Pubblicato il 22/05/2025

N. 04441/2025REG.PROV.COLL.

N. 03909/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3909 del 2022, proposto da IO IE s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Lazzaro Di Trani, Bice Annalisa Pasqualone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Calabria, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Massimiliano Manna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima) n. 01948/2021.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Calabria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 marzo 2025 il Cons. Luigi Furno e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

FATTO

1.Con istanza del 30 luglio 2009, la IO IE s.r.l. chiedeva alla Regione Calabria il rilascio dell’AIA per la realizzazione, in località Giammiglione del Comune di Crotone, di una discarica per rifiuti pericolosi e non pericolosi.

Dopo l’emissione del parere negativo della Provincia, del Comune e dell’Azienda sanitaria provinciale di Crotone, la Regione si determinava negativamente in ordine alla predetta istanza, con il decreto del dirigente generale del Dipartimento politiche dell’ambiente del 31 marzo 2010, prot. n. 592, che veniva annullato dal T.a.r Calabria con la sentenza del 28 marzo 2011, n. 403, in accoglimento della doglianza relativa alla violazione dell’obbligo di comunicazione del preavviso di rigetto.

1.1. A seguito del rinnovo del procedimento, interveniva il decreto del dirigente del Dipartimento delle politiche dell’ambiente della Regione Calabria dell’1 agosto 2011, n. 9549, con il quale l’Amministrazione nuovamente si determinava negativamente in ordine alla compatibilità ambientale in relazione al progetto di che trattasi.

Anche quest’ultima determinazione veniva annullata per difetto di motivazione dalla sentenza del T.a.r. Calabria n. 998/2012, confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 5253/2013.

2. La IO IE s.r.l. proponeva, dunque, un’azione di ottemperanza volta a ottenere il provvedimento favorevole di compatibilità ambientale, rigettata dal T.a.r Calabria con sentenza n. 719/2015, confermata dal Consiglio di Stato, con la decisione n. 3794/2016, in quanto dall’annullamento del diniego per difetto di motivazione si ricaverebbe che “ l’effetto conformativo è circoscritto all’approfondimento dell’istruttoria e della motivazione che ne deve dare conto, nella fase di rinnovazione del procedimento ”.

3. Successivamente alla riedizione del potere, la Regione denegava nuovamente l’autorizzazione integrata ambientale per la realizzazione della riferita discarica con il decreto del 7 novembre 2017, n. 12267, il quale veniva annullato dal Consiglio di Stato con la pronuncia n. 3279/2021, la quale, in riforma della sentenza di primo grado n. 243/2020, rilevava l’illegittimo esercizio della discrezionalità da parte della Regione Calabria in quanto, denegando l’autorizzazione sulla base di regole non previste in generale e in astratto dal pianificatore, bensì sulla base di regole specifiche poste a tutela del territorio, < l’Amministrazione decidente ha omesso di specificare le ragioni del discostamento (“nel caso di specie, il limite del trattamento dei rifiuti provenienti dalla sola vicina area SIN non è stato oggetto di specifica e puntuale motivazione in ordine alle ragioni per le quali si è resa necessaria una interpretazione così restrittiva del principio di prossimità (addirittura, più stringente della regola prevista dallo stesso pianificatore regionale), sia in senso assoluto (rispetto, cioè, al progetto presentato dalla S.r.l. IO), sia in senso relativo (in relazione, cioè, al nuovo progetto assentito in favore di altro operatore economico, sempre all’interno del territorio crotonese, di cui la IO ha dato conto nel ricorso per motivi aggiunti ”>.

3.1. Il Consiglio di Stato, al riguardo, espressamente chiariva che “ Dall’accoglimento del ricorso, va precisato, non deriva il riconoscimento alla spettanza del bene della vita, trattandosi di poteri amministrativi non ancora esercitati e ostandovi il chiaro disposto di cui all’art. 34 c.p.a. ”.

4. Tanto premesso, con il ricorso di primo grado, la IO IE s.r.l. ha proposto nei confronti della Regione Calabria domanda di risarcimento dei danni asseritamene derivanti dall’illegittimo diniego n. 9549, del 1° agosto 2011, della domanda di rilascio, previa valutazione di impatto ambientale (VIA), dell’autorizzazione integrata ambientale (AIA) finalizzata a realizzare una discarica nel territorio del Comune di Crotone e quantificati, stante “la mancata emissione del provvedimento favorevole”, in €. 201.120,00, oltre ad oneri finanziari, a titolo di costi sopportati per l’acquisizione del terreno, in €. 554.130,00 a titolo di costi per la progettazione ed in €. 30.000.000 a titolo di lucro cessante.

5. Il T.a.r., con la decisione 5 novembre 2021, n. 1948, ha respinto il ricorso.

6. La IO IE s.r.l. ha proposto appello per il motivo riportato nella parte in diritto.

7. Si è costituita nel giudizio di appello la Regione Calabria chiedendo di dichiarare l’impugnazione infondata.

8. All’udienza del 20 marzo 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con un unico mezzo di gravame la parte appellante ha dedotto: “ error in procedendo e judicando. violazione degli artt. 3 e 24 della cost.; violazione dell’art. 2043 cod.civ.; difetto di motivazione. diniego di giustizia. violazione dei principi di economicità e concentrazione del processo; errore di fatto ”.

1.1. Ad avviso della parte appellante, la statuizione contenuta nella decisione del Consiglio di Stato n. 3279/2021, che ha ritenuto, per la terza volta, illegittimo il terzo diniego di rilascio della dell’autorizzazione integrata ambientale opposto dalla Regione Calabria, avrebbe dovuto determinare il giudice di prime cure a non ritenere “la causa matura per la decisione”.

Ciò in ragione della “provata” riattivazione da parte della Regione Calabria del procedimento, teso ad accertare, ad avviso della parte appellante, il riconoscimento alla spettanza del bene della vita.

1.2. Secondo la prospettazione della appellante, il primo giudice avrebbe dovuto procedere al rinvio dell’udienza di discussione del processo al fine di consentire all’Amministrazione di completare il procedimento amministrativo e, in ultima analisi, di rilasciare in favore della IO IE s.r.l. l’autorizzazione integrata ambientale (AIA).

Con la conseguenza per cui il mancato rinvio dell’udienza di discussione della causa, nell’ottica in esame, avrebbe leso il diritto di difesa, costituzionalmente presidiato, della parte appellante.

1.3. Sotto un diverso profilo, la parte appellante contesta il capo della decisione impugnata con il quale si è ritenuto che la IO IE s.r.l. non avesse agito anche per il risarcimento del danno da perdita di chance , assumendo, di contro, che tale figura di danno ricorrerebbe nel caso in esame.

2. Il motivo non è fondato.

2.1. È infondato, in primo luogo, il sub-motivo con il quale la parte appellante lamenta il fatto che il giudice di primo grado non ha potuto effettuare il c.d. giudizio prognostico in ordine alla spettanza del bene della vita per effetto del mancato rinvio dell’udienza di discussione.

Non esiste, infatti, una norma giuridica ovvero un principio di diritto che attribuiscono al ricorrente il diritto al rinvio della discussione del ricorso, atteso che la parte interessata ha solo la facoltà di illustrare al giudice le ragioni che potrebbero giustificare il differimento dell'udienza o la cancellazione della causa dal ruolo, ma la decisione finale in ordine ai concreti tempi della discussione spetta comunque al giudice, il quale deve verificare l'effettiva opportunità di rinviare l'udienza.

Solo in presenza di situazioni particolarissime, direttamente incidenti sul diritto di difesa delle parti, il rinvio dell'udienza è doveroso per il giudice e in tale ambito si collocano, fra l'altro, i casi di impedimento personale del difensore o della parte, nonché quelli in cui, per effetto delle produzioni documentali effettuate dall'Amministrazione, occorra riconoscere alla parte, che ne faccia richiesta, il termine di sessanta giorni per la proposizione dei motivi aggiunti.

2.2. Nel caso in esame, l’omesso rinvio dell’udienza di discussione non ha determinato alcuna lesione del diritto di difesa della odierna parte appellante, posto che la riedizione dell’attività amministrativa in relazione ai profili che non hanno formato oggetto delle statuizioni della sentenza di annullamento e la natura tecnico discrezionale della stessa, per un verso, rendevano, come si dirà oltre, impossibile l’effettuazione del giudizio prognostico in ordine alla spettanza del bene della vita in sede processuale e, per altro verso, costituivano elementi da cui poter dedurre che la riedizione del potere nel caso in esame rendeva, contrariamente a quanto ritenuto nell’atto di appello, tutt’altro che scontato il riconoscimento del bene della vita in favore della odierna parte appellante.

Come correttamente rilevato dal giudice di primo grado, la sentenza del Consiglio di Stato n. 3279/2021 ha, in effetti, accolto il ricorso dell’odierna appellante per motivi meramente formali, lasciando integra in capo all’Amministrazione la possibilità di riesercitare il potere con l’unico limite di non incorrere nei vizi formali posti a base della decisione di annullamento.

Nel caso in esame, il giudicato ha cristallizzato, dunque, solo un segmento del più ampio “flusso” del potere amministrativo residuante in capo all’Amministrazione.

La validità del provvedimento impugnato non è stata, infatti, scrutinata dal giudice nel suo complesso – ovvero per qualsiasi ipotetico vizio, anche non apertamente sollevato nel processo – bensì solo in relazione agli specifici vizi, peraltro di natura formale, esposti nel ricorso.

2.3. Al riguardo, occorre, invero, osservare che, secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale, il giudizio prognostico in ordine alla spettanza del bene della vita è ammissibile solo in presenza di attività amministrativa vincolata, ovvero nei casi di consumazione procedimentale (es: art. 10- bis , legge 241 del 1990; atti di auto-vincolo) o processuale (es: effetto conformativo che discende da annullamenti giurisdizionali in relazione a vizi sostanziali della funzione; c.d. giudicato a formazione progressiva nell’ambito del giudizio di ottemperanza) dell’originario potere amministrativo discrezionale.

Tale impostazione, sul piano sistematico, trova una significativa conferma nell’art. 31, comma 3, c.p.a. (e, analogamente, nell’art. 34, comma 1, lett.c) secondo cui il giudice può pronunciare sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio solo quando si tratta di attività vincolata o quando risulta che non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e non sono necessari adempimenti istruttori che debbano essere compiuti dall'amministrazione.

Recentemente, tale conclusione è stata ribadita dall’Adunanza plenaria 23 aprile 2021, n 7., secondo la quale il presupposto dell'ingiustizia del danno si configura solo allorché “l'esercizio illegittimo del potere amministrativo abbia leso un bene della vita del privato, che quest'ultimo avrebbe titolo per mantenere o ottenere, secondo la dicotomia interessi legittimi oppositivi e pretensivi”.

La risarcibilità dell'interesse legittimo è così subordinata ad un giudizio ulteriore, che non concerne propriamente la lesione dell'interesse legittimo, bensì del bene della vita al quale esso è eventualmente correlato.

Se ne ricava che il risarcimento è escluso “quando l'interesse legittimo riceva tutela idonea con l'accoglimento dell'azione di annullamento, ma quest'ultimo sia determinato da una illegittimità, solitamente di carattere formale, da cui non derivi un accertamento di fondatezza della pretesa del privato ma un vincolo per l'amministrazione a rideterminarsi, senza esaurimento della discrezionalità [...] Nel settore del danno conseguente alla ritardata conclusione del procedimento amministrativo il requisito dell'ingiustizia esige dunque la dimostrazione che il superamento del termine di legge abbia impedito al privato di ottenere il provvedimento ampliativo favorevole, per il quale aveva presentato istanza”.

2.4. Infondato è anche il sub-motivo con il quale la parte appellante lamenta il mancato riconoscimento del danno da perdita di chance .

In via preliminare la Sezione rileva che la chance è una figura di creazione giurisprudenziale che è stata elaborata al fin di venire incontro alle esigenze di tutela della parte nel caso in cui la prova del fatto illecito rispetto al bene della vita finale sia sostanzialmente difficile o impossibile.

Tale figura è diversamente ricostruita in dottrina e in giurisprudenza.

In questa sede è sufficiente rilevare che: i) secondo la cd. concezione ontologica, la chance viene considerata un bene autonomo suscettibile di valutazione economica da intendersi come “perdita della possibilità di conseguire un risultato utile” e dunque rileva come danno emergente; ii) secondo la cd. concezione eziologica, la chance viene considerata come “perdita di un risultato utile” che si proietta nel futuro e dunque rileva come lucro cessante.

La Corte di Cassazione con un recente orientamento (inaugurato a partire dalla decisione 9 marzo 2018, n. 5641) ritiene che le esposte concezioni devono essere superate e che la chance di tipo patrimoniale si caratterizzi per la presenza degli ordinari elementi costitutivi della responsabilità civile, ma con la rilevante particolarità rappresentata dal fatto che essa trae origine, in presenza di peculiari fattispecie, da quella che la Cassazione definisce “incertezza eventistica”.

Tale conclusione è stata condivisa dalla citata decisione n. 7/2021 dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, la quale ha riconosciuto alla chance una posizione giuridica autonomamente tutelabile e «morfologicamente intesa come evento di danno rappresentato dalla perdita della possibilità di un risultato più favorevole [...] purché ne sia provata una consistenza probabilistica adeguata».

Per aversi un danno da perdita di chance occorre, infatti, che siano presenti i seguenti elementi costitutivi: a) una condotta colpevole dell'agente; b) un evento di danno, che determina la lesione del bene giuridico protetto (danno ingiusto); c) un nesso di causalità tra la condotta e l'evento, ricostruita secondo la regola del “più probabile che non”; d) una o più conseguenze dannose risarcibili, patrimoniali e non, che devono essere derivanti in modo diretto e immediato dal fatto lesivo.

2.5. Tanto permesso, rileva il Collegio che, nel caso in esame, non è stata proposta, nel giudizio di primo grado, una espressa domanda di risarcimento del danno da perdita di chance , ragion per cui essa non può essere esaminata in questa sede.

Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, il divieto di ius novorum in appello risponde ad esigenze di ordine pubblico, in quanto costituente un'applicazione del principio del doppio grado di giurisdizione (Corte di Cassazione n. 157/2020; 25886 del 2022, 12633 del 2024).

L’identificazione di una domanda nuova, secondo un costante indirizzo interpretativo, deve avvenire sulla base dei principi che regolano l'identificazione delle domande, dunque avendo riguardo al petitum (mediato ed immediato) ed alla causa petendi .

Il mutamento di causa petendi comporta la proposizione di una domanda nuova poiché implica il mutamento dei fatti costitutivi del diritto fatto valere in giudizio (Corte di Cassazione n. 11202/2003).

Alla luce di tali coordinante ermeneutiche, la domanda di risarcimento della chance, concernendo, per le ragioni evidenziate, la lesione di un evento di danno diverso da quello relativo all’utilità finale, integra una domanda diversa tanto per il "petitum" quanto per la "causa petendi".

In tal senso è, peraltro, orientata anche la più recente giurisprudenza della Cassazione ( ex multis Suprema Corte di Cassazione n. 12633/2024; n. 25886/2022).

3. Alla luce delle osservazioni che precedono, pertanto, l’appello deve essere dichiarato infondato.

4. La particolarità della questione giustifica l’integrale compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, conferma integralmente la sentenza impugnata.

Compensa tra le parti integralmente le spese di questo grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luca Lamberti, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luigi Furno	Luca Lamberti

IL SEGRETARIO