Pubblicato il 07/04/2025

N. 02968/2025REG.PROV.COLL.

N. 09329/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9329 del 2024, proposto dalla Città Metropolitana di Milano, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Marialuisa Ferrari, Tiziana Sgobbo e Nadia Marina Gabigliani, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

contro

la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, il Ministero della cultura, in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore e il Commissario per gli interventi infrastrutturali per la strada statale 11-494 EN Vigevano, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
la Regione Lombardia, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano Gattamelata, Piera Pujatti e Maria Lucia Tamborino, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Stefano Gattamelata in Roma, via di Monte Fiore, n. 22;
la società Anas S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Eduardo Marino, Maria Stefania Masini e Paola Cannata, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

nei confronti

del Comune di Albairate, del Comune di Ozzero, del Comune di Robecco Sul Naviglio, del Comune di Abbiategrasso, del Comune di Cassinetta di Lugagnano e del Comune di EN, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza n. 2305 del 2024 del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Prima.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della società Anas S.p.a., della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, del Ministero della cultura, del Commissario per gli interventi infrastrutturali della Strada Statale 11-494 EN Vigevano e della Regione Lombardia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 marzo 2025 il Cons. Eugenio Tagliasacchi e viste le conclusioni delle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in epigrafe, la Città Metropolitana di Milano, anche quale Ente gestore del Parco Agricolo Sud Milano, ha impugnato la sentenza del T.a.r. Lazio n. 20305 del 2024 con cui sono stati respinti i ricorsi riuniti R.G. n. 1343 e n. 1345 del 2024 e i motivi aggiunti dalla medesima proposti per l’annullamento dei provvedimenti recanti l’approvazione, da parte del Commissario Straordinario nominato ai sensi dell’art. 4, comma 2, del d.l. n. 32 del 2019, del progetto definitivo e del progetto esecutivo dell’infrastruttura “ SS 11- 494 “Padana Superiore e Vigevanese”, collegamento tra la SS 11 a EN e la Tangenziale ovest di Milano – Variante di Abbiategrasso e adeguamento in sede del tratto Abbiategrasso Vigevano fino al Ponte sul fiume Ticino. 1° stralcio da EN a Vigevano. Tratta A e Tratta C ”.

2. In punto di fatto, occorre premettere, in estrema sintesi e per quanto rileva ai fini del presente giudizio, che il progetto in questione è articolato nella “Tratta A” da EN ad Albairate e nella “Tratta C” da Albairate a Ozzero e costituisce il primo stralcio funzionale di un più ampio intervento denominato “ Accessibilità Malpensa: collegamento tra la S.S. n. 11 “Padana Superiore” a EN e la tangenziale Ovest di Milano, con variante di Abbiategrasso e adeguamento in sede del tratto della S.S. n. 494 da Abbiategrasso fino al nuovo ponte sul Ticino ”, che rientra tra le opere di connessione all’Aeroporto di Malpensa.

Si tratta, inoltre, di uno degli interventi strategici di preminente interesse nazionale di cui alla legge n. 443 del 2001 (c.d. “Legge Obiettivo”) approvati dal CIPE con la Delibera n. 121 del 21 dicembre 2001, la quale, per l’appunto, nell’allegato 1, include, nell’ambito del «Corridoio plurimodale padano», l’infrastruttura «Accessibilità Malpensa».

Inoltre, il progetto è stato inserito tra quelli di cui all’art. 4, comma 1, del d.l. 18 aprile 2019, n. 32, convertito con modificazioni dalla l. 14 giugno 2019, n. 55, che riguarda gli “ interventi infrastrutturali caratterizzati da un elevato grado di complessità progettuale, da una particolare difficoltà esecutiva o attuativa, da complessità delle procedure tecnico-amministrative ovvero che comportano un rilevante impatto sul tessuto socio-economico a livello nazionale, regionale o locale ” e per la realizzazione dello stesso è stata disposta, con DPCM del 5 agosto 2021, la nomina di un Commissario Straordinario.

Il progetto preliminare dell’opera in questione è stato approvato, con prescrizioni e raccomandazioni, con la Delibera CIPE n. 8 del 31 gennaio 2008, ai sensi dell’art. 165 del d.lgs. n. 163 del 2006, recante anche l’accertamento della compatibilità ambientale dell’opera stessa. Peraltro, la Commissione Speciale di valutazione di impatto ambientale del Ministero dell’ambiente e del territorio aveva espresso parere favorevole con prescrizioni in merito al progetto preliminare dell’opera con nota 61-CSVIA-PRR-VIA in data 26 luglio 2005.

Successivamente è stata prevista la suddivisione dei lavori in stralci funzionali e – nonostante i pareri contrari della Città Metropolitana di Milano e del Parco Agricolo Sud Milano, più volte ribaditi anche in seguito – con la delibera n. 7 del 28 febbraio 2018, adottata ai sensi dell’art. 166 del d.lgs. n. 163 del 2006, è stato approvato il progetto definitivo del primo stralcio funzionale da EN a Vigevano (Tratte A e C), presentato dal soggetto attuatore Anas S.p.a..

Le anzidette delibere del CIPE, ossia la n. 8/2008 e la n. 7/2018, recanti, come già rilevato, l’approvazione del progetto preliminare e di quello definitivo, sono state impugnate davanti al T.a.r. Lombardia - Milano, che, con le sentenze nn. 228 e 229 del 31 gennaio 2020, ha respinto le censure relative alla delibera CIPE n. 8/2008 di approvazione del progetto preliminare, ma ha accolto l’impugnazione avverso la delibera CIPE n. 7/2018 di approvazione del progetto definitivo “di stralcio”, rilevando che quest’ultimo non era stato sottoposto alla verifica di ottemperanza ai sensi dell’art. 185, comma 4, lett. b), del d.lgs. n. 163 del 2006, resasi necessaria in considerazione delle modifiche apportate al progetto preliminare.

Successivamente, con il parere n. 339 del 20 settembre 2021, la Commissione Tecnica di Verifica dell’Impatto Ambientale VIA e VAS, Sottocommissione VIA, ha valutato l’ottemperanza del progetto definitivo stralcio alle prescrizioni e raccomandazioni contenute nella delibera CIPE n. 8/2008 e, con parere prot. n. 26071 del 29 luglio 2021, anche il Ministero della cultura si è espresso favorevolmente, con prescrizioni, sulla suddetta ottemperanza, nonché ai fini dell’autorizzazione di cui all’art. 21, comma 4, e all’art. 146 del d. lgs. n. 42 del 2004.

Da ultimo, con il provvedimento n. 387 del 12 ottobre 2021, il Ministero della transizione ecologica ha concluso positivamente la procedura di verifica di ottemperanza.

Il Commissario Straordinario nominato con il già menzionato DPCM del 5 agosto 2021 ha quindi avviato il procedimento volto all’approvazione del progetto definitivo e alla dichiarazione di pubblica utilità dell’opera e la relativa conferenza di servizi decisoria si è conclusa positivamente con la determinazione del medesimo Commissario Straordinario del 9 marzo 2023 e poi il progetto definitivo dell’intervento è stato approvato “ in linea tecnica ” con il provvedimento del Commissario Straordinario del 4 maggio 2023.

Infine, in data 19 dicembre 2023, è stato approvato dal Commissario il progetto esecutivo dell’opera con riferimento alla sola Tratta C.

Gli anzidetti atti adottati dal Commissario Straordinario recanti l’approvazione del progetto definitivo dell’opera sono stati impugnati dalla Città Metropolitana di Milano davanti al T.a.r. Lombardia - Milano, con due distinti ricorsi, il primo concernente la determinazione finale della conferenza dei servizi del 9 marzo 2023 e il secondo concernente il provvedimento di approvazione del progetto definitivo dell’opera del 4 maggio 2023.

A seguito dell’ordinanza con cui il T.a.r. Milano ha dichiarato la propria incompetenza, i due giudizi sono stati tempestivamente riassunti davanti al T.a.r. Lazio e successivamente, con ricorso per motivi aggiunti, sono stati impugnati anche il provvedimento del Commissario Straordinario recante l’approvazione del progetto esecutivo del 19 dicembre 2023 e il bando di gara per l’affidamento dei lavori.

3. Con la menzionata sentenza n. 20305 del 2024, il T.a.r. Lazio ha respinto tutti i motivi di ricorso proposti dalla Città Metropolitana di Milano e, in particolare, ha ritenuto infondate le censure con cui era stata dedotta la nullità degli atti impugnati per violazione del giudicato formatosi sulle sentenze nn. 228 e 229 del 2020 del T.a.r. Lombardia - Milano, osservando come il T.a.r. Lombardia avesse annullato il provvedimento di approvazione del progetto definitivo del 2018, in quanto lo stesso, pur presentando alcune modifiche rispetto al progetto preliminare del 2008, non era stato sottoposto alla procedura di verifica di ottemperanza prescritta dall’art. 185, comma 5, del d.lgs. n. 163 del 2006. Tuttavia, ad avviso del T.a.r., dagli atti del giudizio risultava che Anas S.p.a., dopo la pronuncia di tali sentenze, aveva avviato la procedura di verifica di ottemperanza ai sensi dell’art. 185, comma 5, del d.lgs. n. 163 del 2006.

Sotto un diverso profilo, il T.a.r. ha ritenuto che, contrariamente a quanto affermato dalla ricorrente, la valutazione di compatibilità ambientale non potesse ritenersi decaduta per effetto del decorso del termine di cinque anni previsto dall’art. 26, comma 6, del d.lgs. n. 152 del 2006, atteso che tale disposizione è entrata in vigore dopo l’approvazione della delibera CIPE n. 8 del 31 gennaio 2008, recante l’approvazione del progetto preliminare con contestuale accertamento della compatibilità ambientale dell’opera in analisi.

Il T.a.r., poi, a proposito dell’attualità della valutazione ambientale, ha affermato che non era necessario procedere all’aggiornamento dello studio di impatto ambientale, avendo, in particolare, sottolineato che la Commissione tecnica di Verifica dell’Impatto Ambientale VIA e VAS, nell’ambito della verifica di cui all’art. 185 del d.lgs. n. 163 del 2005, aveva espressamente ritenuto che “ le modifiche riscontrate [tra progetto preliminare e definitivo] … non comportano variazioni significative da un punto di vista ambientale, anzi, in alcuni casi, producono un miglioramento ” e che vi era “ una sostanziale coerenza ” tra il progetto definitivo stralcio del 2023 e il progetto preliminare del 2008. Del pari, il provvedimento n. 387 del 12 ottobre 2021 del Ministero della transizione ecologica ha concluso il richiamato procedimento relativo alla verifica di ottemperanza, confermando la “ sostanziale coerenza ” tra il progetto definitivo e il progetto preliminare.

Conseguentemente, ad avviso del giudice di primo grado, in difetto di una “ significativa modificazione dell’impatto globale del progetto sull’ambiente ”, non era necessario procedere all’aggiornamento dello studio di impatto ambientale, dovendo trovare applicazione le previsioni di cui agli artt. 182 e s.s. del citato d.lgs. n. 163 del 2006, posto che l’opera in questione è stata inserita tra le opere strategiche di cui al comma 1 dell’art. 1 della legge 21 dicembre 2001, n. 443 e che le richiamate disposizioni del d.lgs. n. 163 del 2006 prevedevano che la verifica di compatibilità ambientale fosse condotta sul progetto preliminare dell’opera e che il giudizio di compatibilità ambientale spettasse al CIPE, sicché l’approvazione del progetto preliminare dell’opera determinava, in tal modo, anche l’accertamento della compatibilità ambientale, mentre l’art. 185, comma 4, del d.lgs. n. 163 del 2006 stabiliva che il progetto definitivo dovesse essere poi sottoposto a una verifica di ottemperanza da parte della Commissione Tecnica di Verifica dell’Impatto Ambientale VIA e VAS e, nel caso di specie, l’anzidetta scansione procedimentale era stata rispettata.

Da ultimo, il T.a.r. ha respinto i motivi aggiunti, per il cui tramite era stata prospettata la difformità del progetto esecutivo rispetto a quello definitivo, rilevando che le differenze esistenti tra i due progetti dipendevano dall’adeguamento alle numerose prescrizioni poste nel corso del procedimento.

Sotto un diverso profilo, il giudice di primo grado ha rilevato che anche con riferimento al progetto esecutivo era stata avviata la verifica di ottemperanza ai sensi dell’art. 185, commi 6 e 7, del d.lgs. n. 163 del 2006, in quanto, con la nota del 29 dicembre 2023, prot. 355, il Commissario Straordinario aveva inviato il progetto esecutivo al Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica e al Ministero della cultura, affinché venissero espresse le determinazioni di rispettiva competenza.

Per tale ragione, ad avviso del T.a.r., si doveva considerare rispettata la disciplina relativa alle diverse fasi di progettazione delle grandi opere con la conseguenza che era da reputarsi infondata anche la tesi secondo cui sarebbe stata necessaria una nuova valutazione di impatto ambientale del progetto esecutivo.

4. Avverso tale sentenza ha proposto appello la Città Metropolitana di Milano, che ha formulato quattro distinti motivi di gravame, nell’ambito dei quali, tuttavia, sono state più volte ripetute le medesime argomentazioni.

In punto di fatto, l’appellante ha ribadito la tesi secondo cui il progetto esecutivo presenterebbe sostanziali modifiche rispetto alle scelte del progetto definitivo, a sua volta già modificato rispetto al preliminare, determinate dalla “impossibilità” dichiarata dal progettista e dal responsabile del procedimento di realizzare alcune opere previste nel progetto definitivo, posto che nella relazione generale tecnico descrittiva del progetto esecutivo era stata rappresentata la necessità di apportare modifiche all’opera “VI03 - Viadotto Albairate RFI”, ossia al viadotto di scavalco del Naviglio Grande e della ferrovia Milano-Mortara, in un contesto tutelato sotto il profilo sia monumentale sia paesaggistico. In particolare, il progetto esecutivo prevede la sostituzione del viadotto pluricampata in acciaio e calcestruzzo con un complesso di strutture in calcestruzzo armato a parete piena.

Inoltre, per la particolarità del contesto tutelato in cui si trova l’opera, ad avviso dell’appellante, si renderebbero necessarie le autorizzazioni di cui agli artt. 21 e 146 del d.lgs. n. 42 del 2004, mentre il Commissario avrebbe ritenuto di procedere senza segnalare ai competenti Ministeri dell’ambiente e della cultura “ l’impossibilità realizzativa ” del viadotto VI03 e senza acquisire il relativo parere favorevole per gli aspetti ambientale e paesaggistico.

4.1. Con il primo motivo di gravame, l’appellante ha censurato la sentenza nella parte in cui il T.a.r. ha ritenuto che non fosse ravvisabile una “ totale incoerenza ” tra il progetto definitivo del 2023 e il progetto esecutivo, sicché non sarebbe stata necessaria l’acquisizione di un nuovo parere da parte della Commissione Tecnica di Verifica dell’Impatto Ambientale VIA e VAS.

Per contro, secondo l’appellante, non sarebbe stata rispettata la disciplina dei rapporti tra le diverse fasi della progettazione e la totale incoerenza tra il progetto esecutivo e quello definitivo (e, dunque, anche rispetto al preliminare) avrebbe imposto un nuovo parere della CTVIA e, a tal fine, ha indicato gli elementi dai quali si trarrebbe la conclusione che i progetti siano diversi e incoerenti. In particolare, nella relazione del progetto esecutivo del 2019 il viadotto progettato nel definitivo era definito “impossibile da realizzare” e tale impossibilità, a differenza di quanto rilevato dal T.a.r., discenderebbe dalla necessità di rispettare il divieto normativo di realizzare corsie di accelerazione sulle strade di tipo “C”, come previsto nell’allegato tecnico, tabella 5 cap. 4.4.1., al D.M. del 19 aprile 2006, divieto che, peraltro, era anche stato rilevato dalle prescrizioni contenute nel parere del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici n. 28 del 2017.

In concreto, dunque, il progetto esecutivo del 2023, secondo l’appellante, avrebbe realizzato un “ salto procedimentale ” rispetto al progetto definitivo del 2023, determinando le seguenti modifiche che l’appellante ha richiamato nel senso che letteralmente si riporta: “ a. la modifica dello svincolo 10 e del viadotto "VI03" previsto nel progetto definitivo, sostituito con un complesso di opere differenti per tipologia e materiale di costruzione, nonché con differenze planimetriche (cfr. paragraf. 4.1 a pag. 16 e segg. Cfr. relazione confronto progetto definitivo ed esecutivo, doc. 38) con introduzione di tre opere ciclopiche in calcestruzzo armato (denominate "GA01", "GA02" e "GA03") con conseguente occlusione della percezione visiva in aree vincolate dal codice dei beni culturali e del paesaggio (Parco sud e Parco del Ticino, nonchè il bene storico-monumentale del Naviglio Grande);

b. l’elevazione dell'altimetria dell'intera strada, con la decisione (cfr. parr. 2.2. "andamento planimetrico" e 5.1. "idraulica di bacino" Cfr. relazione confronto progetto definitivo ed esecutivo, doc. 38) di innalzare il piano viabile di circa 1,5-2 metri rispetto a quanto previsto nel progetto definitivo (l'innalzamento supera l'altezza di una persona), incidendo notevolmente sulla percezione del paesaggio vincolato dal codice dei beni culturali e del paesaggio (Parco sud e Parco del Ticino) e ciò al solo scopo di agevolare la manutenzione successiva dell'Ente gestore, evitando la costruzione dei sifoni, prevista nel progetto definitivo, che erano stati introdotti proprio per una migliore tutela del paesaggio. Anche in questo caso gli enti interessati e competenti in materia di paesaggio sono stati privati della possibilità di valutare la reale incidenza del progetto sul paesaggio del territorio attraversato, che è un territorio interamente vincolato ai sensi dell'art 142 del D.lgs 42/2004 in quanto parco regionale;

c. la modifica di cui al punto precedente determina l'enorme aumento del fabbisogno di materiale di costruzione che era stato previsto nel progetto definitivo: si segna in proposito quanto rilevato nel "bilancio delle terre" della relazione piano di utilizzo (doc. 39, parte del progetto esecutivo datato 2023 della sola tratta C della "EN-Vigevano", cfr. a pag. 81 e seguenti, cfr. diffusamente qui infra par. 2) ”.

4.2. Con il secondo motivo di gravame, l’appellante ha contestato la sentenza nella parte in cui non è stata accolta la censura concernente il mancato aggiornamento della valutazione di impatto ambientale dell’opera in oggetto “ pur sollecitata ” dal T.a.r. Lombardia con le sentenze del 2020.

A tale proposito, l’appellante ha osservato che la verifica di ottemperanza effettuata dalla CTVIA dopo le anzidette pronunce avrebbe, infatti, avuto ad oggetto “ il confronto di un progetto definitivo rispetto a un preliminare di quasi venti anni antecedente ” e quindi “ non più attuale ”, nonché un progetto “ inutiliter datum ”, poiché totalmente “ surclassato ” da un progetto esecutivo modificato. In altri termini, secondo l’appellante, nel caso di specie, sarebbe stata necessaria una nuova valutazione di impatto ambientale dal momento che quella esistente risaliva a vent’anni prima e il progetto esecutivo da realizzare, approvato nel 2023, sarebbe “ completamente diverso ” rispetto al definitivo approvato, sicché sarebbe violato il principio di attualità della valutazione di impatto ambientale.

Inoltre, nel contesto di tale secondo motivo di gravame, l’appellante ha chiesto che il Collegio provveda a disporre il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’UE, ai sensi dell’art. 267 del TFUE, della questione così formulata: “ se la corretta interpretazione dell’art. 37 della Carta dei Diritti dell’Ue e dell’art. 191, par. II, TFUE, e delle norme unionali ut supra richiamate osta all’applicazione della norma domestica, art. 26, comma 6, d.lgs. 152/2006, come modificata dal d.lgs. 4/2008, che specifica che “I progetti sottoposti alla fase di valutazione devono essere realizzati entro cinque anni” applicata nel senso che la VIA effettuata su progetti preliminari anche risalenti e precedente all’entrata in vigore della norma, ma con progetto definitivo ed esecutivo successivi all’entrata in vigore della stessa, relativo a opere non ancora realizzate, possa essere considerata valida sine die, e che di conseguenza i progetti più risalenti dell’entrata in vigore dell’art. 26, comma 6 cit., non “scadano” decorsi i cinque anni, ovvero sia più corretto considerare la norma in menzione con valenza ricognitiva rispetto a un principio immanente di tutela ambientale, già previsto dagli stessi Trattati ”.

4.3. Con il terzo, articolato, motivo di gravame, l’appellante ha dedotto la carenza d’istruttoria, con riferimento all’omessa valutazione dei pareri negativi della Città Metropolitana di Milano e del Parco Agricolo Sud nonché la violazione del PTC del Parco Agricolo Sud e, sul punto, ha lamentato ancora una volta il mancato aggiornamento delle valutazioni ambientali, come sopra evidenziato, anche per quanto concerne la mancata valutazione dell’impatto dell’opera sul territorio, sul paesaggio e sul patrimonio culturale con particolare riferimento al progetto esecutivo del 2023.

La Città Metropolitana di Milano ha, infatti, sostenuto che il progetto definitivo e quello esecutivo si porrebbero “ in contrasto con la legge ” e, segnatamente, con l'art. 183 del d.lgs. n. 163 del 2006, secondo cui, al pari dell'art. 18 del d.lgs. n. 190 del 2002: “ l'istruttoria sui progetti è eseguita al fine di individuare, descrivere e valutare in modo appropriato, per ciascun caso particolare, gli effetti di un progetto sui seguenti fattori: l'uomo, la fauna e la flora, il suolo, l'acqua, l'aria, il clima e il paesaggio, i beni materiali e il patrimonio culturale; l'interazione tra i predetti fattori ”.

Inoltre, l’appellante ha lamentato anche l’omessa valutazione delle richieste di modifica formulate dal Ministero dei trasporti nel “project review”, nell’ambito dell’istruttoria che ha condotto all’approvazione del progetto definitivo e del progetto esecutivo del 2023.

4.4. Con il quarto motivo di gravame, è stata dedotta la violazione del d.P.R. n. 120 del 2017 con riferimento alla questione del confronto tra il fabbisogno delle terre e delle rocce da scavo previsto nel progetto definitivo e in quello esecutivo, sostenendo che da tale confronto emergerebbe per tabulas come il progetto esecutivo sia palesemente e macroscopicamente difforme da quello definitivo.

5. Si è costituita in giudizio la Regione Lombardia, replicando alle censure proposte e chiedendo il rigetto dell’appello.

Con riferimento al primo motivo di gravame, ha osservato che la modifica di alcune scelte progettuali nell’ambito del progetto esecutivo, avuto riguardo ai materiali o alle tecniche costruttive, non implica di per sé che il progetto esecutivo sia totalmente “ incoerente ” rispetto al progetto definitivo, dal momento che il progetto esecutivo costituisce l’ultimo livello di progettazione e deve necessariamente essere maggiormente dettagliato per consentire direttamente la realizzazione dell’opera e tale livello di dettaglio deriva da ulteriori valutazioni tecniche oltre che dalla necessità di recepire le prescrizioni rese in sede di approvazione del progetto stesso, sicché, per tale ragione, sono possibili differenti scelte progettuali, pur nella conservazione della finalità e dell’assetto generale dell’opera.

A proposito del viadotto VI03, la Regione Lombardia ha osservato che la struttura è stata modificata in quanto è stato necessario recepire alcune prescrizioni del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, che, nel parere conclusivo n. 28 del 2017, aveva chiesto di ricondurre tutte le previsioni progettuali alle indicazioni del D.M. del 19 aprile 2006, con particolare riferimento ai profili già indicati nel parere n. 46 del 2016, ossia rispetto alle corsie di entrata, al diametro esterno delle rotatorie, alla composizione della carreggiata anulare, alla configurazione dei rami di svincolo e dei raggi planimetrici. La Regione ha dunque precisato che, per recepire tali prescrizioni, è stato necessario inserire alcuni setti in calcestruzzo armato, pertanto “ quello che prima era un unico manufatto con sezione mista acciaio – calcestruzzo, è stato inframezzato da 3 manufatti in c.a. lunghi rispettivamente 71 m, 22 m e 32 m, per un totale di 125 metri di c.a. su 601 m totali di manufatto ”.

Ad avviso della Regione, del resto, il fatto che il progetto non sia stato sostanzialmente modificato rispetto ai precedenti livelli di progettazione sarebbe dimostrato proprio dall’esame degli elaborati progettuali e sarebbe altresì confermato dal Ministero della transizione ecologica, che, con decreto n. 387 del 12 ottobre 2021, ha decretato l’ottemperanza del definitivo-stralcio al preliminare, stabilendo che “ sussiste una sostanziale coerenza del progetto definitivo […] il progetto preliminare approvato con la Delibera CIPE n. 8 del 31 gennaio 2008 ”.

La Regione ha poi fatto presente, in ogni caso, che dopo la prima stesura dello studio di impatto ambientale su cui il Ministero dell’ambiente si era espresso nel 2005, il progetto era stato successivamente esaminato altre volte ai fini ambientali, ossia nel 2008, nel 2009, nel 2018 e nel 2021. In particolare, la Regione Lombardia ha rilevato che il parere della Commissione VIA del 2021 conteneva ampi riferimenti alle parti del progetto modificate rispetto ai livelli progettuali precedenti, sicché vi era effettivamente stata un’adeguata istruttoria ambientale in base alla quale era stata rilevata la sostanziale conformità del progetto definitivo stralcio rispetto al definitivo precedente. Peraltro, anche la Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Milano, con il parere prot. n. 26071-P del 29 luglio 2021, si era espressa in senso favorevole con prescrizioni da recepire in fase di progettazione esecutiva, sia in merito all’ottemperanza del progetto definitivo alle prescrizioni della Delibera CIPE n. 8 del 31 gennaio 2008, sia ai fini tanto dell’autorizzazione ex art. 21, comma 4, del d.lgs. n. 42 del 2004 quanto di quella prevista dall’art. 146 del medesimo d.lgs. n. 42 del 2004.

A proposito della “project review” la Regione ha osservato che l’Anas S.p.a. su richiesta del Ministero, aveva effettuato un’apposita analisi per il recepimento degli orientamenti espressi nella project review ministeriale, sicché non corrisponderebbe al vero l’affermazione della Città Metropolitana di Milano secondo cui non sarebbe mai stata fatta un’adeguata valutazione istruttoria sul punto, posto che Anas S.p.a. ha trasmesso le proprie valutazioni al Ministero delle infrastrutture e alla Regione Lombardia con nota COMM_SS11.U.0000022 del 28 novembre 2022.

In base all’anzidetta analisi, tenuto conto degli obiettivi e dei criteri fissati, la soluzione più coerente con gli obiettivi di sostenibilità tecnica e ambientale è stata ritenuta la n. 4, corrispondente alla soluzione progettuale già sviluppata nel progetto definitivo stralcio. L’analisi, peraltro, secondo la Regione, risponde a tutti i punti indicati nella project review ministeriale, evidenziando come le scelte effettuate nel progetto definitivo stralcio consentano di minimizzare gli impatti ambientali e siano “ le uniche tecnicamente perseguibili ”.

Sotto un diverso profilo, tutti i punti critici segnalati dagli enti locali e poi ripresi nella project review ministeriale sarebbero stati risolti nel progetto definitivo stralcio attraverso soluzioni progettuali che pur non riprendendo, per ragioni tecniche, quanto proposto dagli enti stessi, avevano comunque minimizzato gli impatti delle opere ottimizzando la funzionalità.

Infine, a proposito dell’aumento del fabbisogno di materiale, la Regione ha rilevato che le differenze indicate dall’appellante non possono essere considerate necessariamente determinate dall’innalzamento dell’asse principale, dal momento che è da reputarsi normale che nell’ambito della progettazione esecutiva vi siano ulteriori approfondimenti anche per quanto concerne scavi, rinterri, mitigazioni ambientali e fondazioni. Pertanto, non sarebbe lecito dedurre che un aumentato fabbisogno di materiale determini in via automatica una diversità dell’opera progettata, in quanto la coerenza fra il progetto definitivo approvato e quello esecutivo sarebbe determinata dal mantenimento delle finalità dell’opera e dall’uniformità delle planimetrie e degli svincoli, nonché da “ altri dettagli progettuali ”.

6. Si è del pari costituita in giudizio la società Anas S.p.a., che ha negato la rilevanza delle modifiche apportate al progetto esecutivo, sostenendo che l’adeguamento del Viadotto fosse riconducibile alla necessità di recepire le prescrizioni emerse nell’ambito dell’ iter procedimentale, posto che, in particolare, il Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, nel parere conclusivo n. 28 del 2017, a pagina 69, aveva chiesto di “ ricondurre tutte le previsioni progettuali alle indicazioni del D.M. [19 aprile 2006] ”. In ogni caso, Anas S.p.a. ha evidenziato come non sia in alcun modo prevista dalla legge un’ulteriore valutazione “ supplementare ” del progetto definitivo da parte del Ministero dell’ambiente, in ragione delle modifiche apportate in sede di redazione della progettazione esecutiva.

L’Anas S.p.a. ha eccepito anche l’infondatezza del secondo motivo di gravame, rilevando che il progetto definitivo sottoposto al vaglio della Conferenza dei servizi era già stato sottoposto alla valutazione del Ministero dell’ambiente, che, con provvedimento prot. n. 387 del 12 ottobre 2021, ne aveva decretato favorevolmente l’ottemperanza, in quanto ogni modifica introdotta nel progetto definitivo rispetto al progetto preliminare era stata espressamente valutata.

Infine, la società appellata ha replicato anche al terzo motivo di gravame concernente l’asserito difetto di istruttoria e al quarto motivo relativo alla questione del maggior fabbisogno di materiale.

7. Si è costituita anche la Presidenza del Consiglio dei Ministri, unitamente al Commissario Straordinario per gli interventi infrastrutturali sulla strada statale 11-494 “Collegamento EN – Vigevano”, al Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica e al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, eccependo l’improcedibilità dell’appello per sopravvenuta carenza d’interesse in ragione dell’omessa impugnazione dell’aggiudicazione del contratto relativo all’intervento in questione.

Come l’Anas S.p.a., anche la Presidenza del Consiglio dei Ministri ha osservato che la pretesa difformità tra progetto definitivo e progetto esecutivo lamentata dall’appellante risulta, in realtà, riconducibile all’adeguamento alle prescrizioni, da reputarsi “ del tutto fisiologico ” nell’ambito del passaggio da una fase all’altra della progettazione.

A proposito delle censure relative all’adeguamento del Viadotto, ha ribadito che l’anzidetto adeguamento altro non è se non il risultato del recepimento delle prescrizioni emerse nell’ambito del pregresso iter di approvazione del progetto definitivo. Pertanto, sarebbe solamente la tecnica originariamente prevista e non l’opera in sé ad essere stata giudicata “ impossibile ” da realizzare.

8. Con le successive memorie le parti hanno insistito nelle rispettive posizioni.

9. Tanto premesso, il Collegio – trattenuta la causa in decisione all’udienza pubblica del 20 marzo 2025 – reputa che l’appello sia infondato nel merito, per le ragioni che di seguito si espongono, con la conseguenza che si può prescindere dall’esame dell’eccezione di improcedibilità dell’appello sollevata dall’Avvocatura dello Stato.

9.1. Il primo e il secondo motivo di gravame possono essere esaminati congiuntamente in quanto in essi vengono ripetute più volte le medesime considerazioni e sono entrambi infondati poiché, a differenza di quanto sostenuto dall’appellante, le modifiche progettuali nell’ambito del complesso progetto in questione non imponevano di per sé una nuova valutazione d’impatto ambientale con riferimento al progetto esecutivo del 2023.

Come correttamente rilevato dal giudice di primo grado, la compatibilità ambientale del progetto preliminare è stata valutata con la delibera CIPE n. 8 del 2008 e il progetto definitivo del 2023 è stato sottoposto alla verifica di ottemperanza ai sensi dell’art. 185 del d.lgs. n. 163 del 2006, conclusasi positivamente con il provvedimento n. 387 del 12 ottobre 2021 del Ministero della transizione ecologica, previo parere n. 339 del 20 settembre 2021 della Commissione Tecnica di Verifica dell’Impatto Ambientale VIA e VAS, Sottocommissione VIA.

Osserva, in particolare, il Collegio, che la parte appellante non ha dimostrato l’asserita totale incoerenza del progetto definitivo del 2023, tenuto conto che è da considerare fisiologico che tra progetto preliminare e progetto definitivo vi siano talune differenze, specie nella parte in cui la progettazione definitiva recepisca gli apporti procedimentali e partecipativi emersi nel corso del procedimento e ciò, a maggior ragione, ove vengano in rilievo opere di particolare complessità come quella in questione, di carattere strategico, sicché è proprio la scansione nei diversi livelli di progettazione che giustifica la possibilità di modifiche progettuali.

In questo senso, del resto, si è già espressa la giurisprudenza amministrativa, che ha affermato, con riferimento all' iter progettuale delle infrastrutture strategiche, che “ la possibilità di inserire prescrizioni in sede di approvazione del progetto definitivo, non soltanto è ammissibile, ma a volte si rende necessaria: diversamente argomentando, occorrerebbe predisporre un nuovo iter di approvazione per ogni difformità, ancorché secondaria, fra il progetto preliminare, definitivo ed esecutivo; proprio al fine di non incorrere in questo inconveniente, che andrebbe ad incidere sulla celere azione amministrativa, il legislatore ha previsto la possibilità di introdurre delle raccomandazioni e prescrizioni in sede di adozione del progetto definitivo ” (Cons. Stato, sez. IV, 22 febbraio 2016, n. 721; Cons. Stato, sez. IV, 14 febbraio 2023, n. 1555).

Ne consegue che le modifiche apportate al progetto, avuto riguardo, in particolare, all’opera “VI03 - Viadotto Albairate RFI” non sono tali da rendere necessaria una nuova valutazione ambientale proprio perché, da un lato, recepiscono puntuali prescrizioni emerse nell’ambito del complesso iter procedimentale di autorizzazione dell’opera e, dall’altro lato, si tratta di modifiche inerenti alle sole tecniche costruttive.

Sotto un diverso profilo, la circostanza che la valutazione d’impatto ambientale del progetto preliminare risalga al 2005 non può essere considerata di per sé sufficiente per ritenere necessario un suo aggiornamento posto che, come rilevato dal T.a.r., il termine di validità previsto dall’art. 26, comma 6, del d.lgs. n. 152 del 2006 è entrato in vigore in epoca successiva all’approvazione della delibera CIPE n. 8 del 31 gennaio 2008, con la conseguenza che, nel caso di specie, risultano applicabili ratione temporis gli artt. 182 e s.s. del d.lgs. n. 163 del 2006 e, in particolare, l’art. 183, comma 6, del medesimo d.lgs. secondo cui “ il provvedimento di compatibilità ambientale è adottato dal CIPE, contestualmente all'approvazione del progetto preliminare ”.

A tale riguardo, occorre anche sottolineare, da un lato, che il mero passare del tempo non risulta di per sé significativo, quando non muta la sostanza del progetto e che, come già rilevato, con il parere n. 339 del 20 settembre 2021, la Commissione Tecnica di Verifica dell’Impatto Ambientale VIA e VAS, Sottocommissione VIA, ha valutato l’ottemperanza del progetto definitivo stralcio alle prescrizioni e raccomandazioni contenute nella delibera CIPE n. 8/2008 e che, con parere prot. n. 26071 del 29 luglio 2021, anche il Ministero della cultura si è espresso favorevolmente, con prescrizioni, sulla suddetta ottemperanza, nonché in merito all’autorizzazione di cui all’art. 21, comma 4, e all’art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004, nonché, da ultimo, con il provvedimento n. 387 del 12 ottobre 2021, il Ministero della transizione ecologica ha concluso positivamente la procedura di verifica di ottemperanza. Non corrisponde dunque al vero e risulta frutto di una soggettiva prospettazione dell’appellante il fatto che la valutazione in questione sia “ non più attuale ” e che il progetto sia “ inutiliter datum ” in quanto “ surclassato ” da un progetto esecutivo che ha introdotto delle modifiche. Contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante, risulta, infatti, che il progetto preliminare è stato correttamente approvato anche ai fini ambientali per effetto della delibera CIPE n. 8 del 2008 e che è successivamente intervenuta la verifica di ottemperanza del progetto definitivo, il quale, per le ragioni già illustrate, nella sostanza, non risulta cambiato.

9.2. Del resto, a proposito della compatibilità con il diritto europeo della previsione secondo cui la valutazione ambientale va riferita al progetto preliminare, questa Sezione ha già avuto modo di chiarire quanto segue: “ Per quanto concerne il livello di sviluppo del progetto idoneo a consentire la valutazione ambientale, la disciplina europea, sin dalla direttiva 85/337/CE, prevede che essa debba essere svolta ad uno stadio della progettazione tale da rendere possibile da subito la previsione di scenari alternativi, e comunque da consentirne l'incorporazione nelle scelte progettuali, eventualmente anche per effetto delle osservazioni e degli apporti derivanti dal procedimento di consultazione pubblica.

È per tale ragione che il d.lgs. n. 152 del 2006, nella versione adottata per dare attuazione alla direttiva 85/337/CE in tema di VIA, aveva inizialmente previsto, all'art. 5, lett. e) che la valutazione d'impatto ambiente dovesse essere svolta sul progetto preliminare.

Tuttavia, la preoccupazione che in tale fase progettuale il SIA non fosse articolabile compiutamente ha portato, nella successiva revisione del Codice dell'Ambiente di cui alla novella apportata dall'art. 1, comma 3, del d.lgs. n. 4/2008, all'assoggettamento a VIA del progetto definitivo.

Come noto, peraltro, la VIA restava anticipata al preliminare per le infrastrutture strategiche e gli insediamenti produttivi di cui all'art. 162 del previgente Codice dei contratti (d.lgs. n. 163/2006) e per le grandi opere, di cui agli artt. 181 e ss. dello stesso Codice.

Al riguardo, la giurisprudenza amministrativa ha respinto i dubbi di compatibilità comunitaria della scelta di tale livello progettuale, basati sul fatto che il progetto preliminare non garantirebbe una sufficiente conoscenza delle caratteristiche dell'opera e, di conseguenza, degli impatti provocati sull'ambiente. Si è rilevato infatti che "Gli art. 3 e 18 d.lg. n. 190 del 2002, nella parte in cui raccordano la V.I.A. al progetto preliminare delle opere da essi regolate, e non al progetto definitivo (come la normativa nazionale prevede per la generalità dei lavori), non contrastano con la direttiva comunitaria n. 85/337 del 27 giugno 1985, in quanto questa non opera distinzioni formali tra i livelli di progettazione ma pone una questione sostanziale di necessità di esame e valutazione dei fattori da essa presi in considerazione (siccome suscettibili di ripercuotersi sull'ambiente) prima che vengano iniziati i lavori, ed in definitiva rimette a ciascuno Stato membro la scelta della fase procedurale cui avere riguardo, con l'unico limite che ai fini della V.I.A. siano effettivamente disponibili gli elementi conoscitivi prescritti" (TAR Lazio, sez. I, 31 maggio 2004, n. 5118; cfr. anche, da ultimo, Cons. Stato, IV, 11 dicembre 2016, n. 389) ” (Cons. Stato, sez. IV, 13 febbraio 2020, n. 1164).

Ferme le considerazioni che precedono e ribadito che non sono state dimostrate modifiche del progetto tali da superare la fisiologica scansione dei diversi livelli progettuali che, per l’appunto, presuppongono un progressivo approfondimento dei progetti medesimi, suscettibile di giustificare talune modifiche – a maggior ragione ove siano state adottate prescrizioni nell’ambito del procedimento – occorre comunque rilevare che la questione indicata nel secondo motivo di gravame che, secondo l’appellante, dovrebbe essere oggetto di rinvio pregiudiziale, risulta soltanto genericamente prospettata e, inoltre, afferisce a disposizioni del diritto dell’Unione Europea aventi carattere di mero indirizzo.

9.3. Il terzo motivo di gravame è del pari destituito di fondamento poiché, come già rilevato dal T.a.r., il denunciato difetto di istruttoria non sussiste, dal momento che il Commissario ha valutato le posizioni prevalenti emerse nella Conferenza, come previsto dal comma 7 dell’art. 14- ter , l. n. 241 del 1990.

In ogni caso, le censure prospettate dall’appellante sono soltanto generiche, posto che l’appellante medesima si è limitata a rilevare, da un lato, che il progetto definitivo adottato nel 2023 non avrebbe fatto altro che reiterare le “ gravi lacune ” che avevano già viziato il progetto definitivo precedente, così come risultante dalla delibera CIPE n. 7 del 2018 e, dall’altro lato, che il progetto esecutivo del 2023 sarebbe totalmente incoerente rispetto al definitivo.

Sotto un diverso profilo, è infondata la tesi sostenuta dall’appellante secondo cui la decisione del T.a.r. sarebbe contraddittoria nella parte in cui ha escluso il difetto di istruttoria osservando che i pareri negativi della Città Metropolitana di Milano e del Parco Agricolo Sud Milano erano stati menzionati e richiamati nella determinazione di conclusione della Conferenza di servizi. Sul punto, infatti, ritiene il Collegio che l’anzidetto richiamo debba essere considerato sufficiente sul piano istruttorio, poiché, diversamente opinando, si dovrebbe pervenire alla conclusione che si renderebbe necessaria un’analitica e puntuale confutazione, punto per punto, di ogni posizione contraria emersa nell’ambito del procedimento.

Ferme le considerazioni che precedono, va comunque rilevato che la valutazione dell’impatto dell’opera sul territorio del Parco Agricolo Sud rientra nell’ambito della discrezionalità tecnica dell’amministrazione e le contestazioni prospettate dall’appellante non hanno evidenziato profili di manifesta irragionevolezza.

Da ultimo, non risulta condivisibile neppure quanto prospettato a proposito delle richieste di revisione e modifica da parte del Ministero dei trasporti, del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici e nell’ambito delle prescrizioni del Parco Agricolo Sud. Ad avviso dell’appellante, infatti, non vi sarebbe stata una valutazione adeguata sul punto e, in ogni caso, si tratterebbe di soluzioni obsolete, non coerenti con l’attuale situazione e che sarebbero “ inaccettabili ” per un’opera di così rilevante impatto.

Anche a tale proposito le contestazioni dell’appellante non risultano condivisibili poiché le proposte in questione sono state valutate in un apposito report denominato “ Analisi per il recepimento degli orientamenti della project review STM ”, sicché per tale ragione non sono configurabili vizi di legittimità, mentre le ulteriori considerazioni critiche circa l’opportunità dell’opera in questione sono evidentemente sottratte al sindacato giurisdizionale in quanto attengono a profili di merito rimessi alle valutazioni dell’amministrazione.

Da ultimo, per quanto concerne l’inadeguata considerazione della posizione espressa dal Parco Agricolo Sud si è già evidenziato che non sussiste il prospettato vizio di eccesso di potere.

9.4. È infondato, infine, anche il quarto motivo di gravame, per ragioni logiche prima ancora che giuridiche, in quanto il diverso fabbisogno di terre e rocce da scavo indicato nel progetto esecutivo rispetto a quello definitivo non può essere considerato di per sé dirimente al fine di dimostrare l’asserita totale difformità dei progetti stessi.

10. Dalle considerazioni che precedono discende, pertanto, il rigetto dell’appello.

11. La complessità delle questioni giustifica l’integrale compensazione delle spese processuali del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luca Lamberti, Presidente FF

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Eugenio Tagliasacchi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Eugenio Tagliasacchi	Luca Lamberti

IL SEGRETARIO