Pubblicato il 17/04/2026

N. 03061/2026REG.PROV.COLL.

N. 00301/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 301 del 2025, proposto da
Comune di Adria, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Bruno Barel, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

VE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Tito Munari, Bianca Peagno, Francesco Zanlucchi e Giacomo Quarneti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Veneto, non costituita in giudizio;

nei confronti

GAL – Gruppo di Azione Legale Polesine Delta Po, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, Sezione Seconda, n. 1193 del 2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di VE;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2026, il Cons. OB GR e udito per il Comune di Adria l’avvocato Mario Panzarino, in sostituzione dell’avvocato Bruno Barel;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Consiglio di Amministrazione del GAL Polesine Delta del Po, con la delibera n. 44 del 24 aprile 2013, ha approvato il bando pubblico per la presentazione delle domande relative alla Misura 313 “Incentivazione delle attività turistiche” Azione 4 “Informazione”.

L’VE, Agenzia veneta per i pagamenti in agricoltura, con decreto n. 307 del 13 novembre 2013, ha approvato l’ammissibilità della domanda presentata dal Comune di Adria ai sensi del detto bando, approvando, con riserva, la finanziabilità della domanda per una spesa finanziariamente ammessa di € 247.500,00 ed un contributo concesso di € 198.000,00.

Con successivo decreto n. 226 del 9 dicembre 2015, l’VE - vista la nota prot. n. 94446 del 12 novembre 2015 inviata al Comune di Adria, ai sensi dell’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990, con la quale lo Sportello Unico Agricolo di Rovigo ha comunicato la riduzione del contributo determinatasi a seguito della non ammissibilità di talune spese rendicontate per gli investimenti finanziati e dell’applicazione delle riduzioni ai sensi dell’art. 30, par. 3, del regolamento (CE) n. 65/2011, nonché della DGR 1659/2008 e del Decreto regionale della Direzione Piani e programmi del Settore primario n. 51 del 16.11.2012 – ha approvato il saldo del contributo per un importo complessivo pari ad € 15.732,26.

Il ricorso proposto dal Comune di Adria avverso tale provvedimento di liquidazione, in quanto riduttivo del contributo e applicativo delle sanzioni, è stato respinto dal Tar per il Veneto, Sezione Seconda, con la sentenza n. 1193 del 27 maggio 2024.

Di talché, il Comune soccombente ha interposto il seguente appello, articolando i seguenti motivi:

1. Travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, motivazione apodittica e contraddittoria, relativamente al capo della sentenza impugnata, che – rigettando il primo motivo di ricorso con cui si contestava la violazione degli artt. 97 e 120 della Costituzione, la violazione degli artt. 1, 6 e 22 L. 7/8/90 n. 241, la violazione del principio di leale cooperazione e collaborazione e di trasparenza e buona fede e l’eccesso di potere per illogicità e contraddizione – afferma l’inesistenza della violazione del principio di leale collaborazione ed in ogni caso la sua irrilevanza ai fini della legittimità procedimentale e provvedimentale.

Nella fattispecie, sarebbe stato violato il principio di leale collaborazione che pure per legge deve improntare i rapporti tanto con il cittadino quanto – e soprattutto – tra pubbliche amministrazioni quali erano e sono il Comune e VE.

Le plurime interlocuzioni intercorse tra il Comune di Adria ed VE indicherebbero come vi sia stato un continuo confronto da parte del Comune di Adria, finalizzato ad assicurarsi di procedere correttamente nella realizzazione del progetto oggetto di finanziamento.

Nell’ambito del confronto, il Comune avrebbe ricevuto plurime conferme o correzioni in itinere da parte di VE, che non si sarebbero limitate all’unica esemplificazione riduttivamente esaminata dal T.A.R. (ossia il “visto si stampi”), ma che si sarebbero ripetute sistematicamente, ingenerando un affidamento in capo al Comune di Adria sulla regolarità dell’attività svolta.

Il Comune di Adria avrebbe costantemente inviato all’ente deputato a svolgere l’attività di controllo brochures, locandine e manifesti che illustravano il programma che si intendeva realizzare ed a tali comunicazioni VE avrebbe sempre risposto non con espressioni di meri pareri di controllo comunicativo formale o di rispondenza ai modelli e richiami grafici in uso, ma entrando direttamente nel merito delle varie iniziative, ossia puntualizzando in modo espresso l’ammissibilità degli interventi.

Andrebbero anche considerati i molteplici e sistematici incontri avuti dal Comune con il RUP di VE prima di procedere al rendiconto, durante i quali sarebbero state esaminate tra l’altro le note di debito dell’Associazione e le fatture dei fornitori e nel corso dei quali nessuna questione sarebbe mai insorta senza trovare immediata soluzione (per l’ammissione dell’iniziativa o, in caso contrario, per il suo stralcio e quindi l’abbandono o la modifica da parte del Comune di quella stessa iniziativa).

La violazione del principio di leale collaborazione si sarebbe avuta nello svolgimento complessivo del procedimento, non essendo mai stata avanzata prima della presentazione della domanda di saldo alcuna sostanziale perplessità sulle spese poi dichiarate inammissibili.

La giurisprudenza, nell’ambito dei rapporti intersoggettivi di natura pubblicistica, avrebbe avuto più volte modo di rilevare, con effetto viziante e caducatorio della relativa attività provvedimentale, proprio la violazione del principio di leale collaborazione da parte di un’Amministrazione che, rimasta silente rispetto alla documentazione fornita da altra Amministrazione nel corso della realizzazione di un progetto, proceda solo in sede di rendicontazione finale a contestare le spese sostenute.

La condotta di VE si sarebbe mostrata dapprima ampiamente collaborativa rispetto alla realizzazione dell’intero progetto, avendo contezza sia delle procedure di gara adottate, sia di tutti i singoli eventi realizzati, dando continue conferme nei confronti del Comune ed ingenerando nello stesso un legittimo affidamento. In fase di rendicontazione, tuttavia, VE avrebbe abbandonato questa premessa e valutato ogni spesa “come se fosse la prima volta”, stralciando buona parte delle spese sostenute e determinando l’applicazione delle penali, per arrivare ad una determinazione del contributo erogabile inizialmente addirittura pari a 5.450,14 euro, poi rideterminata all’esito delle osservazioni presentate dal Comune a 15.732,26 euro, pur comunque a fronte di spese ammesse e non contestate per un importo di 147.775,19 euro.

Tale comportamento si porrebbe in totale e frontale contrasto con il principio di leale collaborazione tra Amministrazioni, che dovrebbe essere teleologicamente preordinato a realizzare una relazione sinergica ed orientata ai principi di efficienza amministrativa.

Dall’avere VE provveduto ad uno stralcio di più del 3% delle somme riconosciute inizialmente a finanziamento in aperta violazione del principio di leale collaborazione, conseguirebbe l’illegittima applicazione delle sanzioni.

2. Difetto di istruttoria ed erroneità per violazione e/o falsa applicazione degli articoli 22, 25 e 26 Regolamento UE 65/2011 del 27.1.11 relativamente al capo della sentenza impugnata, che – rigettando il secondo motivo di ricorso con cui si contestava la violazione degli artt. 22, 25 e 26 del Regolamento UE 65/2011 del 27.1.11, l’eccesso di potere per travisamento dei fatti e carenza dei presupposti e l’eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione – afferma l’inesistenza di anomalie procedimentali e carenze istruttorie nell’attività di controllo condotta da VE.

Nessuna verifica di conformità concreta delle operazioni rispetto al fine preposto al finanziamento sarebbe stata effettuata: non sarebbero stati neppure svolti controlli durante lo svolgimento degli eventi, ma sarebbe stata svolta una sola verificazione presso il Comune in data 9 dicembre 2015, impedendo un’adeguata attività istruttoria, di fatto limitatasi alle sole verifiche documentali, riservando un trattamento decisamente formale alle verifiche in discorso, nonostante le gravi conseguenze poi determinatesi all’esito della rendicontazione.

3. Erroneità per violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3, 32, e 57 del D.lgs. 12.04.06, n. 163, difetto di istruttoria, motivazione apodittica e contraddittoria, relativamente al capo della sentenza impugnata, che – rigettando il terzo motivo di ricorso relativo alla violazione degli artt. 3, 32, e 57 del D.lgs. 12.04.06, n. 16, l’eccesso di potere per travisamento dei fatti e carenza dei presupposti – ha ritenuto legittima la riduzione di euro 49.500,00 applicata in ragione dell’asserita irregolarità dovuta all’errata procedura di gara adottata.

Il primo Giudice avrebbe errato nel ritenere che l’affidamento diretto dell’incarico senza bando di gara o indagine di mercato da parte del Comune di Adria all’Associazione Borghi Autentici d’Italia non fosse legittimo: e ciò (a) sia perché sussistevano pienamente i requisiti soggettivi e oggettivi dell’in house providing – e dunque la qualificazione di organismo di diritto pubblico in capo all’Associazione – (b) sia per ragioni attinenti alla tutela di diritti esclusivi perché l’Associazione, essendo la titolare dei marchi esclusivi e brevettati “Comunità Ospitale” e “Borghi Autentici d’Italia”, sarebbe stato l’unico soggetto fornitore possibile del quale avvalersi nel perseguimento della specifica modalità di attuazione del progetto finanziato, come chiaramente precisato sia in sede di domanda di ammissione al finanziamento (che riproduceva già nel nome il marchio esclusivo) sia in sede di contraddittorio con VE prima dell’affidamento, sia, infine, in sede di affidamento stesso dell’incarico all’associazione.

L’VE ha diffusamente controdedotto, concludendo per il rigetto dell’appello.

Le parti hanno depositato altre memorie a sostegno delle rispettive ragioni.

Con la memoria depositata il 22 gennaio 2026, il Comune di Adria ha eccepito la tardività e, quindi, la inammissibilità della memoria dimessa dalla controparte in data 12 gennaio 2026, depositata oltre le ore 12 dell’ultimo giorno utile, in violazione del combinato disposto degli artt. 73, comma 1, c.p.a. e 4 disp. att. c.p.a.

All’udienza pubblica del 12 febbraio 2026, la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. Il Collegio, in primo luogo, ritiene fondata l’eccezione di inammissibilità della memoria depositata da VE in data 12 gennaio 2026, atteso che tale deposito, in quanto avvenuto dopo le 12.00, ai sensi dell’art. 4, comma 4, ultima parte, dell’allegato 2 al c.p.a., viola il termine di trenta giorni liberi prima dell’udienza di discussione previsto per il deposito di memorie dall’art. 73, comma 1, c.p.a. (cfr., ex multis: Cons. Stato, VI, 26 aprile 2024, n. 3831; Cons. Stato, IV, 11 marzo 2022, n. 1732).

3. Nel merito, l’appello è infondato e va di conseguenza respinto.

4. Il provvedimento in contestazione – con cui VE ha ridotto l’ammontare delle spese ammissibili e, in ragione di uno scarto superiore al 3%, ha applicato la relativa sanzione nonché ha applicato la sanzione per l’affidamento diretto del progetto all’Associazione Borghi Autentici senza applicare la normativa sui contratti pubblici – è stato adottato in quanto:

- non sono state ammesse talune spese rendicontate per gli investimenti finanziati, con conseguente riduzione del contributo;

- sono state applicate le riduzioni ai sensi dell’art. 30, par. 3, del Regolamento (CE) n. 65/2011 nonché della DGR 1659/2008 e del decreto regionale della Direzione Piani e programmi del settore primario n. 51 del 16 novembre 2012.

Nella comunicazione di riduzione del contributo richiesto ai sensi dell’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990, VE ha analiticamente esposto e dettagliato, in 37 distinti numeri, le spese non ammesse.

5. Il Comune di Adria, innanzitutto, ha sostenuto con plurime argomentazioni che VE avrebbe violato il principio di leale collaborazione tra pubbliche amministrazioni, atteso che, nello svolgimento complessivo del procedimento, non sarebbe mai stata avanzata, pur a seguito di molteplici incontri, alcuna sostanziale perplessità sulle spese poi dichiarate inammissibili.

La doglianza non può essere condivisa.

In primo luogo, occorre rilevare, e già di per sé tale considerazione si rivela dirimente ai fini della declaratoria di infondatezza delle censure dedotte, che, a fronte della comunicazione ex art. 10-bis della legge n. 241 del 1990 in data 12 novembre 2015, in cui, come evidenziato, l’Agenzia Veneta per i pagamenti ha dettagliato in modo analitico n. 37 fattispecie relative a spese ritenute non ammissibili, le controdeduzioni formulate dal Comune di Adria con nota del 23 novembre 2015 si sono rivelate insufficienti, in quanto generiche o comunque non esaustive a contrastare la ragionevolezza di tale esclusione.

In particolare, in relazione alla voce n. 2, per la quale c’è stata operata una fortissima riduzione, di quasi € 30.000,00, rispetto alla spesa rendicontata, l’Amministrazione comunale, di fatto, non ha espresso alcuna controdeduzione, limitandosi a generiche informazioni attenenti tutti i punti da 1 a 37.

L’VE ha inoltre chiaramente precisato che gli importi relativi alle voci da n. 8 al n. 17, nn. 30, 33 e 34 sono stati ridotti, in quanto il bando relativo alla misura 313 azione 4, approvato con la delibera del Consiglio di amministrazione del GAL, prevede al punto 1.1, che gli interventi ammissibili relativi ad attività informative, promozionali e pubblicitarie per la conoscenza dell’offerta di turismo rurale siano rivolte a operatori, per cui non sono ammissibili le spese sostenute per altri soggetti.

A ciò si aggiunga che l’appellante non ha fornito una compiuta dimostrazione di avere concordato con VE l’ammissibilità delle spese, poi ritenute non ammissibili in sede di rendicontazione, tanto che la stessa Amministrazione ha contestato tale assunto senza essere efficacemente smentita.

Ad ogni buon conto, le interlocuzioni avute tra il Comune e l’Agenzia regionale durante la fase istruttoria non possono essere ritenute sostitutive del potere di controllo da esercitare in sede di richiesta del saldo ai sensi del Regolamento (CE) n. 65/2011.

Ne consegue che le censure volte a sostenere la violazione del principio di leale collaborazione tra Enti pubblici non possono essere accolte.

6. Parimenti da disattendere è il successivo motivo di appello, atteso che non sussistono elementi per ritenere che l’VE abbia operato difformemente da quanto previsto dal Regolamento (CE) n. 65/2011 che, al capo II del titolo II reca le disposizioni in materia di controllo, riduzioni ed esclusioni.

L’art. 24, comma 1, del detto Regolamento (CE) stabilisce che “tutte le domande di aiuto e di pagamento, nonché le dichiarazioni presentate da beneficiari o da terzi allo scopo di ottemperare ai requisiti, sono sottoposte a controlli amministrativi che riguardano tutti gli elementi che è possibile e appropriato controllare con mezzi amministrativi”.

Il controllo effettuato dall’VE nel corso dell’istruttoria, non si è limitato alla visita in loco del 9 dicembre 2015, ma si è tradotto anche in una serie di comunicazioni in argomento tra le due Amministrazioni, come attestato, tra i documenti prodotti in giudizio, dalle note di VE del 20 agosto 2015 e del 12 novembre 2015 di richiesta di documentazione integrativa o, comunque, di precisazioni sulle spese ammissibili.

L’Agenzia Veneta, pertanto, ha effettuato controlli cartolari in itinere, volti alla verifica di cui all’art. 24, comma 3, del richiamato Regolamento (CE) prima di effettuare la visita in loco prevista dallo stesso Regolamento (CE).

7. Il terzo motivo d’appello è ancora da disattendere.

L’VE, nel provvedimento in contestazione – nel rappresentare che, in conformità alle Direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE, alla raccomandazione 2003/361/CE, alla comunicazione interpretativa della Commissione europea 2006/C178/02, l’Agenzia, organismo pagatore per il territorio della Regione del Veneto per gli aiuti finanziari a carico del FEAGA e del FEARS, è tenuta al controllo del rispetto della normativa generale sugli appalti a carico delle domande di pagamento degli aiuti comunitari – ha evidenziato che, dall’esame della documentazione agli atti, relativamente alla procedura d’appalto esperita mediante procedura negoziata, senza previa pubblicazione del bando di gara, ai sensi dell’articolo 57, comma 2, lett. b), del d.lgs. n. 163 del 2006, “per ragioni di natura tecnica”, risulta che l’affidamento dell’esecuzione del progetto “Adria – Borgo autentico”, effettuato dal Comune di Adria in favore dell’Associazione Borghi Autentici d’Italia, non rispetta quanto richiesto dalla norma richiamata, poiché posto in essere in assenza di una preventiva indagine di mercato (ai sensi del comma 6, articolo 57), né viene giustificata con adeguata motivazione (ai sensi del comma 1, articolo 57) l’impossibilità ad eseguire la medesima.

La determinazione assunta dall’VE, pertanto, è stata basata su una duplice ragione, ciascuna delle quali è idonea a legittimare l’applicazione della sanzione.

Tali ragioni non sono state specificamente contestate e ciò determina di per sé l’inidoneità delle doglianze proposte a dare conto della illegittimità dell’azione amministrativa.

Infatti, da un lato, costituisce un dato oggettivo che nessuna indagine di mercato sia stata esperita, dall’altro, il Comune di Adria non ha dato conto con adeguata motivazione di avere aggiudicato il contratto senza previa pubblicazione di un bando, atteso che sarebbe spettato alla stazione appaltante, in sede di affidamento dell’appalto, giustificare la procedura adottata, senza invertire l’onere della prova in capo ad VE.

L’Associazione Borghi Autentici d’Italia, inoltre, non può essere qualificata società in house in quanto difetta l’essenziale presupposto del controllo analogo, secondo cui la stazione appaltante deve esercitare sulla società gli stessi poteri che esercita sui propri organi.

L’Associazione Borghi Autentici d’Italia è costituita da una moltitudine di soci, comuni ed enti locali, ma non può certo ritenersi che ognuno di essi eserciti sull’Associazione un controllo analogo a quello esercitato sui propri organi.

Diversamente opinando, si perverrebbe alla non accettabile conclusione che l’Associazione in discorso costituisca organo in house di una molteplicità di enti locali ognuno distinto dall’altro.

Infine, occorre considerare che l’art. 19, comma 2, del d.lgs. n. 163 del 2006, ratione temporis vigente, dispone quanto segue: “Il presente codice non si applica agli appalti pubblici di servizi aggiudicati da un'amministrazione aggiudicatrice o da un ente aggiudicatore ad un'altra amministrazione aggiudicatrice o ad un'associazione o consorzio di amministrazioni aggiudicatrici, in base ad un diritto esclusivo di cui esse beneficiano in virtù di disposizioni legislative, regolamentari o amministrative pubblicate, purché tali disposizioni siano compatibili con il trattato”.

L’Amministrazione comunale non ha compiutamente dimostrato la necessità di avvalersi dell’Associazione Borghi Autentici d’Italia in quanto quest’ultima è titolare di un diritto esclusivo per lo svolgimento del servizio.

Né la titolarità dei marchi esclusivi e brevettati “Comunità Ospitale” e “Borghi Autentici d’Italia può surrogare la condizione posta dalla richiamata norma di legge per escludere l’applicabilità delle norme del codice dei contratti pubblico.

In altri termini, la presenza della titolarità dei marchi in capo all’Associazione non esclude affatto che il Comune di Adria potesse affidare il servizio ad altro soggetto pur privo del marchio.

Pertanto, a prescindere dalla eventuale qualificazione di organismo di diritto pubblico dell’Associazione, l’indagine di mercato di cui all’art. 57, comma 6, del d.lgs. n. 163 del 2006 risultava necessaria ai fini del legittimo affidamento del servizio, né l’affidamento diretto è estata adeguatamente motivato dal Comune.

8. Per tutte le ragioni esposte, l’appello proposto dal Comune di Adria deve essere respinto in quanto infondato.

9. Sussistono, nondimeno, giuste ragioni, considerate la peculiarità e la complessità della fattispecie controversa, per disporre la compensazione delle spese del giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, respinge l’appello in epigrafe (R.G. n. 301 del 2025).

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2026, con l'intervento dei magistrati:

SE De LI, Presidente

OB GR, Consigliere, Estensore

Giovanni Gallone, Consigliere

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere

Dalila Satullo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OB GR	SE De LI

IL SEGRETARIO