Pubblicato il 09/09/2025

N. 07256/2025REG.PROV.COLL.

N. 07620/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7620 del 2023, proposto da -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Eduardo Romano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Provincia di -OMISSIS-, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Mjriam Caruso, Rachele Barbarano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di -OMISSIS-, non costituito in giudizio;

nei confronti

-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Giosuè Di Rienzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Paolo Cantile, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza T.a.r. Campania, sede di Napoli, sez. V, -OMISSIS-, che ha respinto il ricorso n. -OMISSIS- R.G. proposto per l’annullamento:

a) della determinazione 6 ottobre 2022 n.54 e reg. gen. n.815, notificata lo stesso giorno via pec, con cui il Dirigente del Settore finanziario, personale e SUAP del Comune di -OMISSIS- ha revocato l’autorizzazione unica ambientale – AUA 10 luglio 2017 prot. n. 1358 rilasciata alla -OMISSIS- per l’impianto di messa in riserva di rifiuti non pericolosi sito in -OMISSIS-, via -OMISSIS-, zona industriale ASI;

e di tutti gli atti preordinati, connessi e conseguenziali, in particolare:

b) della determinazione 27 settembre 2022 n. 287/W e reg, gen. n.1537, con cui il Dirigente del Settore ambiente ed ecologia – Servizio AUA – della Provincia di -OMISSIS- ha revocato la precedente determinazione 22 giugno 2022 76/W di adozione dell'AUA predetta;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di -OMISSIS-, di -OMISSIS- e di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti e i documenti tutti di causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 luglio 2025 il consigliere Paolo Marotta e uditi i difensori delle parti, come da verbale;

1. La società -OMISSIS- (di seguito, nella presente decisione anche -OMISSIS- s.a.s. o solo -OMISSIS-), in persona dell’amministratore giudiziario, ha impugnato la sentenza n. -OMISSIS-, con la quale il T.a.r. Campania, Sez. V, ha respinto il ricorso proposto dalla predetta società per l’annullamento dei provvedimenti indicati in epigrafe, con i quali il Comune di -OMISSIS- e la Provincia di -OMISSIS- hanno revocato l’Autorizzazione Unica Ambientale (AUA) precedentemente rilasciata alla società -OMISSIS-.

Il giudice di primo grado ha disposto la compensazione delle spese di lite.

2. La società appellante premette quanto segue.

2.1. Dichiara di esercitare da diversi anni l’attività di lavorazione, riciclaggio, trasporto anche per conto di terzi, trasformazione, commercializzazione e stoccaggio di materiali inerti e rifiuti pericolosi e non pericolosi, sia di origine industriale, che civile, presso la sede operativa sita in -OMISSIS- (CE) alla via -OMISSIS-, in Zona Industriale.

In relazione a detta attività la società si è dotata dell’Autorizzazione Unica Ambientale, rilasciatale dal Comune di -OMISSIS-, in esecuzione del preordinato provvedimento dirigenziale della Provincia di -OMISSIS- n. 76/W del 22 giugno 2017 - A.U.A. n. 01/2017.

Il sito su cui sorge l’impianto di cui la società -OMISSIS- è titolare e nel quale essa esercita la sua attività d’impresa è costituito dalle seguenti unità immobiliari:

- un fabbricato iscritto nel Catasto Fabbricati del Comune di -OMISSIS- (CE) al Foglio 7, Particella 5023, Sub. 2, via -OMISSIS-, Cat. C/2, Cl 1, consistenza mq 258, rendita 399,74;

- un fabbricato iscritto nel Catasto Fabbricati del Comune di -OMISSIS- (CE) al Foglio 7, Particella 5023, Sub. 3, via -OMISSIS-, Cat. A/10, Cl 2, consistenza mq 54, rendita 535,82;

- un terreno iscritto nel Catasto Terreni del Comune di -OMISSIS- (CE) al Foglio 7, Particella 5024, via -OMISSIS-, seminativo di Classe 2, r.d. €. 46,88, r.a. € 25,95, superficie mq 3.242.

Il predetto compendio immobiliare appartiene, nella misura di 1/3 e pro indiviso ciascuno, ai signori -OMISSIS- ed è stato utilizzato dalla società -OMISSIS- s.a.s. sulla base di un contratto di comodato.

Scaduto il termine di validità previsto nel contratto di comodato (1° giugno 2020), la sig.ra -OMISSIS-, in qualità di proprietaria di 1/3 del compendio immobiliare, ha proposto ricorso al Tribunale civile di Napoli nei confronti della società comodataria (-OMISSIS- s.a.s.), al fine di far accertare e dichiarare la cessazione degli effetti del contratto di comodato, per scadenza del termine convenuto.

Il Tribunale di Napoli, con sentenza n. -OMISSIS-, ha accolto la domanda giudiziale e, accertata l’intervenuta scadenza del vincolo negoziale, ha condannato la società -OMISSIS- s.a.s. a rilasciare in favore della sig.ra -OMISSIS- e della signora -OMISSIS- il predetto compendio immobiliare limitatamente alla rispettiva quota ideale di spettanza (1/3).

Avverso la predetta sentenza, la società -OMISSIS- ha presentato ricorso alla Corte di Appello di Napoli (R.G. n. 4167/2022).

2.2. Sulla base della sentenza del Tribunale di Napoli n. -OMISSIS-, il Comune di -OMISSIS- in data 12 aprile 2022 ha avviato il procedimento finalizzato alla revoca d’ufficio dell’Autorizzazione Unica Ambientale rilasciata nel 2017.

La società -OMISSIS-, con comunicazione a firma dell’amministratore giudiziario del 4 luglio 2022, ha presentato in sede procedimentale le proprie osservazioni, al fine di impedire l’adozione del provvedimento di revoca e garantire così il prosieguo delle attività di impresa.

2.3. Anche la Provincia di -OMISSIS-, con nota del 4 agosto 2022, sulla base di quanto rappresentato dal Comune di -OMISSIS-, ha comunicato alla società l’avvio del procedimento di revoca dell’A.U.A. n. 01/2017, per quanto di competenza, reputando che la società non avesse più la disponibilità dell’area in relazione alla quale era stata rilasciata la predetta autorizzazione; con il medesimo atto, ai sensi e per gli effetti dell’art. 7 della legge n. 241/1990, la Provincia di -OMISSIS- ha invitato la società a formulare le proprie osservazioni.

La società -OMISSIS- s.a.s., per il tramite del proprio amministratore giudiziario, ha presentato in data 17 settembre 2022 una nota, nella quale ha evidenziato di aver sottoscritto un contratto di locazione in data 15 settembre 2022 (la cui sottoscrizione è stata autorizzata dal G.I.P. presso il Tribunale di Napoli) e di aver conseguentemente acquisito per sei anni la disponibilità degli immobili (manufatti e terreno) sui quali veniva esercitata l’attività di impresa; ha chiesto, quindi, l’archiviazione del procedimento di revoca dell’A.U.A.

2.4. Nonostante quanto rappresentato dalla società -OMISSIS-, la Provincia di -OMISSIS- e il Comune di -OMISSIS-, a definizione del procedimento avviato, hanno disposto la revoca dell’Autorizzazione Unica Ambientale, in ragione della ritenuta carenza della disponibilità del compendio immobiliare di cui sopra; detti provvedimenti sono stati impugnati dalla società -OMISSIS- davanti al T.a.r. Campania, che, con la sentenza n. -OMISSIS-, ha respinto il ricorso, disponendo la compensazione delle spese di giudizio.

3. Tanto premesso, la società appellante ha censurato la sentenza impugnata sotto diversi profili.

3.1. Evidenzia che la revoca della Autorizzazione Unica Ambientale si fonda sulla ritenuta indisponibilità dell’area nella quale viene esercitata l’attività.

L’emanazione della sentenza del Tribunale di Napoli n. -OMISSIS- è stata considerata dalle amministrazioni intimate come elemento ostativo alla prosecuzione della efficacia dell’A.U.A., mentre il contratto di locazione del 15 settembre 2022 è stato ritenuto elemento inidoneo a consentire la prosecuzione degli effetti della predetta autorizzazione.

Sostiene che l’amministrazione (in particolare, la Provincia di -OMISSIS-) non sia legittimata ad esercitare alcun sindacato di tipo giurisdizionale in ordine alla validità e alla efficacia del contratto di locazione del 15 settembre 2022, quale titolo di disponibilità del compendio immobiliare in questione.

A suo giudizio, non è consentito alla p.a. procedente sindacare la validità e l’efficacia di un negozio giuridico intervenuto tra soggetti giuridici differenti, dovendo l’amministrazione limitarsi ad un controllo della regolarità formale del negozio sottoscritto.

In carenza dell’accertamento (giudiziale) in ordine alla validità e all’efficacia del contratto di locazione per gli altri comproprietari (ossia, quelli che non hanno sottoscritto il contratto di locazione), l’amministrazione non avrebbe potuto legittimamente disporre la revoca dell’A.U.A.

Evidenzia inoltre che sarebbe erronea la premessa del provvedimento impugnato (secondo cui la società doveva considerarsi priva della disponibilità materiale e giuridica dell’immobile in questione), atteso che, da un lato, l’odierna appellante aveva stipulato un contratto di locazione, dall’altro, la società non ha mai proceduto alla riconsegna degli immobili in questione, in quanto la sentenza del Tribunale di Napoli è stata sospesa dalla Corte di Appello di Napoli, adita in sede di gravame dalla -OMISSIS- s.a.s.

In altri termini, la Provincia di -OMISSIS- e il Comune di -OMISSIS-, nell’adottare il provvedimento di revoca dell’AUA, avrebbero agito illegittimamente, al solo fine di tutelare il diritto delle altre comproprietarie.

I profili di censura denunciati nel ricorso introduttivo del giudizio (in relazione al dedotto eccesso di potere) non sarebbero stati adeguatamente scrutinati dal giudice di primo grado.

3.2. Con un secondo ordine di censure, l’appellante evidenzia l’erroneità della sentenza impugnata, nella parte in cui il giudice di primo grado, pur dando atto della giurisprudenza che pacificamente ammette la possibilità da parte anche di uno solo tra i comproprietari di procedere alla valida stipula di un contratto di locazione, ha attribuito rilevanza alla pronunzia della Cassazione in ordine al dissenso degli altri comproprietari (cfr. ivi Cass. Civ. III Sez., n. 5014/2017).

La giurisprudenza evocata dal T.a.r. non sarebbe conferente con il caso di specie e anzi, se correttamente analizzata, condurrebbe ad approdi significativamente differenti.

Fa rilevare che, ai fini del superamento della presunzione legale di consenso dei comproprietari che non hanno sottoscritto il contratto di locazione, è necessario un accertamento della autorità giudiziaria.

Nel caso di specie, detto accertamento non poteva essere effettuato neppure dal giudice amministrativo, in quanto privo della competenza giurisdizionale in ordine al negozio giuridico intervenuto tra il comproprietario -OMISSIS- e l’amministratore giudiziario della società -OMISSIS- s.a.s.

Evidenzia altresì che nel nostro ordinamento, il contratto di locazione di immobile può infatti essere legittimamente stipulato anche con soggetto locatore non proprietario del cespite (c.d. locazione a non domino o locazione di cosa altrui), con conseguente diritto dello stesso a percepirne le relative controprestazioni. Quest’ultimo deve soddisfare il diritto del conduttore a godere pacificamente dell’immobile, trattandosi di un contratto ad efficacia obbligatoria, prescindendosi da eventuali ulteriori effetti reali che possano determinarsi in base ad esso, di modo che il contratto è comunque perfettamente valido ed efficace tra conduttore e locatore.

Di qui la dedotta erroneità delle conclusioni del giudice di primo grado che ha ritenuto che la società non avesse “ la effettiva disponibilità dell’area, già oggetto del contratto di comodato d’uso venuto a scadenza, in forza di un valido titolo giuridico ” e che il contratto di locazione del 15 settembre 2022 non costituisca titolo di legittima disponibilità dell’area.

4. Si è costituita in giudizio la Provincia di -OMISSIS-, eccependo, in via preliminare, l’inammissibilità dell’atto di appello, ai sensi dell’art. 101 c.p.a., in quanto privo della indicazione delle parti contro cui è proposta impugnazione, e redatto in violazione del principio di specificità dei motivi di impugnazione.

Nel merito, ha contestato le deduzioni della parte appellante e ha chiesto la conferma della sentenza di primo grado.

5. Si è costituita in giudizio la signora -OMISSIS-, comproprietaria dell’area in questione, riproponendo nella memoria depositata in data 27 ottobre 2023 l’eccezione relativa al difetto di jus postulandi (non esaminata dal giudice di primo grado); l’amministratore giudiziario ha rilasciato la procura ad litem per la proposizione del ricorso dinanzi al T.a.r. sulla base della prima autorizzazione rilasciata dal G.I.P.; non risulterebbe rispettata la chiara prescrizione indicata dal G.I.P. nel provvedimento di nomina dell’amministratore giudiziario (“ Nel caso in cui sia autorizzato a stare in giudizio deve inviare richiesta di assistenza legale all'Avvocatura di Stato ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 39 D.L.vo 159/2011 ”); non sarebbe stato dimostrato che l’amministratore giudiziario abbia trasmesso la richiesta alla Avvocatura dello Stato né che il G.I.P. abbia, quindi, rilasciato la necessaria e obbligatoria successiva autorizzazione.

Nel merito, ha contestato diffusamente le deduzioni di parte appellante e ha chiesto il rigetto dell’appello.

6. Si è costituita in giudizio anche l’altra comproprietaria, -OMISSIS-, evidenziando che nel contratto di locazione sottoscritto dal signor -OMISSIS-, questi ha dichiarato di agire anche in rappresentanza delle altre comproprietarie; in relazione alla falsa dichiarazione, la signora -OMISSIS- ha presentato denuncia - querela.

Sostiene che anche l’amministratore giudiziario sarebbe stato consapevole del dissenso delle proprietarie.

7. In data 11 giugno 2025 è stata depositata in giudizio dalla difensore della sig.ra -OMISSIS- la sentenza n. -OMISSIS-, con la quale la Corte d’Appello di Napoli ha respinto l’appello proposto dalla società -OMISSIS- s.a.s. avverso la sentenza del Tribunale di Napoli n. -OMISSIS-.

8. All’udienza pubblica del 17 luglio 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

9. Ritiene il Collegio di prescindere dall’esame delle eccezioni sollevate dalle controparti (inammissibilità per violazione del principio di specificità dei motivi di appello; difetto di jus postulandi) e dalla rilevata (d’ufficio) improcedibilità, per sopravvenuto difetto di interesse (in quanto la Provincia di -OMISSIS-, in data 14 marzo 2024, con determinazione dirigenziale n. 369/2024, dopo aver dato atto degli atti di sospensione del procedente provvedimento di revoca e dopo aver richiamato la sentenza del T.a.r. Campania n. -OMISSIS- nonché la sentenza n. -OMISSIS- della Corte d’Appello di Napoli II° sez. Civile - con la quale è stato respinto l’appello proposto dalla -OMISSIS- avverso la sentenza del Tribunale di Napoli Nord n. -OMISSIS- - ha disposto nuovamente la revoca della D.D. n. 76/W del 22/06/2017 di Adozione dell’Autorizzazione Unica Ambientale), essendo il ricorso in appello infondato nel merito.

10. Occorre premettere che l’accertamento della validità e della efficacia del contratto di locazione non rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo; tuttavia, l’art. 8, comma 1, c.p.a. attribuisce al giudice amministrativo nelle materie in cui non ha giurisdizione esclusiva, il potere di conoscere “ senza efficacia di giudicato, di tutte le questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti, la cui risoluzione sia necessaria per pronunciare sulla questione principale ”.

Nel caso di specie l’accertamento della validità del contratto di locazione è funzionale alla verifica della fondatezza del presupposto sulla base del quale è stato adottato il provvedimento di revoca dell’A.U.A. (indisponibilità giuridica dell’area sulla quale viene svolta l’attività di impresa).

Diversamente da quanto sostenuto dalla società appellante, il sindacato giurisdizionale deve ritenersi quindi ammissibile, in via incidentale, per effetto di quanto disposto dall’art. 8, comma 1, c.p.a.

11. Tanto premesso, secondo principi giurisprudenziali consolidati, qualora il contratto di locazione abbia ad oggetto un immobile in comproprietà indivisa, ciascuno dei comunisti ha, in difetto di prova contraria, pari poteri gestori, rispondendo a regole di comune esperienza che uno o alcuni di essi gestiscano, con il consenso degli altri, gli interessi di tutti, sicché l’eventuale mancanza di poteri o di autorizzazione rileva nei soli rapporti interni fra i comproprietari e non può essere eccepita alla parte conduttrice che ha fatto affidamento sulle dichiarazioni o sui comportamenti di chi appariva agire per tutti ( ex multis , Cassazione civile, Sez. III, 21 novembre 2022 n. 34131).

12. Sennonché dalla documentazione in atti risulta documentato il dissenso delle altre comproprietarie (si veda la raccomandata dell’8 agosto 2022, inviata al Comune di -OMISSIS- e alla Provincia di -OMISSIS-, con la quale la signora -OMISSIS- rappresenta la sua “ assoluta indisponibilità a concedere in futuro in comodato, affitto e/o a cedere il terreno di mia proprietà alla -OMISSIS- sas ”; il decreto di citazione in giudizio del signor -OMISSIS- per aver falsamente dichiarato di agire anche in rappresentanza delle signore -OMISSIS- e -OMISSIS-).

Soprattutto, assume rilevanza dirimente il verbale delle dichiarazioni rese al GIP in data 25 novembre 2022 dal signor -OMISSIS- (amministratore giudiziario della società), nel quale questi dà espressamente dato atto di essere stato consapevole che due dei tre comproprietari del bene indiviso erano contrari alla stipula del contratto di locazione (“ Preso atto di tale determinazione (ossia del fatto che la Provincia di -OMISSIS- non riteneva il contratto di comodato sufficiente a dimostrare la disponibilità del compendio immobiliare, n.d.r.) , chiedevo un parere all’Avv. -OMISSIS-, esperto di Diritto Amministrativo, che consigliava di procedere alla revoca del contratto di comodato e alla stipula di un contratto di locazione anche se sottoscritto da uno solo dei comproprietari del bene indiviso, atteso che la legge consentiva tra le possibilità. Di tale circostanza notiziavo il GIP Campoli con la relazione n. 3 del 14.09/2022…, in cui rappresentavo in maniera inequivocabile quello che avrei proceduto a porre in essere, qualora autorizzato dallo stesso. Nella nota che produco è indicato a chiare lettere che due delle tre parti sarebbero state dissenzienti alla stipula del contratto di locazione…in seguito alla autorizzazione, scaturita dalla rappresentazione precisa dei fatti, stipulavo per conto della -OMISSIS-, un contratto di locazione con il solo -OMISSIS-, edotto delle responsabilità in cui incorreva sottoscrivendo un contratto di locazione non solo per suo nome e conto ma anche in rappresentanza della -OMISSIS-, così come esplicitamente riportato nella premessa del contratto stesso… ”); il predetto verbale è stato prodotto nel giudizio di primo grado, in data 8 aprile 2023, dal difensore della signora -OMISSIS-.

Risulta dunque dalla documentazione in atti che già prima della sottoscrizione del contratto di locazione, le due comproprietarie avevano espresso il proprio dissenso alla stipula del contratto di locazione e che di tale dissenso era consapevole l’amministratore giudiziario della società.

13. Deve quindi ritenersi fornita la dimostrazione della esistenza del dissenso delle altre comproprietarie alla stipula del contratto di locazione e della consapevolezza di tale dissenso da parte dell’amministratore giudiziario della società -OMISSIS- al momento della sottoscrizione del contratto di locazione, con la conseguenza che, da un lato, non viene in rilievo l’esigenza di tutela dell’affidamento incolpevole del locatario, dall’altro, legittimamente l’amministrazione ha posto alla base della revoca della Autorizzazione Unica Ambientale il venir meno della disponibilità giuridica del compendio immobiliare nel quale veniva esercitata l’attività di impresa.

In altri termini, il contratto di locazione stipulato da uno solo dei comproprietari in caso di manifestato dissenso degli altri due non costituisce titolo di legittima disponibilità dell’area e non può, dunque, essere posto a fondamento della autorizzazione ambientale che tale disponibilità presuppone.

14. In conclusione, il ricorso in appello si rivela infondato e va respinto.

15. Venendo in rilievo una questione giuridica di natura interpretativa, ritiene il Collegio che le spese del presente grado di giudizio debbano essere equamente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Gambato Spisani, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Marotta	Francesco Gambato Spisani

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.