Pubblicato il 11/08/2025

N. 07011/2025REG.PROV.COLL.

N. 02644/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2644 del 2023, proposto dalla RE Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Rosanna Panariello e Rosaria Saturno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Centro Diagnostico Alta Irpinia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonello Aucelli e Ennio De Vita, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Azienda Sanitaria Locale Avellino, non costituito in giudizio;

nei confronti

di ES s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Roberto Cota, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza in forma semplificata del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania sezione staccata di LE (Sezione Terza) n. 3346/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Centro Diagnostico Alta Irpinia e di ES s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 giugno 2025 il Cons. Giovanni Tulumello e uditi i procuratori delle parti come da verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La RE Campania ha adottato la nota del 28 giugno 2021 prot. n. 20210343046, poi integrata con successiva nota del 29 settembre 2021 prot. 2021-0480765, relativa all’applicazione dei controlli per garantire la qualità e appropriatezza delle prestazioni sanitarie ambulatoriali, relativamente alle branche della Medicina Nucleare e della Radiodiagnostica; essa disciplina tra l’altro la rimborsabilità da parte del S.S.R. delle prestazioni di risonanza magnetica eseguite da apparecchiature settoriali per la biomeccanica vertebrale in ortostasi in assenza di apposito dispositivo.

Tale nota veniva impugnata davanti al T.A.R. della Campania, sede di Napoli, da ES s.p.a., che produce apparecchiature per la diagnostica medica rivolte (anche) alle strutture sanitarie accreditate, non aventi però le caratteristiche richieste, ai fini della loro rimborsabilità, dai richiamati provvedimenti regionali.

Il T.A.R. ha accolto il ricorso, con sentenza n. 6099/2022, poi impugnata con ricorso in appello dalla RE Campania.

2. Nelle more di tale giudizio, tuttavia, alcune Aziende sanitarie locali avevano adottato dei provvedimenti attuativi della decisione regionale, a loro volta impugnati dalle strutture accreditate interessate.

È il caso, per quanto riguarda il presente giudizio, del ricorso proposto – a seguito di trasposizione in sede giurisdizionale di ricorso straordinario - dal Centro Diagnostico Alta Irpinia per l’annullamento del provvedimento dell'ASL di Avellino con cui si è disposto il blocco dell'inserimento nella piattaforma Gauss delle prestazioni fornite dalla ricorrente in regime di accreditamento relative agli esami con codice 88.93 (risonanza magnetica nucleare della colonna cervicale, toracica, lombosacrale) in relazione al tipo di apparecchiatura utilizzata, e dei provvedimenti ad esso connessi.

Tale ricorso è stato accolto dal T.A.R. della Campania, sede di LE, con la sentenza n. 3346/2022, impugnata nel presente giudizio, in conseguenza dell’annullamento giurisdizionale della delibera regionale presupposta nel frattempo intervenuto (in primo grado).

3. L’indicata sentenza n. 3346/2022 è stata quindi impugnata con ricorso in appello dalla RE Campania.

Si sono costituiti in giudizio, per resistere al ricorso, la ricorrente in primo grado ed ES s.p.a.

Il ricorso in appello è stato trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 26 giugno 2025.

4. Deve anzitutto osservarsi che nel secondo motivo del ricorso di primo grado si deduceva una censura (relativa alla ritenuta illegittimità del provvedimento regionale presupposto per violazione del Decreto del Ministro della Salute 14 gennaio 2021, recante “ Determinazione degli standard di sicurezza e impiego per le apparecchiature a risonanza magnetica e individuazione di altre tipologie di apparecchiature a risonanza magnetica settoriali non soggette ad autorizzazione ”) del tutto sovrapponibile a quella oggetto del giudizio conclusosi davanti al T.A.R. Campania, Napoli, con la richiamata sentenza n. 6099/2022, che il primo giudice ha ritenuto fondata in conseguenza di tale ultimo arresto.

La sentenza impugnata ha pertanto accolto il ricorso di primo grado, dopo l’esposizione del fatto e la definizione di alcune questioni in rito, con la seguente motivazione: “ Tanto doverosamente premesso, va detto che l’azione proposta è fondata e va accolta, ai fini dell’annullamento degli atti impugnati con il ricorso introduttivo ed anche degli ulteriori atti impugnati. Invero, le emergenze istruttorie documentali hanno rilevato che con ricorso dinanzi al TAR Campania – Napoli iscritto al R.G. 3478/2021, la società ES S.p.A. ha impugnato proprio la nota regionale prot. 0480765 del 29.09.2021 posta dall’ASL Avellino a fondamento dei provvedimenti di rigetto del pagamento delle prestazioni 88.93 e, con sentenza n. 6099/2022 depositata in data 03.10.2022, il TAR Campania – Napoli, I Sezione, ha accolto il ricorso, rilevando l’illegittimità dei provvedimenti regionali che limitano “le indagini in clino e ortostasi solamente alle apparecchiature dotate di magnete che consente la rotazione della macchina” e precisando che “tale limitazione deve reputarsi illegittima dal momento che tale specificazione non è contenuta nel D.M.” che “non recala specificazione della necessità che le apparecchiature siano dotate di meccanismo di rotazione del magnete, per gli esami in clino e in ortostasi”. Conseguentemente, il TAR ha condivisibilmente annullato i provvedimenti regionali, nella parte in cui: “1) non consentono l’impiego senza autorizzazione delle RMN Settoriali, provviste di magnete con campo magnetico statico di induzione fino a 0,5 Tesla, per le apparecchiature destinate all’esecuzione di esami diagnostici per lo studio delle grandi e piccole articolazioni degli arti (spalle, gomito, polso, mano, anca, ginocchio, caviglia e piede) e della biomeccanica verticale (inclino e in orto stasi), come recita l’art. 2 del D.M. 14/1/2021; 2) limitano l’utilizzo alle sole apparecchiature provviste di dispositivo di rotazione del magnete per effettuare l’indagine al paziente posto in piedi e sdraiato” (cfr. sul punto le condivisibili osservazioni sviluppate dal Tar Campania, sede di Napoli, nella sentenza n. 6099/2022 depositata in data 03.10.2022). Ciò posto, venendo al caso di specie, va de detto che i provvedimenti dell’ASL di Avellino che escludono la remunerazione delle prestazioni svolte dalla ricorrente con l’apparecchiatura S-SCAN EXP prodotta da ES si basano su un provvedimento già dichiarato illegittimo, rappresentato dalla nota regionale 0480765 del 29.09.21. Proprio la suddetta nota è stata, infatti, oggetto di annullamento con la sentenza n. 6099/22 del TAR NAPOLI. Alla stregua di quanto sopra, il ricorso principale e il ricorso per motivi aggiunti sono fondati e, pertanto, deve essere disposto l’annullamento degli impugnati atti, con salvezza di ogni ulteriore provvedimento. ”.

5. Con il secondo motivo di appello – da esaminarsi in via prioritaria, in ragione della sua pregiudizialità logica, nonché del criterio della c.d. “ragione più liquida” – la RE Campania critica la sentenza gravata nella parte in cui ha posto ha fondamento del proprio decisum la precedente sentenza del T.A.R. Campania, Napoli, n. 6099 del 2022 (questa essendo del resto, come si evince pacificamente dalla motivazione sopra riportata, l’unica ragione della decisione impugnata), a quella data non ancora passata in giudicato: “ Il Tribunale ha errato nell’aderire sic et simpliciter alla sentenza n. 6099/2022 resa dal TAR Campania Napoli, nemmeno passata in giudicato, destinata a fare stato esclusivamente tra le parti di quel singolo giudizio. Nel processo amministrativo vige infatti il principio che le sentenze hanno effetto per le sole parti del giudizio, considerato che il giudicato amministrativo opera solo inter partes, secondo quanto prevede per il giudicato civile l’art. 2909 c.c. Al riguardo giova altresì evidenziare che la menzionata sentenza n. 6099/2022 è stata impugnata dalla RE Campania ed il giudizio di appello RG n. 308/2023 pende attualmente innanzi all’Ecc.mo Consesso in epigrafe ”.

6. Nello scrutinio di tale censura deve anzitutto osservarsi che – come peraltro dedotto dalle parti negli scritti difensivi - con sentenza n. 3034, pubblicata il 9 aprile 2025, questo Consiglio di Stato, ha accolto l’appello della RE Campania proposto contro la richiamata sentenza n. 6099 del 2022 del T.A.R. della Campania, sede di Napoli, ed ha conseguentemente respinto il ricorso di ES per l’annullamento della nota del 28 giugno 2021 prot. n. 20210343046 a firma del Direttore Generale della Direzione Generale per la tutela della Salute ed il Coordinamento del Sistema Sanitario Regionale della RE Campania; e della integrazione di tale nota adottata con successiva nota del 29 settembre 2021 prot. 2021-0480765.

In tale decisione si è affermato tra l’altro che “ la nota impugnata con ricorso introduttivo di primo grado “ha trasmesso alle Aziende sanitarie il documento elaborato dalla Commissione regionale di controllo, istituita ai sensi del DCA del 6/12/2019 n. 103, avente ad oggetto l’applicazione dei controlli per garantire la qualità e appropriatezza delle prestazioni sanitarie ambulatoriali, relativamente alle branche della Medicina Nucleare e della Radiodiagnostica”. Questa è stata impugnata –unitamente alla successiva, oggetto di ricorso per motivi aggiunti – dalla società ES, che produce apparecchiature per la diagnostica medica rivolte (anche) alle strutture sanitarie accreditate. Ad avviso della ricorrente la nota contestata conterrebbe una non corretta definizione di RM settoriali, da cui deriverebbe la limitazione degli esami effettuabili a carico del SSR con l’utilizzo delle apparecchiature a basso campo RM settoriali di nuova generazione, il che avrebbe riflessi pregiudizievoli per gli interessi economici della stessa ricorrente, in quanto produttrice di macchinari non aventi le caratteristiche da essa richieste ”.

La sentenza citata, chiarito che “ il residuo profilo in contestazione è individuato dalla stessa ricorrente nella rimborsabilità da parte del S.S.R. delle prestazioni di risonanza magnetica eseguite da apparecchiature settoriali per la biomeccanica vertebrale in ortostasi in assenza di apposito dispositivo ”, ha quindi respinto i ricorsi osservando – in punto di rapporti fra disciplina statale e disciplina regionale - che “ se la RE può rimborsare solo prestazioni eseguite in conformità agli standard normativi di sicurezza, non è detto che - da un punto della qualità delle prestazioni richieste e delle esigenze di buona amministrazione - debba necessariamente rimborsare tutte quelle che hanno tale pre-requisito ”.

Ne consegue la formazione del giudicato sulla piena validità ed efficacia dei provvedimenti regionali presupposti (in relazione al ridetto profilo di censura), e dunque l’erroneità – da parte della sentenza appellata - del richiamo alla sentenza del T.A.R. Campania, Napoli, n. 6099/2022.

7. Date le superiori premesse, deve concludersi nel senso della fondatezza del mezzo in esame.

La sentenza impugnata nel presente giudizio si fonda infatti unicamente sull’effetto caducatorio di quella precedente del TAR Campania, sede di Napoli, n. 6099/2022, concernente l’atto regionale presupposto, riformata in appello: per cui va coerentemente accolto l’appello della RE e respinto il ricorso di primo grado.

Risulta infatti:

- che il provvedimento impugnato in primo grado sia attuativo del provvedimento regionale presupposto;

- che la sentenza che ha accolto il ricorso di primo grado qui in esame, lo ha accolto solo in ragione dell’intervenuto annullamento in primo grado di tale provvedimento;

- che nessuna delle parti appellate ha ritualmente e tempestivamente introdotto in appello – mediante appello incidentale, o espressa riproposizione dei motivi non esaminati in primo grado - profili di censura, relativi ai provvedimenti impugnati in primo grado, diversi ed ulteriori rispetto a quello posto a fondamento della sentenza di accoglimento (il nesso di derivazione dal provvedimento regionale annullato);

- che anzi, da questo punto di vista va osservato che ES s.p.a. nella memoria di costituzione del 27 marzo 2023 si è limitata ad affermare che “ Si costituisce in giudizio ESAOTE S.P.A ut sopra rappresentata e difesa chiedendo che il ricorso venga respinto in quanto infondato a fronte della completezza delle argomentazioni sviluppate nella sentenza di primo grado che deve quindi essere confermata”; mentre nella memoria del 28 febbraio 2025 ha ribadito, confermando il perimetro del thema decidendum , che “ La sentenza di primo grado è ben motivata e va pertanto confermata ”.

8. Le difese di ES hanno quindi operato un mutamento d’impostazione (come subito si dirà, comunque tardivo e formulato in termini inammissibili) dopo la pubblicazione della richiamata sentenza n. 3034/2025.

In tal senso nella memoria depositata il 23 maggio 2025 si è affermato che “ il Tar Campania LE in primo grado ha accolto il ricorso presentato dal Centro Diagnostico Alta Irpinia, dichiarandolo fondato, dopo aver esaminato i motivi nel suo complesso. Lo stesso ha fatto con riferimento alle argomentazioni sviluppate dalla controinteressata ESAOTE s.p.a., di talché, non vi sono domande o eccezioni dichiarate assorbite o non esaminate da intendersi rinunciate ove non oggetto di specifica riproposizione in secondo grado da parte del ricorrente Centro Diagnostico e neppure da parte di ES s.p.a .”.

Da tale premessa la parte ricava quindi la conclusione secondo la quale “ Il giudizio di questo Ecc.mo Consiglio può dunque estendersi a tutti i motivi dedotti dal ricorrente e dalla controinteressata. Alla luce di questa considerazione si intendono integralmente richiamati tutti i motivi dedotti dal ricorrente Centro Diagnostico Alta Irpinia ed in supporto dalla soc. ES che hanno portato in primo grado all’accoglimento del ricorso ”.

9. Tale affermazione è infondata sotto un duplice, radicale profilo.

9.1. In primo luogo, non risponde a verità che il primo giudice abbia accolto il ricorso “ dopo aver esaminato i motivi nel suo complesso ”.

Come si ricava da un esame obiettivo della motivazione della sentenza di primo grado, il T.A.R. si è limitato a prendere atto del rilievo dirimente dell’intervenuto annullamento del provvedimento regionale presupposto, senza neppure esaminare gli ulteriori motivi di ricorso (soltanto esposti nella parte in fatto).

9.2. In secondo luogo, il richiamo operato da ES alla riproposizione dei motivi del ricorso di primo grado contenuto in detta memoria è a sua volta doppiamente inammissibile.

L’art. 101, secondo comma cod. proc. amm., stabilisce infatti che “ Si intendono rinunciate le domande e le eccezioni dichiarate assorbite o non esaminate nella sentenza di primo grado, che non siano state espressamente riproposte nell'atto di appello o, per le parti diverse dall'appellante, con memoria depositata a pena di decadenza entro il termine per la costituzione in giudizio ”.

Dunque, fermo restando che evidentemente ciascuna parte può riproporre domande ed eccezioni dalla stessa (e non da altre parti) proposte in primo grado (ES s.p.a. non era parte ricorrente in primo grado, ma si era costituita ad adiuvandum nel giudizio promosso dal Centro Diagnostico Alta Irpinia), e prescindendo dalla idoneità della generica formula usata a soddisfare il requisito normativo del carattere espresso e specifico di tale riproposizione ( ex multis , Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 6041/2021), in ogni caso, anche a voler seguire in ipotesi tale prospettazione, per tale attività il termine – perentorio: ex multis , Consiglio di Stato, sentenza n. 3191/2019 - coincide comunque con quello per la costituzione in giudizio (nel caso in esame scaduto da circa due anni, essendo stato il ricorso in appello notificato il 16 marzo 2023, e depositato il successivo 21 marzo).

Ne consegue che il perimetro del giudizio di appello, in ragione dei motivi di gravame e della condotta processuale delle parti appellate, è limitato all’unica ragione che ha determinato il T.A.R. ad accogliere il ricorso di primo grado, vale a dire all’effetto invalidante che l’annullamento giurisdizionale del provvedimento regionale avrebbe prodotto sui provvedimenti impugnati nel primo grado del presente giudizio.

In ogni caso– e pur volendo avere riguardo, in tesi, all’effetto devolutivo del gravame (che non può comunque superare le preclusioni e decadenze processuali) - per effetto della citata sentenza di questo Consiglio di Stato n. 3034 del 2025 si è formato il giudicato sulla legittimità dei provvedimenti regionali presupposti in relazione al vizio (dedotto sia in quel giudizio che – come detto – nel presente giudizio come secondo motivo del ricorso di primo grado) concernente il preteso contrasto di tali provvedimenti con la normativa ministeriale.

Il primo motivo del ricorso di primo grado concerneva infatti anch’esso la relazione intercorrente fra il provvedimento regionale e quello ministeriale (profilo anch’esso superato dalla ricostruzione operata dalla sentenza n. 3034/2025).

Il terzo motivo del ricorso di primo grado deduceva invece un vizio autonomo del provvedimento della A.S.L., ma – come detto – esso non è stato riproposto in appello.

10. Tanto premesso, l’accoglimento del secondo motivo di appello ha portata assorbente rispetto ad ogni altra ulteriore questione ritualmente dedotta nel presente giudizio.

Con il primo motivo di gravame la parte appellante si duole infatti della sentenza gravata nella parte in cui non ha accolto l’eccezione di difetto di interesse sollevata nel giudizio di primo dalla RE (esso ha dunque un rilievo in rito che risulta superato dalla riconosciuta infondatezza, nel merito, del ricorso di primo grado).

Il terzo motivo di appello censura poi la sentenza gravata in relazione al nesso di derivazione fra il provvedimento impugnato in primo grado e il provvedimento regionale presupposto: profilo anch’esso ormai privo di rilevanza una volta acclarata la legittimità di quest’ultimo in forza della citata sentenza n. 3034/2025.

11. In accoglimento del ricorso in appello, e in riforma della sentenza gravata, deve essere pertanto respinto il ricorso di primo grado.

Le spese del doppio grado di giudizio, liquidate come in dispositivo, secondo la regola della soccombenza vanno poste a carico delle parti che hanno infondatamente agito e resistito in giudizio per l’annullamento del provvedimento impugnato in primo grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza gravata, respinge il ricorso di primo grado.

Condanna il Centro Diagnostico Alta Irpinia ed ES s.p.a., in solido fra loro, al pagamento in favore della RE Campania delle spese del doppio grado del giudizio, liquidate in complessi euro quattromila/00, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere, Estensore

Antonio Massimo Marra, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Tulumello	Michele Corradino

IL SEGRETARIO