proprie ragioni contro il suddetto provvedimento del 1926, con il corollario che risulta duplice l'accettazione del valore dell'efficacia giuridica del medesimo, che quindi non è più contestabile in giudizio.
Aggiunge la sentenza, a confutazione delle argomentazioni formulate dalla ricorrente, che l'oggetto del giudizio “è sì l'accertamento del diritto soggettivo della proprietà dell'immobile di Palazzo TI, ma nella misura in cui su di esso incide il provvedimento amministrativo che estingue il diritto dominicale del privato sul bene”, tant'è vero che le Sezioni Unite hanno qualificato la posizione soggettiva allegata dalla
Società in termini di interesse legittimo oppositivo: quindi, per accertare la sussistenza del diritto di proprietà sul bene è necessario scrutinare la legittimità del provvedimento amministrativo che lo estingue. E al riguardo il T.A.R. chiarisce che il predetto diritto N. 03531/2025 REG.RIC.
si è estinto non in forza delle rinunce o transazioni, né all'esito dei giudizi intercorsi tra le parti, ma nel momento in cui il decreto del 1926 ha acquisito efficacia, venendo poi a consolidarsi nella misura in cui diveniva inoppugnabile.
Non rileva, dunque, la distinzione, richiamata dalla Società, tra rinuncia agli atti del giudizio e rinuncia all'azione, poiché, in disparte le conseguenze dell'estinzione dei processi avviati innanzi al Consiglio di Stato nel 1926 e nel 1950, “risulta chiaro che il decreto ministeriale non possa più essere esaminato dal giudice amministrativo, in quanto la società ha prestato acquiescenza ai suoi effetti”.
D'altronde – conclude questa parte della motivazione della sentenza appellata – se la domanda proposta non fosse di annullamento del provvedimento amministrativo, essa avrebbe natura di azione negatoria ex art. 949 c.c., la cui cognizione spetterebbe al
G.O., essendo la posizione azionata di diritto soggettivo.
Dopo aver così motivato la declaratoria di inammissibilità del ricorso, la sentenza di prime cure osserva, ad abundantiam, che l'impugnazione del decreto ministeriale del
20 gennaio 1926 è in ogni caso tardiva.
Di tale decreto, infatti, la Società ha avuto conoscenza il 2 febbraio 1926, mentre il ricorso in esame è la prosecuzione di quello instaurato nel 2020, in manifesto ritardo rispetto al termine decadenziale ex art. 29 c.p.a., previsto già dall'art. 36 del r.d. 26 giugno 1924, n. 1054 (T.U. del Consiglio di Stato), vigente al tempo dell'emanazione del decreto stesso. Ciò, tenuto conto che l'applicazione alla fattispecie del menzionato termine decadenziale discende dalla riflessione, fatta dalle Sezioni Unite, che in detta fattispecie si predica l'illegittimità di un atto amministrativo contestando le modalità di esercizio in concreto del potere amministrativo, per carenza del presupposto fissato dalla norma, e non già in astratto (ciò che avrebbe determinato, invece, la nullità del provvedimento).
Da ultimo, il T.A.R. ha ritenuto infondato nel merito il ricorso, perché il decreto di esercizio della prelazione, adottato in una cornice di legalità (e dunque da mantenere N. 03531/2025 REG.RIC.
distinto dal fenomeno illegale dello squadrismo fascista), non ha dichiarato la nullità del negozio come un giudice civile, ma ha esclusivamente rilevato l'inefficacia della compravendita nei confronti della P.A. (definibile in termini di nullità relativa).
E la declaratoria di nullità della compravendita, nel senso della sua inopponibilità allo
Stato (rectius: di negozio non idoneo a far decorrere il termine per esercitare il potere ablatorio di prelazione) non ha dovuto manifestarsi in un distinto atto amministrativo, ma è confluita nell'atto di esercizio del diritto di prelazione.
In altre parole, il decreto ministeriale del 1926 è un unitario provvedimento con cui, da un lato, si dichiara la nullità relativa della compravendita (intesa come mancanza di efficacia di questa nei confronti dello Stato), dall'altro lato, si dichiara di esercitare il potere di prelazione, estinguendo il diritto dominicale del privato e costituendolo in capo allo Stato: ne segue che nel caso di specie è stata rispettata la disciplina dell'art. 1 del r.d.l n. 2192/1925 sull'esercizio del potere di prelazione previsto dall'art. 6 della l. n. 364/1909 [disciplina che richiede la declaratoria della “nullità di pieno diritto” di cui all'art. 29 della l. n. 364/1909 nei confronti dei privati alienanti e acquirenti da parte del Governo quando questo intenda esercitare la prelazione].
Né si può parlare, come dedotto dalla ricorrente, di applicazione retroattiva della legge in danno della BS, sia perché gli alienanti avevano ricevuto la comunicazione del vincolo apposto sul bene prima della conclusione del contratto di compravendita, sia perché l'adozione del regolamento di esecuzione della l. n. 364/1909 (r.d. n. 363 del
2013) in epoca posteriore al contratto è irrilevante, avendo esso dettato una disciplina di dettaglio che non escludeva l'immediata cogenza delle disposizioni di legge (v. art. 39, secondo comma, della l. n. 364 cit.). E tale discorso – sottolinea il T.A.R. – vale anche per il r.d.l. n. 2192/1925, il quale va solo a precisare alcune modalità concrete di esercizio del potere di prelazione, chiarendo che la nullità deve essere dichiarata, come si è visto, dal Governo. N. 03531/2025 REG.RIC.
Così riportati i fatti e venendo ora all'esame del primo motivo di appello, il Collegio osserva che le censure con lo stesso dedotte, pur suggestive e pur conducendo a ritenere l'ammissibilità dell'azione proposta in primo grado, non sono suscettibili di condurre nella sostanza all'accoglimento delle domande.
L'appellante contesta, in primo luogo, la qualificazione della sua domanda compiuta dalla sentenza appellata come ordinaria azione di annullamento di un provvedimento, dolendosi del contrasto di tale qualificazione con l'ordinanza delle Sezioni Unite n.
2481/2024, che avrebbe qualificato (con efficacia vincolante per il giudice di merito)
l'azione de qua in chiave di domanda volta alla tutela del diritto dominicale ed alla restituzione di Palazzo TI.
La domanda, in base alla succitata ordinanza, sarebbe non già rivolta a far dichiarare l'invalidità del decreto di prelazione, ma limitata all'accertamento della validità ed efficacia dell'atto di compravendita di Palazzo TI del 1911, in opposizione al fatto estintivo rappresentato dal predetto decreto, sulla legittimità del quale si intende estesa la cognizione del giudice amministrativo adito: non ci si troverebbe dinanzi a un giudizio impugnatorio, come erroneamente affermato dal T.A.R., ma dinanzi a una domanda di condanna della P.A. alla restituzione di Palazzo TI a fronte di una occupazione illecita derivante da un atto amministrativo invalido.
In altre parole, la domanda di accertamento del diritto di proprietà comporterebbe l'accertamento dell'inesistenza della legittimità dell'acquisto in favore della P.A. con la prelazione, cosicché la cognizione del G.A. a tutela del diritto dominicale sarebbe estesa anche all'illegittimità del provvedimento di prelazione, senza però commutare la domanda restitutoria in un giudizio impugnatorio.
La sentenza impugnata postulerebbe l'esperibilità delle domande a tutela del diritto dominicale e di condanna alla restituzione solo previo esperimento positivo di quella impugnatoria e, quindi, una pregiudiziale amministrativa, che, però, non sarebbe più predicabile nel nostro sistema processuale amministrativo, attesa la disciplina dettata N. 03531/2025 REG.RIC.
dall'art. 30 c.p.a., da leggere in combinato disposto con l'art. 7, comma 4, c.p.a., da cui si ricaverebbe l'autonomia, dal lato processuale, dell'azione risarcitoria rispetto al rimedio impugnatorio: autonomia che sarebbe confermata da altre norme del Codice del processo amministrativo (segnatamente: dall'art. 34, comma 2, secondo periodo,
c.p.a., e dall'art. 34, comma 3, c.p.a.), le quali avrebbero consacrato l'affrancazione del rimedio risarcitorio dalla logica della necessaria ancillarità e sussidiarietà rispetto al paradigma caducatorio. Il negare, come avrebbe fatto il T.A.R., l'accesso alla tutela restitutoria a causa dell'impraticabilità della domanda di annullamento integrerebbe, perciò, un vero rifiuto di giurisdizione.
L'accertamento, con efficacia di giudicato, che la presente domanda ha ad oggetto la tutela restitutoria del diritto dominicale su Palazzo TI illecitamente leso dalla
P.A. in modo permanente per effetto di un atto illegittimo (poiché la mancanza della dichiarazione di nullità della compravendita non consentirebbe al decreto del 1926 di perfezionare l'acquisto del bene in favore della P.A.), comporterebbe l'erroneità della pronuncia di inammissibilità del ricorso, in tutte le sue declinazioni.
Anzitutto, sarebbe infondata in fatto e in diritto la pronuncia di inammissibilità per il
“consolidamento” del provvedimento amministrativo, perché: a) l'odierno ricorso non avrebbe il medesimo petitum sostanziale di quelli promossi in precedenza dall'BS
(i quali avevano ad oggetto l'annullamento del decreto di prelazione); b) l'estinzione dei precedenti giudizi a seguito della rinuncia ai rispettivi ricorsi non produrrebbe gli effetti decadenziali od ostativi predicati dalla sentenza impugnata.
In particolare, il T.A.R. sarebbe incorso in errore nell'affermare che con la rinuncia ai ricorsi innanzi al G.A., dichiarati estinti, e con le dichiarazioni rese nella transazione del 1927 la Società avrebbe espresso acquiescenza all'atto di prelazione, il quale, per conseguenza, non sarebbe più contestabile in questa sede.
Ma, da un lato, la diversità del petitum tra i precedenti ricorsi e la domanda odierna escluderebbe che la rinuncia ai primi possa avere effetti ostativi sulla seconda. N. 03531/2025 REG.RIC.
D'altro lato, ai sensi dell'art. 310, primo comma, c.p.c., applicabile anche al processo amministrativo in virtù del rinvio esterno ex art. 39 c.p.a., l'estinzione del processo non estingue l'azione. Quindi, la pretesa sostanziale che formava oggetto del processo estinto sarebbe rimasta integra, ossia non pregiudicata dall'estinzione, cosicché, ove non sia intervenuta una decadenza, l'azione volta a far valere tale pretesa potrebbe essere riproposta con l'introduzione di un altro giudizio: ciò, in ossequio all'indirizzo della costante giurisprudenza, che distingue la rinuncia all'azione (la quale incide sul diritto e preclude ogni ulteriore tutela giurisdizionale) dalla rinuncia agli atti del giudizio, che agisce solo sul processo (il quale si estingue) ma lascia salvo l'esercizio dell'azione in un nuovo processo. L'estinzione del processo per rinuncia agli atti del giudizio, infatti, non sarebbe idonea ad acquistare efficacia di giudicato sostanziale sulla pretesa fatta valere.
Orbene, nel caso di specie, l'estinzione per rinuncia dei precedenti ricorsi presentati dalla BS non comporterebbe rinuncia alla pretesa sostanziale (ossia al bene della vita cui la Società aspira), ma solo agli atti di quei giudizi e dunque non risulterebbe ostativa alla possibilità per questo giudice di decidere la controversia nel merito, senza effetti preclusivi sulla proposizione dell'azione.
Neppure si potrebbe affermare che la Società abbia prestato acquiescenza al decreto di prelazione, rispetto agli effetti dannosi da questo prodotti sul suo diritto dominicale, poiché né con le rinunce ai giudizi, né con la dichiarazione resa nella transazione del
1927 la BS avrebbe manifestato la volontà di non contestare l'assetto di interessi definito dal provvedimento lesivo o di rinunciare alla tutela restitutoria. D'altro lato, la dichiarazione di riconoscere valido ed efficace l'esercizio del diritto di prelazione non potrebbe produrre nessun effetto di diritto sostanziale sulla proprietà di Palazzo
TI, poiché in mancanza della dichiarazione di nullità dell'atto di trasferimento del bene in capo all'BS, l'esercizio del diritto di prelazione non modificherebbe, né estinguerebbe il diritto di proprietà della Società su detto bene. N. 03531/2025 REG.RIC.
Infine, la declaratoria di inammissibilità emessa dal T.A.R. non considererebbe che la pronuncia delle Sezioni Unite sulla giurisdizione presuppone la risoluzione delle questioni che rispetto a essa si pongono in rapporto di pregiudizialità logico-giuridica, come quelle relative all'ammissibilità e alla procedibilità del ricorso: la cognizione delle Sezioni si estenderebbe alle questioni preliminari eventualmente insorte, ai sensi dell'art. 142 disp. att. c.p.c., e ciò significherebbe che l'ordinanza n. 2481/2024, nel dichiarare la giurisdizione del G.A., avrebbe implicitamente risolto in senso positivo le questioni dell'ammissibilità della domanda restitutoria e della ricorribilità avverso la condotta illecita della P.A..
Da ultimo, sarebbe erronea la declaratoria di tardività del ricorso, parimenti contenuta nella sentenza appellata.
Infatti, una volta esclusa la natura demolitoria della presente azione, rivolta invece ad ottenere la tutela restitutoria avverso un atto illecito della P.A., all'odierna appellante non potrebbe essere opposto nessun termine decadenziale (neppure quello “speciale” previsto per l'azione risarcitoria, vertendosi in una fattispecie anteriore al 2010), né tantomeno alcun termine prescrizionale: infatti, trattandosi di occupazione sine titulo, ci si troverebbe dinanzi a un illecito permanente, lesivo di un diritto imprescrittibile
(la proprietà dell'immobile). Peraltro, poiché si verterebbe in un'ipotesi di nullità per mancanza di un elemento essenziale, la stessa potrebbe essere sempre rilevata dalla
Società, ovvero ex officio, essendo contestata l'applicazione e/o esecuzione di un atto, la cui validità è elemento costitutivo della domanda.
Dopo aver riportato le doglianze dell'appellante, occorre far precedere il loro esame da una breve premessa sulla natura della c.d. prelazione artistica.
Come evidenziato da un recente arresto di questa Sezione (22 gennaio 2025, n. 454), il potere di acquisizione dei beni culturali mediante la c.d. prelazione artistica (oggi prevista dall'art. 60 del d.lgs. n. 42/2004) ha natura di potere autoritativo, di natura ablatoria, cui consegue l'acquisto coattivo del bene culturale, al pari di quanto avviene N. 03531/2025 REG.RIC.
(sempre in ambito di acquisizione dei beni culturali) con l'espropriazione, nonché con l'acquisto coattivo all'esportazione (cfr. Corte cost., 20 giugno 1995, n. 269; Cass. civ., Sez. Un., 1° aprile 2020, n. 7643; C.d.S., Sez. VI, 30 luglio 2018, n. 4667; id., 27 febbraio 2008, n. 713).
A differenza del meccanismo ordinario della prelazione (convenzionale e legale), non vi è alcun subentro nel rapporto negoziale, ma l'acquisto diretto del bene alla mano pubblica per via di un provvedimento amministrativo, nei confronti del quale il privato vanta una situazione di interesse legittimo, cosicché, come si ribadirà anche in sede di analisi del secondo motivo, il negozio traslativo costituisce un mero presupposto, con conseguente irrilevanza delle eventuali vicende estintive o modificative del contratto a monte (C.d.S., Sez. VI, 27 agosto 2014, n. 4337); in caso di denuncia difettosa o addirittura omessa (com'è accaduto nella vicenda ora in esame), la P.A. può esercitare il diritto di prelazione senza limiti temporali e senza che la parte privata possa eccepire l'intervenuta usucapione (C.d.S., Sez. VI, n. 4667/2018, cit.).
La differenza rispetto alle altre modalità di acquisto coattivo del bene, allora, risiede nel fatto che l'esercizio del potere qui non rimuove completamente la volontà del proprietario del bene, che è libero di decidere se vendere o meno, ma, nel caso in cui si determini per la vendita, si impone la preferenza in favore della P.A. rispetto alla parte contrattuale acquirente (C.d.S., Sez. V, 14 gennaio 2022, n. 261). Diversamente dalle ordinarie procedure espropriative, la prelazione si collega ad un'iniziativa (il trasferimento del bene a titolo oneroso) attivata non dalla parte pubblica, ma da quella privata, titolare del bene: nondimeno, nella prelazione il profilo autoritativo prevale su quello negoziale e comporta la totale autonomia dell'istituto rispetto alle vicende patologiche del negozio traslativo, che – si ripete – è solo un presupposto oggettivo e occasione storica del procedimento destinato a sfociare nella prelazione (C.d.S., Sez.
VI, n. 4337/2014, cit.). N. 03531/2025 REG.RIC.
Così ricostruito l'istituto della prelazione e venendo alle argomentazioni formulate dall'appellante nel primo motivo, osserva il Collegio che le stesse danno per assodati incontrovertibilmente i seguenti presupposti: I) l'invalidità e l'inefficacia del decreto ministeriale del 1926, recante esercizio della prelazione; II) per l'effetto, il mancato trasferimento della proprietà di Palazzo TI allo Stato e il suo permanere in capo all'BS; III) in modo altrettanto consequenziale, il carattere sine titulo e quindi illecito (di natura permanente) dell'occupazione di detto bene da parte della P.A.; IV)
l'inesistenza di decadenze o altre preclusioni in cui possa essere incorsa la Società appellante nell'agire a tutela delle proprie pretese.
Senonché, nessuno di tali presupposti risulta rinvenibile nel caso di specie.
Invero, il principio di diritto affermato dalle Sezioni Unite nell'ordinanza n. 2481 cit. consiste nell'attribuzione alla giurisdizione del G.A. della cognizione sulle domande proposte in via principale dalla BS (restitutoria e risarcitoria) in ragione del dato per cui il fatto estintivo del diritto di proprietà fatto valere dalla Società è costituito da un provvedimento amministrativo di esercizio della prelazione sull'immobile conteso, che si assume emanato in carenza di potere in concreto (e non già in astratto), a fronte del quale, perciò, la posizione spettante al privato acquirente del bene, che ne patisca gli effetti ablativi, ha natura di interesse legittimo oppositivo.
In termini analoghi si era già espressa la sentenza delle Sezioni Unite n. 1423/1950, osservando come nel caso di specie si trattasse di controversia sul corretto esercizio in concreto del potere (discrezionale) della P.A. di acquistare l'immobile al medesimo prezzo stabilito nel contratto di alienazione, e quindi di controversia sulla lesione, in concreto, di un diritto affievolito, rientrante nella cognizione del G.A., con il corollario che la sussistenza del decreto ministeriale di esercizio del diritto di prelazione “nella sua piena efficienza giuridica” (che unicamente una decisione del G.A. avrebbe potuto mettere nel nulla), rendeva “improponibili”, allo stato, le domande di restituzione del bene, di accertamento dell'intervenuta usucapione e di risarcimento dei danni. N. 03531/2025 REG.RIC.
Nella vicenda in esame, tuttavia, è precluso a questo giudice amministrativo, per tutte le ragioni egregiamente illustrate dalla sentenza di prime cure, indagare se il potere discrezionale di esercizio della prelazione sia stato correttamente esercitato, perché il provvedimento amministrativo in cui tale esercizio si è tradotto, ossia il decreto del 20 gennaio 1926, si è ormai consolidato e non è più sindacabile. Nondimeno tale decreto, in disparte ogni considerazione sulla sua legittimità, preclusa, si ribadisce, in questa sede, è senz'altro efficace e, al contrario di quanto sostiene l'appellante, ha prodotto l'effetto ablativo a danno dei privati e acquisitivo in favore dello Stato, cosicché non si può in alcun modo parlare di occupazione sine titulo di Palazzo TI da parte dello Stato stesso: ne consegue che, difettando il presupposto dell'occupazione sine titulo e, pertanto, illecita, ed essendo al contrario l'occupazione assistita da un titolo efficace, le domande restitutoria e risarcitoria sono ambedue infondate.
In altre parole, in base al dictum (meglio: ai dicta) delle Sezioni Unite, per conoscere della controversia questo giudice amministrativo deve conoscere del fatto estintivo del diritto dominicale del privato, che è oggetto della causa e anzi è quello che comporta la devoluzione della controversia alla giurisdizione amministrativa. Tale fatto estintivo è, però, un provvedimento amministrativo (il decreto di esercizio della prelazione) che si è consolidato in modo definitivo e non è più sottoponibile a sindacato di legittimità, fatto, questo, esso sì assodato in maniera incontrovertibile, essendo pacifica tra le parti la decadenza dell'BS dal giudizio strettamente impugnatorio e non sussistendo gli estremi per un accertamento incidentale dell'illegittimità del suddetto decreto, ai sensi dell'art. 34, comma 3, c.p.a. (v. infra): ciò, tenuto conto che, peraltro, l'accertamento in via incidentale è previsto, dal riferito art. 34, comma 3, c.p.a., ai fini risarcitori e non anche restitutori e soltanto quando l'azione di annullamento non risulti più utile per il ricorrente (mentre in questo caso l'azione di annullamento è definitivamente preclusa alla parte ricorrente, come ribadito oltre). N. 03531/2025 REG.RIC.
Dunque, il decreto di esercizio della prelazione, del quale non è (più) predicabile l'eventuale illegittimità, ha operato e continua a operare come fatto estintivo del diritto dominicale del privato sul bene e come fatto costitutivo del diritto di proprietà in capo allo Stato: l'occupazione ad opera di questo dell'immobile di cui si discute è, perciò, assistita da titolo e quindi la pretesa restitutoria è giuridicamente infondata.
Sul punto il T.A.R. ha giustamente distinto le aggressioni perpetrate dallo squadrismo fascista nei confronti, tra gli altri, della Massoneria, la cui illiceità non veniva meno per il fatto di verificarsi durante il regime dittatoriale, dall'adozione del decreto del 20 gennaio 1926, che si inscrive, invece, in una cornice di legalità. Esso era sindacabile, tanto è vero che già all'epoca fu impugnato dalla BS, che tuttavia lasciò andare in perenzione il relativo giudizio: ma anche a voler ritenere che durante la dittatura non fosse di fatto possibile per la Società, quale emanazione del “Grande Oriente d'Italia”
e visto l'atteggiamento persecutorio serbato dal regime fascista nei confronti della
Massoneria, far valere le proprie ragioni nelle sedi giudiziali e non (come si potrebbe evincere dall'impugnazione della transazione del 1927 per vizio del consenso e dal riferimento, nella sentenza della Sezioni Unite n. 1423 del 1950, alla “temporanea” improponibilità delle domande dipendenti da quella demolitoria), detta impossibilità era certamente venuta meno con la caduta del regime fascista. Tuttavia, pur nel mutato assetto ordinamentale, le iniziative giudiziali assunte dalla BS non hanno portato ad alcuna pronuncia di illegittimità del provvedimento di esercizio della prelazione da parte dello Stato, di tal ché, in definitiva, non si vede come sia possibile, nel presente, disconoscerne la validità e l'efficacia.
Da questo punto di vista, pertanto, ha ragione il T.A.R. a non assegnare rilevanza, ai fini della presente controversia, alla distinzione, che la Società ripresenta in appello, tra rinuncia all'azione e rinuncia agli atti del giudizio. Infatti, è la stessa appellante a sostenere che, anche in caso di estinzione del processo per mera rinuncia agli atti del giudizio, la pretesa può essere nuovamente fatta valere con l'introduzione di un nuovo N. 03531/2025 REG.RIC.
giudizio a condizione, però, che non sia intervenuta una decadenza: ma nel caso de quo la decadenza della BS dall'azione di annullamento del decreto ministeriale del
1926 e, quindi, dall'accertamento in via principale della sua illegittimità, è circostanza pacifica e non più revocabile in dubbio.
Priva di pregio è, quindi, l'affermazione, su cui insiste l'appellante, dell'autonomia dell'azione (rectius: delle azioni) da essa proposte rispetto a quella demolitoria. Pur condividendosi, in linea generale, detta affermazione, rimane fermo che la domanda restitutoria presuppone, per il suo accoglimento, l'accertamento che l'occupazione di
Palazzo TI ad opera dello Stato (nell'attualità, da parte del Senato) è priva di titolo e costituisce un illecito permanente. Ma tale accertamento non è possibile, sia in quanto non è possibile accertare l'illegittimità del decreto di esercizio della prelazione, che ne rappresenta elemento costitutivo indefettibile, con il corollario che il titolo non può più essere rimosso in sede giudiziale, sia perché, in ogni caso, l'efficacia di detto decreto è indiscussa e indiscutibile.
Dunque, al contrario di quanto ritiene l'appellante, è del tutto corretto sostenere che, dal momento che l'BS non può più esperire i rimedi previsti dalla normativa per contestare la conformità a legge del provvedimento di prelazione, essendone decaduta in modo irrimediabile, la domanda restitutoria è infondata nel merito, poiché il fatto produttivo dell'effetto ablativo a danno della stessa Società non è suscettibile di essere dichiarato illegittimo, né tantomeno inefficace.
Sotto il profilo strettamente risarcitorio, poi, l'appellante non può invocare l'art. 34, comma 3, c.p.a., del quale non sussistono i presupposti, perché non si versa nell'ipotesi da esso prevista, in cui “l'annullamento del provvedimento impugnato non risulta più utile per il ricorrente” (C.d.S., A.P., 13 luglio 2022, n. 8; Sez. V, 20 ottobre 2025, n.
8114). Nella fattispecie in esame, infatti, l'annullamento del decreto del 1926 sarebbe senz'altro tuttora di utilità per la ricorrente, ma, in realtà, esso non è possibile per le N. 03531/2025 REG.RIC.
ragioni processuali esaustivamente indicate dalla sentenza appellata, a cui per questo verso si rimanda.
La giurisprudenza, anzi, sottolinea che l'art. 34, comma 3, c.p.a. postula non solo la verifica della sopravvenuta inutilità della decisione di annullamento, ma ancor prima la verifica dell'ammissibilità della domanda demolitoria, cosicché quando, come nella presente vicenda, tale domanda non sia ammissibile, non è consentito l'accertamento dell'illegittimità del provvedimento neppure ai soli fini risarcitori (C.d.S., Sez. IV, 2 gennaio 2023, n. 4).
Inoltre, anche volendo valutare la proponibilità di una domanda di risarcimento autonoma, peraltro preclusa dal decorso di ogni termine di prescrizione (prima ancora del termine stabilito dall'art. 30, comma 3, c.p.a.), l'odierna appellante ha senz'altro concorso a produrre il pregiudizio di cui si duole con il suo comportamento, consistito sul piano processuale nell'avere lasciato che i ricorsi da essa proposti fossero dichiarati estinti, una prima volta per perenzione e poi per rinuncia, e sul piano extraprocessuale nella dichiarazione di riconoscimento della validità ed efficacia dell'esercizio, da parte dello Stato, del diritto di prelazione, contenuta nella transazione del 1927.
Alla fattispecie si applica, pertanto, l'orientamento della giurisprudenza consolidata
(C.d.S., A.P. 23 marzo 2011, n. 3), in base al quale le scelte processuali di tipo omissivo (o equivalenti, come nel caso di specie) costituiscono, ai sensi degli artt.
1175 e 1227, secondo comma, c.c., comportamenti apprezzabili ai fini dell'esclusione o mitigazione del danno, con conseguente infondatezza nel merito della pretesa al ristoro dei danni che sarebbero stati evitati mediante la tempestiva impugnazione dell'atto lesivo (e la coltivazione del relativo giudizio).
Da ultimo, sono infondate le argomentazioni dell'appellante secondo cui: I) negare la tutela restitutoria a causa della “impraticabilità” dell'azione di annullamento darebbe luogo ad un rifiuto di giurisdizione; II) la sentenza appellata si porrebbe in contrasto N. 03531/2025 REG.RIC.
con il dictum delle Sezioni Unite, comprensivo di un'implicita delibazione positiva in ordine alle questioni dell'ammissibilità e procedibilità del ricorso.
In realtà, sono le stesse Sezioni Unite, sia nella sentenza del 1950, sia nell'ordinanza del 2024, a evidenziare il carattere prodromico dell'accertamento dell'illegittimità del decreto di esercizio della prelazione, perché solo in caso di esito positivo di un simile accertamento (e, quindi, del suo annullamento con effetto ex tunc), sarebbe possibile affermare il carattere abusivo dell'occupazione di Palazzo TI ad opera dello
Stato e, così, accordare le richieste tutele restitutorie e risarcitorie al diritto dominicale dell'BS. Detto accertamento, tuttavia, non è più possibile e ciò non comporta alcun rifiuto di giurisdizione, ma solo la carenza di un elemento costitutivo della fattispecie dell'occupazione illecita ascritta alla P.A., che, così, non può essere posta a base delle domande restitutorie e risarcitorie della Società: ciò, in analogia a quanto si verifica in materia espropriativa, nella quale l'annullamento giurisdizionale degli atti inerenti alla procedura di espropriazione per pubblica utilità comporta, come effetto tipico della stessa sentenza di annullamento, la restituzione del bene al privato ablato (C.d.S., A.P.,
29 aprile 2005, n. 2).
In parziale difformità dalla motivazione della sentenza impugnata, le domande restitutorie e risarcitorie non vanno qualificate come un'azione di annullamento: la stessa parte ricorrente è stata chiara nell'affermare che non chiede di dichiarare invalido l'atto di prelazione, ma di accertare la validità ed efficacia dell'originario atto di compravendita con conseguente fondatezza delle pretese alla restituzione del bene e al risarcimento del danno. Le domande qui in esame si fondano sull'accertamento dell'abusività dell'occupazione e sono in astratto ammissibili, risultando poi in concreto prive di fondamento per il definitivo consolidamento, per le ragioni anzidette, degli effetti dell'atto di esercizio della prelazione.
Né risulta corretto sostenere che le Sezioni Unite abbiano effettuato un accertamento pregiudiziale idoneo ad incidere sulla fondatezza della domanda, poiché – come N. 03531/2025 REG.RIC.
esplicitamente affermato dalla sentenza n. 1423/1950 – le domande di accertamento dell'usucapione, di restituzione dell'immobile e di condanna al risarcimento restavano
“improponibili” fino a quando non fosse stata rimossa “la piena efficienza giuridica” del decreto di esercizio della prelazione, ciò che, sottolinearono le Sezioni Unite, solo il giudice amministrativo avrebbe potuto fare.
Le considerazioni fin qui svolte dimostrano la sostanziale infondatezza del primo motivo di appello senza che sia necessario approfondire l'ulteriore profilo contestato della tardività del ricorso di primo grado: su questo è sufficiente ribadire, con il
T.A.R., che già all'epoca dell'adozione del decreto del 1926 era in vigore una disposizione (l'art. 36, primo comma, del r.d. 26 giugno 1924, n. 1054, contenente il
T.U. delle leggi sul Consiglio di Stato, che trova corrispondenza nell'odierno art. 29
c.p.a.), la quale prevedeva un termine decadenziale di sessanta giorni per la proposizione del ricorso giurisdizionale, decorrente “dalla data in cui la decisione amministrativa sia stata notificata nelle forme e nei modi stabiliti dal regolamento, o dalla data in cui risulti che l'interessato ne ha avuta piena cognizione”. Ma in realtà la tardività del ricorso non viene in rilievo, perché, pur assumendosi la diversità delle domande presentate rispetto a quella di annullamento, ciò che rileva è l'infondatezza della causa petendi sottesa alle azioni restitutoria e risarcitoria e cioè il carattere abusivo e sine titulo dell'occupazione del bene ad opera dell'Amministrazione.
Acclarata la complessiva infondatezza, per quanto detto, del primo motivo, si passa ora alla disamina del secondo motivo di appello.
Invero, con tale secondo motivo l'appellante censura le motivazioni della sentenza di prime cure volte a dimostrare l'infondatezza nel merito (oltre che l'inammissibilità e la tardività) del ricorso da essa proposto, dolendosi in primo luogo della pretesa natura retroattiva dell'applicazione, al caso che la riguarda, della disciplina dettata dal regio decreto legge n. 2192/1925. N. 03531/2025 REG.RIC.
Sostiene, in specie, la Società, che il r.d.l. n. 2192/1925, essendo posteriore all'atto di acquisito da parte sua di Palazzo TI, risalente al 1911, non avrebbe potuto porre nel nulla gli effetti traslativi di tale atto, già consolidati al tempo dell'emanazione della nuova normativa, per la quale non era sancita espressamente, né ricavabile in modo inequivoco dalla sua formulazione, la retroattività. Ciò, atteso che il principio di irretroattività delle leggi, oggi sancito dall'art. 11 disp. prel. c.c., era già affermato all'epoca dall'art. 2 delle disposizioni preliminari al Codice del 1865 e valeva anche per le fonti secondarie.
Sotto distinto ed ulteriore profilo, con il secondo motivo di appello la BS deduce l'inesistenza di un atto di trasferimento di Palazzo TI in favore dello Stato italiano, in ragione dell'assenza della preliminare declaratoria di nullità del contratto di compravendita stipulato nel 1911: declaratoria da rendersi, stante l'inapplicabilità retroattiva del r.d.l. n. 2192/2025, non dal Governo, ma dall'Autorità giudiziaria, a tal fine adita dall'Amministrazione.
Aggiunge l'appellante che la stessa conclusione si imporrebbe anche a voler ritenere, in applicazione del r.d.l. n. 2192/1925, che la dichiarazione di nullità del predetto atto di compravendita stipulato tra i fratelli TA e la BS fosse di competenza del
Governo, poiché nel caso concreto tale dichiarazione mancherebbe e si dovrebbe del tutto escludere – al contrario di quanto affermato dal T.A.R. – che essa sia contenuta nel decreto di esercizio della prelazione.
Invero, la prelazione artistica non comporterebbe la sostituzione dello Stato nell'atto di compravendita, ma l'ablazione diretta del bene dal proprietario originario: quindi, affinché il trasferimento diretto dell'immobile dai fratelli TA allo Stato potesse avvenire, sarebbe stato necessario porre nel nulla il titolo di proprietà dell'acquirente
BS, che invece esisterebbe tuttora, con il corollario, anche in base al principio di continuità delle trascrizioni ex artt. 2650 e 2655 c.c., che la Società sarebbe l'unico proprietario di Palazzo TI. Ciò, dovendosi escludere che la pubblicazione del N. 03531/2025 REG.RIC.
mero decreto di prelazione possa aver trasferito la proprietà di questo dagli originari titolari allo Stato e caducato il trasferimento del bene all'appellante: infatti, a tal fine sarebbe stato necessario – a voler ritenere applicabile il regio decreto legge del 1925
– un atto solenne di dichiarazione di nullità dell'atto di compravendita, o, nell'ipotesi di inapplicabilità del regio decreto, una pronuncia dell'Autorità giudiziaria.
Sarebbe incorso in errore, perciò, il T.A.R. nell'affermare che nel decreto di esercizio della prelazione concorrerebbero due determinazioni, l'una sulla nullità relativa del contratto di compravendita (ossia sulla sua inopponibilità e inefficacia nei confronti dello Stato, stante l'assenza della comunicazione ex art. 29 della l. n. 364/1909), l'altra sul trasferimento della proprietà del bene allo Stato. Detto errore dipenderebbe dalla confusione tra il concetto di nullità relativa (che, cioè, può essere fatta valere soltanto dallo Stato) e quello di condizione sospensiva – non ricorrente nel caso di specie – che sottopone l'efficacia del contratto di compravendita al mancato esercizio del diritto di prelazione. La dichiarazione di voler esercitare la prelazione non comporterebbe ex se la caducazione del diritto di proprietà validamente ed efficacemente acquistato dalla
Società, in difetto di un atto solenne destinato a incidere su tale diritto e proveniente dall'organo a ciò deputato. Il decreto di prelazione – conclude l'appellante – da sé solo non potrebbe aver fatto acquistare allo Stato la proprietà dell'immobile dai fratelli
TA, poiché costoro non ne sarebbero stati i proprietari (la proprietà essendo in capo alla BS).
Le doglianze ora esposte non sono fondate.
Anzitutto, è inconferente l'invocazione del principio di irretroattività delle leggi e dei regolamenti, poiché la nullità di pieno diritto delle alienazioni fatte contro i divieti di cui alla l. 20 giugno 1909, n. 364 era già comminata dall'art. 29 di detta legge, come ricorda l'art. 1, primo comma, del r.d.l. n. 2192/1925 e dunque precedeva l'acquisto dell'immobile da parte dell'BS, avvenuto nel 1911 con violazione dell'obbligo di denuntiatio sancito dall'art. 5 della legge. Dal canto suo, il diritto di prelazione è stato N. 03531/2025 REG.RIC.
esercitato dallo Stato con il decreto del 20 gennaio 1926, emanato dopo l'entrata in vigore del r.d.l. n. 2195/1925, cosicché anche da questo punto di vista il richiamo al principio di irretroattività è erroneo.
Inoltre, non può predicarsi alcuna tardività dell'esercizio del diritto di prelazione, ai sensi dell'art. 6 della l. n. 364/1909 (che stabiliva per detto esercizio il termine di due mesi dalla data della denuncia), visto che nel caso di specie la denuntiatio è stata del tutto omessa e, in difetto della denuncia, il termine di due mesi ora visto non ha potuto iniziare a decorrere. Del resto, come già si è rilevato, l'omissione della denuntiatio fa venir meno i limiti temporali all'esercizio della prelazione.
Infatti, il decreto ministeriale del 1926 attesta che nel caso di specie nessuna delle parti ha effettuato la denuncia dell'alienazione alla P.A. e che per tale “mancata denunzia”
“non si è potuto esercitare sino ad oggi” il diritto di prelazione spettante al Governo, da questo esercitato con il decreto in questione.
Tale omissione, come più sopra accennato, ha comportato la violazione del divieto di cui all'art. 5 della legge in esame, a tenor del quale “colui che come proprietario o per semplice titolo di possesso detenga una delle cose di cui all'art. 1 [le cose mobili e immobili aventi interesse storico, archeologico, paletnologico e artistico], della quale
l'autorità gli abbia notificato, nelle forme che saranno stabilite dal regolamento,
l'importante interesse, non può trasmetterne la proprietà o dimetterne il possesso senza farne denuncia al ministero della pubblica istruzione”.
La violazione del divieto ora visto ha determinato la “nullità di pieno diritto”, ai sensi del citato art. 29 della l. n. 364/1909, del contratto di compravendita stipulato nel 1911 tra i fratelli TA e la BS: pertanto, quest'ultima non ha acquistato, per effetto del contratto stesso, alcun diritto su Palazzo TI che fosse opponibile alla P.A., con il corollario che vengono a cadere tutte le suesposte argomentazioni formulate con il secondo motivo, che presuppongono un trasferimento valido ed efficace erga omnes dell'immobile dagli originari proprietari all'odierna appellante. N. 03531/2025 REG.RIC.
Soprattutto, attraverso questo distinto e concorrente profilo riceve decisiva conferma quanto detto a confutazione del primo motivo di appello in ordine all'inesistenza di un'occupazione illecita e sine titulo perpetrata dalla P.A. a danno dell'appellante e del suo diritto di proprietà: diritto che risulta, invero, non opponibile dal privato alla P.A. esercitante la prelazione, secondo lo schema della c.d. nullità relativa.
Quindi non è condivisibile l'affermazione, ripetuta dall'appellante in sede di udienza pubblica, per cui la prelazione pubblica è una forma di espropriazione caratterizzata dal fatto che, se manca la dichiarazione di nullità (relativa), la prelazione non incide sul tratto della realtà costituito dal contratto di compravendita stipulato tra i privati, in quanto la nullità di detto contratto è già nella legge, scaturendo la stessa dal combinato disposto degli artt. 5 e 29 della l. n. 364/1909.
Sotto un punto di vista ancora diverso, le doglianze dell'appellante non considerano la natura dell'istituto della prelazione artistica, come sopra delineata con il richiamo alla giurisprudenza di questo Consiglio (riferita alla normativa in vigore attualmente: art. 60 del d.lgs. n. 42/2004, ma estensibile anche a quella anteriore).
Invero, si è già osservato che il provvedimento di esercizio della prelazione costituisce espressione di un potere autoritativo preordinato al conseguimento dell'interesse pubblico alla conservazione e al generale godimento dei beni culturali, rispetto al quale il negozio di trasferimento oggetto di denuntiatio (oggi prevista dall'art. 59 del d.lgs. n. 42/2004) costituisce mera occasione storica (cfr., ex multis, Cass. civ., Sez.
II, ord. 15 dicembre 2021, n. 40179). La prelazione è un procedimento mediante cui la P.A. si ingerisce autoritativamente nella contrattazione privata, attraendo in maniera unilaterale il bene nella propria sfera giuridica, senza surrogarsi nella posizione del terzo contraente, tanto che l'art. 60 cit., al pari della normativa previgente in materia, prevede la non vincolatività per lo Stato delle clausole del contratto (C.d.S., Sez. VII,
n. 454/2025, cit.). Non determinandosi, per effetto della prelazione, alcun subentro della P.A. nella posizione dell'acquirente, le eventuali vicende estintive relative al N. 03531/2025 REG.RIC.
negozio di trasferimento, quali nullità, annullamento o risoluzione, non rifluiscono sulla legittimità del provvedimento adottato, avente natura ablatoria (C.d.S., Sez. V,
n. 261/2022, cit.; Sez. VI, n. 4337/2014, cit.).
Ma se, come afferma la giurisprudenza consolidata, l'esercizio della prelazione è del tutto insensibile alle vicende del presupposto atto negoziale, che ne costituisce mera occasione storica, allora sono infondate tutte le argomentazioni dell'appellante sopra riferite, che sostengono la perdurante efficacia dell'acquisto della proprietà del bene da parte della BS tramite il contratto di compravendita e, in virtù di detto contratto, lo status della Società di proprietario esclusivo dell'immobile.
Da ultimo, sono prive di pregio le doglianze volte a lamentare la carenza di un atto solenne dichiarativo della nullità del contratto di compravendita e l'inconfigurabilità, nel caso di specie, di una condizione sospensiva, che avrebbe subordinato l'efficacia di detto contratto al mancato esercizio della prelazione.
Sotto il primo profilo, si ricade nella censura di illegittimità del decreto di prelazione, che però, come si è visto in sede di disamina del primo motivo, non può più formare oggetto di analisi in sede giurisdizionale. Né vale in contrario predicare l'inesistenza di un atto di trasferimento dell'immobile in favore dello Stato italiano, in ragione della mancanza della preliminare declaratoria di nullità del contratto di compravendita del
1911: infatti, un ragionamento di tal natura porta a configurare il (presunto) vizio del decreto del 1926 in termini di carenza di potere in astratto, in contrasto, esso sì, con il dictum della Cassazione, che ha utilizzato, invece, la figura della carenza di potere in concreto, attinente al quomodo della potestà pubblica, necessaria per giustificare la devoluzione al G.A. delle domande proposte in via principale.
Sotto il secondo profilo, poi, risulta palese l'erroneità del richiamo dell'appellante alla categoria della condizione sospensiva, poiché l'art. 6, secondo comma, della l. n.
364/1909 qualifica l'esercizio del diritto di prelazione come condizione risolutiva del contratto di alienazione del bene di interesse storico-artistico (in ciò differenziandosi N. 03531/2025 REG.RIC.
dall'art. 32, secondo comma, della successiva l. 1° giugno 1939, n. 1089, che assegna all'atto di vendita la natura di negozio sospensivamente condizionato: T.A.R. Lazio,
Roma, Sez. II, 10 gennaio 1998, n. 16).
Quanto, infine, all'acquisto della proprietà dell'immobile per usucapione, si tratta di argomento che non può essere utilmente invocato dall'appellante.
Invero, il decreto ministeriale del 20 gennaio 1926, nella sua efficacia non revocabile in dubbio e vista la sua portata ablatoria, ha estinto i diritti dei privati, comportando l'acquisto di Palazzo TI in capo allo Stato. Ne consegue l'irrilevanza anche dell'usucapione che la Società avesse eventualmente maturato in precedenza; infatti, quale che fosse stato il modo di acquisto da parte dell'BS della proprietà di Palazzo
TI – a titolo derivativo: per atto di compravendita del 1911; a titolo originario: per usucapione decennale, sul presupposto, evidentemente, della nullità della predetta compravendita (evincibile dagli artt. 5 e 29 della l. n. 364/1909) – tale diritto recede di fronte all'intervenuta ablazione del bene operata dallo Stato e l'immobile, entrato ex lege a far parte del Demanio, è divenuto inusucapibile.
In conclusione, per tutte le ragioni esposte l'appello è nel suo complesso infondato, benché con una motivazione parzialmente diversa da quella del giudice di primo grado e, per l'effetto, ritenuta l'ammissibilità del ricorso di primo grado, quest'ultimo deve, perciò, essere respinto.
Sussistono, comunque, giusti motivi per disporre l'integrale compensazione tra le parti delle spese del giudizio di appello, attese la novità e la complessità delle questioni affrontate.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Settima (VII), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge con motivazione N. 03531/2025 REG.RIC.
parzialmente diversa e, per l'effetto, ritenuta l'ammissibilità del ricorso di primo grado, respinge le domande proposte dalla BS S.r.l..
Compensa le spese del giudizio di appello.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2026, con l'intervento dei magistrati:
OB HI, Presidente
BI Franconiero, Consigliere
Angela Rotondano, Consigliere
Raffaello Sestini, Consigliere
ET De BE, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
ET De BE OB HI
IL SEGRETARIO N. 03531/2025 REG.RIC.