N. 03824/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 04/02/2026
N. 00935 /2026 REG.PROV.COLL. N. 03824/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3824 del 2025, proposto dalla
Porto Turistico di Talamone s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Marco TT e NO ER e con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Roma, via degli Scipioni, n. 110;
contro
Comune di Orbetello, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti LE CH e Sergio FR e con domicilio digitale come da P.E.C. da Registri di Giustizia;
Molo di Talamone Associazione Consortile e A.S.D. Circolo Nautico Talamone in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, nonché MI VA, quale titolare della ditta Nautica VA, rappresentati e difesi dagli avv.ti Luisa Torchia, Paolo
BA e UI HE e con domicilio digitale come da P.E.C. da Registri di
Giustizia; N. 03824/2025 REG.RIC.
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione
Quarta, n. 279/2025 del 20 febbraio 2025, resa tra le parti e notificata in data 28 marzo
2025, con cui è stato accolto il ricorso R.G. n. 1656/2024.
Visti l'appello principale e i relativi allegati;
Vista la memoria di costituzione e difesa del Comune di Orbetello, recante contestuale appello incidentale;
Vista altresì la memoria di costituzione e difesa della Molo di Talamone Associazione
Consortile, dell'A.S.D. Circolo Nautico Talamone e del sig. MI VA;
Viste le memorie, i documenti e le repliche delle parti;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2025 il Cons. RO De
NI e uditi per le parti l'avv. Giulio Grottola per delega degli avv.ti Marco
TT e NO ER, l'avv. Luisa Torchia anche per delega dell'avv. Paolo
BA, l'avv. UI HE e l'avv. Marco Maffei per delega degli avv.ti Sergio
FR e LE CH;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO
Con l'appello in epigrafe la società Porto Turistico Talamone s.r.l. (d'ora in avanti:
“Porto Turistico” o “Società”) ha impugnato la sentenza del T.A.R. Toscana, Sez. IV,
n. 279/2025 del 20 febbraio 2025, chiedendone la riforma.
La sentenza appellata ha accolto il ricorso presentato dall'Associazione Consortile
Molo di Talamone, dal sig. MI VA e dall'A.S.D. Circolo Nautico Talamone – N. 03824/2025 REG.RIC.
concessionari di porzioni dello specchio acqueo del porto di Talamone, frazione del
Comune di Orbetello – per ottenere l'annullamento degli atti della procedura avviata per il rilascio della concessione demaniale marittima ai sensi dell'art. 3 del d.P.R. n.
509/1997, allo scopo della riqualificazione dell'approdo di Talamone in porto ST.
In particolare, in accoglimento del ricorso il T.A.R. ha annullato: I) la delibera della giunta comunale di Orbetello n. 214 del 10 luglio 2024, avente a oggetto “istanza prot.
N. 55279 del 29.11.2023 per la riqualificazione dell'Approdo di Talamone in Porto
Turistico da attuarsi con domanda di concessione ai sensi dell'art. 3 del D.P.R.
509/97”, mediante cui il Comune di Orbetello ha dato corso alla pubblicazione dell'istanza di concessione presentata dalla Società appellante per la riqualificazione dell'approdo di Talamone; II) l'avviso di pubblicazione della citata istanza, pubblicato nella G.U.U.E. il 13 agosto 2024.
La Società ha contestato l'iter logico-giuridico e le statuizioni della sentenza di prime cure, sotto i seguenti profili: A) riconoscimento della legittimazione ad agire, nonché dell'interesse a ricorrere in capo ai ricorrenti in primo grado; B) fondatezza del vizio di contraddittorietà degli atti impugnati, per contrasto degli stessi con i precedenti atti programmatori del Comune relativi al porto di Talamone; C) fondatezza del vizio di illegittimità dell'utilizzo della procedura di cui al d.P.R. 2 dicembre 1997, n. 509, con riferimento alle opere di regimazione idraulica.
Per l'effetto, nell'appello la Porto Turistico ha dedotto i seguenti motivi:
1) erroneità del capo della sentenza che ha respinto l'eccezione di carenza di interesse ad agire e/o di legittimazione attiva dei ricorrenti in primo grado;
2) erroneità e/o illegittimità della sentenza di primo grado nel capo in cui ha accolto il quarto motivo di ricorso, per contraddittorietà in atti, sotto il profilo del rapporto tra quelli impugnati e i precedenti atti di programmazione relativi al porto di Talamone, N. 03824/2025 REG.RIC.
tuttavia in ragione di un loro travisamento, in fatto e in diritto; in violazione del d.P.R.
n. 509/1997; e sulla base di una motivazione contraddittoria.
La Porto Turistico ha poi riproposto le deduzioni ed eccezioni formulate nel corso del giudizio di primo grado e che non sarebbero state oggetto di valutazione da parte della sentenza impugnata, deducendo i seguenti ulteriori motivi:
3) inammissibilità e/o infondatezza del primo, secondo, terzo e quarto motivo del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado in ragione della legittimità del ricorso alla procedura ex d.P.R. n. 509/1997, quale strumento previsto dalla normativa statale e regionale sul rilascio di concessioni relative a strutture dedicate alla nautica da diporto, nel rispetto dei principi di pubblicità, trasparenza, concorrenza e par condicio tra le imprese del settore;
4) inammissibilità e/o infondatezza del quinto e sesto motivo del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, attese la completezza e sufficienza della documentazione pubblicata, ai fini di legge, anche per la predisposizione di un eventuale progetto in concorrenza.
Si è costituito in giudizio il Comune di Orbetello, con memoria a mezzo della quale ha proposto appello incidentale, contestando a sua volta la sentenza appellata e chiedendone la riforma per i seguenti motivi:
1) erroneità della sentenza appellata per aver ritenuto sussistenti la legittimazione dei ricorrenti in primo grado e l'interesse ad agire;
2) coerenza, legalità e legittimità dell'azione amministrativa, erroneità della sentenza appellata per aver giudicato illegittima per contraddittorietà la scelta del Comune di avviare la procedura per la riqualificazione dell'approdo di Talamone in porto ST tramite il procedimento di cui al d.P.R. n. 509/1997, a fronte delle contrarie previsioni del piano regolatore portuale, esprimendo un giudizio che eccederebbe i limiti del sindacato di legittimità del giudice amministrativo rispetto a scelte discrezionali dell'Amministrazione. N. 03824/2025 REG.RIC.
Si sono altresì costituiti in giudizio con memoria di costituzione e difesa i ricorrenti in primo grado (Associazione Consortile Molo di Talamone, sig. MI VA e A.S.D.
Circolo Nautico Talamone), riproponendo, ai sensi dell'art. 101, comma 2, c.p.a., le domande ed eccezioni del ricorso introduttivo del giudizio che il T.A.R. ha assorbito con l'accoglimento del quarto motivo, e concludendo: I) per la reiezione dell'appello principale e di quello incidentale; II) in ogni caso, per l'accoglimento del ricorso di primo grado anche con riferimento alle domande ed eccezioni assorbite e riproposte ai sensi del citato art. 101, comma 2, c.p.a.
Le parti hanno depositato memorie finali nonché (l'appellante principale e i ricorrenti in primo grado) repliche, controbattendo alle altrui domande ed eccezioni e insistendo nelle conclusioni già rassegnate.
All'udienza pubblica del 2 dicembre 2025, uditi i difensori comparsi delle parti, che hanno sinteticamente discusso la causa, la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
Vengono in decisione l'appello principale e quello incidentale rispettivamente proposti dalla Porto Turistico di Talamone S.r.l. e dal Comune di Orbetello contro la sentenza del T.A.R. Toscana che ha annullato gli atti di attivazione della procedura ex
d.P.R. n. 509/1997 per la riqualificazione dell'approdo di Talamone in porto ST.
Deve premettersi in fatto che la società appellante principale presentava al Comune di
Orbetello istanza di concessione demaniale per procedere a detta riqualificazione, da rilasciare previo esperimento della procedura prevista dal d.P.R. 2 dicembre 1997, n.
509.
L'istanza, dopo essere stata “integrata” al fine di consentire il superamento di talune criticità segnalate in sede di istruttoria, veniva accolta dal Comune che, per l'effetto, dava corso alla sua pubblicazione, per permettere, secondo la procedura di cui al d.P.R.
n. 509 cit., la presentazione di domande concorrenti. Nelle more, l'Amministrazione N. 03824/2025 REG.RIC.
comunale concedeva una proroga “tecnica” a tutte le concessioni demaniali insistenti nel porto di Talamone, fino al 31 dicembre 2025.
Senonché, l'Associazione Consortile Molo di Talamone (d'ora in avanti anche solo
Consorzio), pur avendo presentato istanza concorrente, ha impugnato, unitamente ad altri operatori del porto di Talamone, la delibera della giunta comunale di Orbetello di accoglimento dell'istanza e l'avviso di pubblicazione di questa, e con la sentenza appellata l'adito T.A.R. ha accolto il ricorso sulla base del criterio della “ragione più liquida”.
Respinte le eccezioni di difetto di legittimazione e di interesse in capo al Consorzio e agli altri ricorrenti, la sentenza ha infatti giudicato fondato il quarto motivo di ricorso, avente a oggetto la contraddittorietà dell'operato del Comune di Orbetello e il contrasto degli atti impugnati con i precedenti atti programmatori relativi al porto di
Talamone.
A tal riguardo la sentenza di prime cure ha posto l'accento, anzitutto, sulla previsione dell'art. 10.2, commi 1 e 2, delle N.T.A. del piano regolatore portuale, che ha subordinato l'attuazione del piano stesso al superamento della condizione di rischio idraulico che interessa abitato e porto di Talamone tramite la realizzazione e il collaudo delle relative opere. Si tratta di opere di regimazione idraulica da realizzare prima delle opere portuali (pur se è possibile l'affidamento congiunto con queste), la cui mancata previsione nell'istanza presentata dalla Porto Turistico aveva condotto in un primo tempo al rigetto dell'istanza stessa ad opera del Comune.
Sul punto la sentenza ha rilevato che la nota della Società acquisita al protocollo comunale il 10 giugno 2024 (all. 13 al ricorso di primo grado), con cui è stata data risposta alle criticità del progetto evidenziate dal Comune e che ha indotto questo a riavviare il procedimento concessorio, non contiene alcuna integrazione in merito a tali opere, tenendo fermo in proposito il contenuto dell'istanza originaria, che non le ha previste. Detta mancata previsione – precisa la sentenza – rileva sia che le opere in N. 03824/2025 REG.RIC.
questione siano realizzate dalla P.A. (come emergerebbe dal fatto che il relativo progetto è stato assoggettato a V.I.A.), sia che, invece, vengano realizzate dal soggetto attuatore degli interventi portuali. Di qui l'illegittimità degli atti impugnati per contrasto con il piano regolatore portuale, non essendo allo stato superata la condizione del previo collaudo delle opere idrauliche prevista dal citato strumento di pianificazione.
In secondo luogo, la sentenza ha posto l'accento sulla delibera del consiglio comunale di Orbetello n. 68 del 21 dicembre 2023, che ha indicato la S.T.U. (società di trasformazione urbana) come lo strumento di realizzazione e gestione delle opere portuali più confacente allo scopo, in quanto consente il coinvolgimento degli attuali operatori portuali in un lavoro congiunto, che porta il Comune ad essere parte attiva nella gestione del progetto e del porto.
Rispetto a tale quadro programmatorio, la procedura di cui al d.P.R. n. 509/1997 si pone in netto contrasto, sia perché conduce a un modo di realizzazione e gestione delle opere totalmente diverso, sia perché gli strumenti indicati dalla Porto Turistico nella già ricordata missiva protocollata il 10 giugno 2024 (nomina di un componente del
Comune nel consiglio di amministrazione, quale presidente senza deleghe, e di un componente nel collegio sindacale) sono impegni generici, che non soddisfano le esigenze che avevano portato la P.A. a individuare nella S.T.U. la forma più idonea di realizzazione e gestione delle opere portuali.
Secondo la sentenza, infatti, l'esigenza di una “regia” da parte del Comune non è soddisfatta dalla nomina di un presidente del consiglio di amministrazione privo di deleghe, mentre il coinvolgimento degli altri operatori portuali, pur imprecisato nei suoi contorni, è cosa certo diversa dalla possibilità di partecipare in concorrenza a una trasparente procedura di evidenza pubblica. Peraltro, la nomina del rappresentante del
Comune nel consiglio di amministrazione di una società che resta puramente privata dimostra che la forma di gestione non è quella “pura” prevista dal d.P.R. n. 509/1997, N. 03824/2025 REG.RIC.
ma un “ibrido” teso a recuperare – in una forma, tuttavia, che la sentenza ha reputato distorta – il soddisfacimento delle esigenze poste a base della S.T.U.
Infine, la pronuncia di primo grado ha richiamato l'indicazione da parte della Porto
Turistico, nella missiva protocollata il 10 giugno 2024, della volontà di realizzare un intervento di restauro della Rocca di Talamone, sottolineando come si tratti di un intervento estraneo alle previsioni del piano regolatore portuale sulla realizzazione delle opere portuali, che non può neppure farsi rientrare tra gli interventi accessori
(come ad es. i parcheggi): esso non potrebbe, perciò, farsi confluire nella procedura in discorso se non previo allargamento delle previsioni programmatorie.
La sentenza ha rilevato che l'indicazione di tale intervento da parte della Società contrasta con l'esigenza di concorrenzialità posta alla base della procedura, anche nella versione di cui al d.P.R. n. 509/1997, perché non permette a chi volesse presentare osservazioni o domande in concorrenza di determinare l'esatta estensione della domanda della proponente Porto Turistico, né di verificare la riconducibilità del predetto intervento all'art. 10.2 delle N.T.A. del piano regolatore portuale, nell'attuale formulazione.
Con il primo motivo dell'appello principale si censura il riconoscimento della legittimazione ad agire e dell'interesse a ricorrere in capo ai ricorrenti in primo grado, con conseguente reiezione dell'eccezione di rito che era stata sollevata dalla stessa
Porto Turistico (e dal Comune).
In particolare, la sentenza ha affermato che l'interesse fatto valere in giudizio è quello al restauro di un corretto regime concorrenziale mediante il ricorso a procedure e forme di gestione in linea con i diversi istituti vagliati dal Comune di Orbetello nell'epoca anteriore alla presentazione dell'istanza da parte della Società, e non solo l'interesse a partecipare alla procedura concessoria di cui al d.P.R. n. 509/1997: ma l'erroneità di tale assunto sarebbe confermata dai ricorrenti in primo grado, i quali N. 03824/2025 REG.RIC.
avrebbero in via espressa riconosciuto di avere (almeno il Consorzio) interesse a partecipare alla gara per la realizzazione del nuovo porto.
In realtà, la delibera n. 214/2024, annullata dalla sentenza, sarebbe lo strumento di avvio di una procedura ad evidenza pubblica ai sensi della disciplina del d.P.R. n.
509/1997 (il ricorso alla quale sarebbe del tutto legittimo), a cui gli interessati avrebbero diritto di partecipare con domande in concorrenza o osservazioni che sarebbero valutate dalla successiva conferenza di servizi; le suddette osservazioni, invece, non rileverebbero nella fase di pubblicazione della domanda.
Inoltre, la sentenza appellata ha ravvisato l'interesse ad agire anche in relazione alla volontà di difendere le concessioni in essere, vista la loro incompatibilità con il nuovo assetto “a concessione unica” discendente dagli atti impugnati, anche a fronte delle concessioni provvisorie rilasciate dal Comune, ma in realtà i ricorrenti in primo grado avrebbero un interesse opposto a quello prospettato dalla sentenza: infatti,
l'annullamento della pubblicazione dell'istanza di cui al d.P.R. n. 509/1997 comporterebbe l'obbligo per il Comune di annullare in autotutela anche la proroga
“tecnica” delle concessioni da essi gestite, essendo stata questa rilasciata unicamente in funzione dell'avvio del procedimento di riqualificazione dell'approdo di Talamone in porto ST in base al d.P.R. n. 509/1997.
Sul punto la sentenza appellata ha individuato la ratio della proroga nella necessità di conoscere l'esito della conferenza di servizi in ordine all'ammissibilità delle istanze, ma tale ricostruzione sarebbe completamente errata, poiché la proroga tecnica sarebbe vincolata all'evento che vi ha dato corso, cioè, nel caso di specie, alla procedura di cui al d.P.R. n. 509/1997: ma allora, una volta annullata la suddetta procedura e, quindi, venuti meno i presupposti della proroga tecnica, le controparti della Porto Turistico beneficerebbero di una proroga automatica e senza titolo, la quale – come ha stabilito la giurisprudenza – sarebbe da disapplicare. Né le concessioni in esame rientrerebbero N. 03824/2025 REG.RIC.
tra le possibili destinatarie della proroga prevista dal c.d. decreto salva infrazioni, che infatti il Comune di Orbetello non avrebbe rilasciato.
Per le suesposte ragioni, i ricorrenti in primo grado sarebbero stati privi di interesse ad agire, tenuto conto che gli atti impugnati non avrebbero arrecato ai loro eventuali interessi tutelabili alcuna lesione diretta e attuale.
Un'eccezione analoga è formulata anche dal Comune di Orbetello nel primo motivo dell'appello incidentale, che ripropone l'eccezione già sollevata nel giudizio di primo grado e critica il T.A.R. per averla disattesa.
Osserva al riguardo la difesa comunale che nel caso di specie il ricorso ha riguardato gli atti con cui la P.A., a seguito della domanda dell'aspirante concessionaria (Porto
Turistico di Talamone s.r.l.), ha proceduto alla pubblicazione di detta domanda nella
G.U.U.E. assegnando il termine massimo di novanta giorni previsto dalla normativa di riferimento (d.P.R. n. 509/1997) per la presentazione di osservazioni, opposizioni ed eventuali domande concorrenti da parte di chi vi avesse interesse. Si tratterebbe, dunque, di atti privi di autonoma capacità lesiva e che non concretizzerebbero ex se una lesione immediata e diretta della situazione soggettiva fatta valere dal Consorzio
e dagli altri ricorrenti in primo grado.
L'interesse dei suddetti ricorrenti al mantenimento delle concessioni in essere sarebbe affermato su basi normative evanescenti. Sarebbe infatti erroneo il richiamo all'art. 3, comma 3, della l. n. 118/2022, che per le concessioni ha fissato il termine del 31 dicembre 2024, e al d.l. n. 131/2024, che a modifica del citato art. 3 ha differito il termine di efficacia delle concessioni in essere al 30 settembre 2027 (con la possibilità dell'ulteriore differimento al 31 marzo 2028). Si oppone in contrario che le concessioni per la realizzazione e la gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto (qual è quella di cui si discute) non rientrerebbero nell'ambito applicativo della predetta normativa e, dunque, le concessioni di cui sono titolari i ricorrenti sarebbero ormai scadute, salva la proroga “tecnica” al 31 dicembre 2025; questa, dal canto suo, N. 03824/2025 REG.RIC.
sarebbe stata disposta proprio in ragione delle fasi e delle tempistiche del procedimento previsto dal d.P.R. n. 509/1997.
La predetta proroga “tecnica”, quindi, non avrebbe nulla a che vedere con il regime di proroghe ex lege disposto dalla normativa invocata dai ricorrenti, ma sarebbe rivolta a garantire la continuità dei servizi e la tutela dell'interesse pubblico in pendenza della procedura di evidenza pubblica, evitando interruzioni che potrebbero causare danni economici e sociali al territorio, agli utenti e agli operatori. Pertanto, venuta meno la procedura ex d.P.R. n. 509/1997, decadrebbe anche la proroga tecnica disposta in forza della procedura stessa e perciò verrebbe meno anche la situazione fondante l'interesse oppositivo fatto valere dai ricorrenti in primo grado.
Inoltre, la sentenza non avrebbe considerato che i suddetti ricorrenti avrebbero usufruito della procedura in corso, presentando un progetto concorrente ritualmente acquisito dalla P.A.: ma, allora, il loro interesse a partecipare a una procedura che garantisca un effettivo confronto concorrenziale dovrebbe trovare soddisfacimento nell'ambito della medesima procedura ex d.P.R. n. 509/1997 e segnatamente nel confronto paritario tra soggetti da svolgere nella conferenza di servizi istruttoria, e non
“contro” e al di fuori di tale procedura. Ne segue – conclude la difesa comunale –
l'insussistenza anche per questo verso di un interesse dei ricorrenti in primo grado a contestare la pubblicazione dell'istanza di concessione della Porto Turistico, ferma restando la loro legittimazione a impugnare gli esiti della conferenza di servizi, se lesivi.
Le suesposte doglianze, che debbono essere esaminate congiuntamente, vista la loro sostanziale sovrapponibilità, non possono essere condivise.
Ha infatti rilievo ai sensi dell'art. 100 c.p.c. l'interesse dei ricorrenti in primo grado –
i quali, come riconosce la stessa difesa comunale, fanno parte del gruppo dei concessionari dell'area portuale di Talamone che da anni non riescono a trovare un accordo per la gestione unitaria dell'approdo e, quindi, sono indubbiamente interessati N. 03824/2025 REG.RIC.
alla gestione dell'approdo stesso – a partecipare ad un confronto concorrenziale, per l'ottenimento della concessione ai fini della riqualificazione dell'approdo di Talamone in porto ST, che sia corretto e improntato ai principi di pubblicità, trasparenza e par condicio competitorum.
La sentenza ha correttamente evidenziato sul punto come l'interesse azionato fosse quello alla restaurazione di un corretto regime concorrenziale e come tale interesse fosse di per sé solo sufficiente a radicare in capo ai ricorrenti (operatori del settore dichiaratisi interessati a partecipare, anche in forma consortile, a future gare volte a individuare la parte privata dell'organismo di gestione del porto) la legittimazione ad agire e l'interesse ad impugnare gli atti contestati. Ciò, considerato che tali atti si mostravano idonei a frustrare il suddetto interesse sotto i seguenti profili, che la sentenza appellata ha efficacemente rappresentato:
I) l'esclusione dell'utilizzo di procedure e forme di gestione in linea con gli istituti vagliati dallo stesso Comune di Orbetello in precedenti atti programmatori (finanza di progetto, Società di Trasformazione Urbana), in favore della procedura disciplinata dal d.P.R. n. 509/1997, di cui, tuttavia, gli odierni appellati contestano fortemente, nei loro scritti difensivi, l'idoneità “a garantire il rispetto dei principi di informazione, partecipazione, contraddittorio, imparzialità, trasparenza, non discriminazione, concorrenza, par condicio e pubblicità tutelati a livello europeo” valevoli, secondo la giurisprudenza, anche per le procedure di assegnazione delle concessioni demaniali marittime;
II) in connessione con quanto detto al punto precedente, la genericità degli impegni assunti dalla Porto Turistico nella sua missiva di “integrazione” dell'istanza, acquisita al protocollo il 10 giugno 2024, che contrasta con le esigenze di concorrenzialità poste a fondamento della procedura, poiché non consente agli operatori concorrenti di poter determinare l'esatta estensione della domanda della proponente. Anticipando quanto si vedrà meglio infra, tale rilievo si mostra tanto più condivisibile se si considera che N. 03824/2025 REG.RIC.
nell'appello principale si sostiene che detti impegni sarebbero “aperti” al confronto con il Comune in sede di conferenza di servizi (il che è stato ribadito anche nel corso della discussione orale della causa), così lasciando intendere la possibilità di apportare modifiche alla proposta progettuale: ma ciò risulta di ardua compatibilità con il principio di immodificabilità dell'offerta, che costituisce regola posta nelle gare pubbliche a tutela dell'imparzialità e della trasparenza dell'agire della stazione appaltante, da un lato, e della concorrenza e della parità di trattamento tra gli operatori economici che prendono parte alla procedura concorsuale, dall'altro (C.d.S., Sez. III,
24 febbraio 2020, n. 1347);
III) l'inserimento, nella missiva della Porto Turistico di “integrazione” dell'istanza, di un intervento (il restauro della Rocca di Talamone) del tutto estraneo alle previsioni di pianificazione portuale, non essendo contemplato dal piano regolatore portuale: ciò
– come evidenziato dalla sentenza, in modo condivisibile – denota ancora una volta la genericità della suindicata “integrazione” della domanda concessoria, in contrasto con i principi concorrenziali, atteso che non solo i possibili concorrenti non sono messi in grado di determinare con esattezza tale domanda, ma non possono neppure verificare la riconducibilità degli interventi alle previsioni del piano regolatore portuale
(riconducibilità che, peraltro, per l'intervento ora in esame, va esclusa, cosicché lo stesso – afferma la sentenza di prime cure – non può confluire nella procedura di cui al d.P.R. n. 509/1997 “se non attraverso l'allargamento delle previsioni programmatorie”).
Da quanto esposto si evince l'autonoma e immediata lesività degli atti impugnati, con cui il Comune ha deciso di dare corso alla pubblicazione dell'istanza di concessione presentata dalla Società, almeno sotto il seguente duplice profilo: 1) da un lato, in via generale e alla radice, per la dedotta illegittimità della scelta della procedura di cui al d.P.R. n. 509/1997, attesi i dubbi sulla sua compatibilità con i principi concorrenziali di matrice europea, rafforzati dalla prospettata possibilità di modifiche progettuali in N. 03824/2025 REG.RIC.
sede di conferenza di servizi; 2) dall'altro, con riferimento alla fattispecie concreta, per le caratteristiche di indeterminatezza degli impegni assunti dalla Porto Turistico, pur dopo la missiva di “integrazione” dell'istanza di concessione da essa presentata.
Di qui, in conclusione, l'infondatezza sia del primo motivo dell'appello principale, sia dell'analogo primo motivo dell'appello incidentale.
Venendo ora al secondo motivo dell'appello principale, con esso la Porto Turistico ha censurato i capi della sentenza di primo grado che hanno ritenuto sussistenti i vizi di contraddittorietà del comportamento del Comune di Orbetello e di contrasto degli atti impugnati con i precedenti atti programmatori relativi al porto di Talamone.
In estrema sintesi, l'appellante lamenta anzitutto che, in base alle N.T.A. del piano regolatore portuale di Talamone, il superamento del rischio idraulico non sarebbe condizione preliminare e preclusiva rispetto all'avvio della procedura ad evidenza pubblica per l'esecuzione e l'affidamento in gestione del porto ST.
La Società aggiunge che il progetto preliminare da essa presentato avrebbe previsto la trasformazione dell'approdo in porto ST, con contestuale sistemazione idraulica del Canale Collettore Occidentale e realizzazione di un nuovo tracciato della parte terminale dell'asta idraulica, con il relativo sbocco in mare, per la messa in sicurezza sia del nuovo porto ST, sia del centro abitato. In ogni caso, si tratterebbe di un aspetto che non avrebbe dovuto entrare nella valutazione del giudice, poiché lo stesso sarebbe stato valutato dalla successiva conferenza di servizi, deputata a vagliare il
“merito” delle istanze pervenute dai privati.
L'appellante principale lamenta, inoltre, che la sentenza sarebbe incorsa in errore nel non considerare come la procedura di cui al d.P.R. n. 509/1997 possa essere utilizzata pienamente per la realizzazione di nuove strutture per la nautica da diporto, essendo contemplata sia dal piano regolatore portuale (è invocato sul punto l'art. 10.2, comma
1, delle N.T.A.), sia dalla disciplina regionale (v. art. 87 della l.r. n. 65/2014 e art. 15 del D.P.G.R. 17 marzo 2022, n. 7/R): né tale possibilità di utilizzo potrebbe essere N. 03824/2025 REG.RIC.
eliminata sulla base dei precedenti atti programmatori con cui il Comune aveva valutato altre modalità di realizzazione dell'opera, senza contraddittorio con l'appellante. In ogni caso, poiché le eventuali criticità del progetto della Società proponente potrebbero formare oggetto di valutazione da parte della conferenza di servizi, le considerazioni della sentenza circa le integrazioni da essa presentate sarebbero errate e irrilevanti.
Ancora, sarebbe errato l'assunto della pronuncia di primo grado secondo cui la missiva
“di integrazione” della Porto Turistico avrebbe dovuto contenere obbligazioni analoghe a quelle di una ipotetica S.T.U., tenuto conto della non convenienza di quest'ultima, la quale, per un'opera dal costo pari ad oltre € 40.000.000,00, dovrebbe essere finanziata con fondi pubblici, mentre nella diversa ipotesi del ricorso alla procedura regolata dal d.P.R. n. 509/1997 l'opera sarebbe finanziata con investimenti privati.
Da ultimo, la Società lamenta che il Tribunale sarebbe incorso in errore anche nel valutare gli impegni da essa presi nella missiva “di integrazione”, non previsti dalla legge, ma assunti per venire incontro alle esigenze dell'Amministrazione comunale, che sarebbero obbligazioni non generiche, ma “aperte”, in quanto potrebbero formare oggetto di concorde valutazione e determinazione con il Comune di Orbetello in sede di conferenza di servizi.
Anche in questo caso è opportuno procedere all'analisi congiunta di dette censure con quelle contenute nel secondo motivo dell'appello incidentale del Comune di Orbetello, in larga parte sovrapponibili alle censure ora riferite.
Al riguardo il Comune lamenta che la sentenza, nel ritenere affetta da contraddittorietà la scelta dello stesso Comune di avviare la procedura di riqualificazione dell'approdo di Talamone in porto ST mediante applicazione del procedimento di cui al d.P.R.
n. 509/1997, a fronte delle previsioni del piano regolatore portuale che non consentirebbero detta scelta, avrebbe espresso un giudizio che eccederebbe i limiti del N. 03824/2025 REG.RIC.
controllo di legittimità delle scelte della P.A. e si porrebbe sul piano del sindacato di merito della discrezionalità amministrativa così esercitata.
Nel caso di specie, la scelta della P.A. di applicare il d.P.R. n. 509/1997 deriverebbe dalla normativa della Regione Toscana in materia di attuazione dei piani regolatori portuali, che individuerebbe il procedimento regolato da tale decreto quale strumento ordinario per la realizzazione delle opere dedicate alla nautica da diporto (cfr. la l.r.
10 novembre 2014, n. 65 e il relativo regolamento di attuazione, approvato con decreto del Presidente della Regione 17 marzo 2022, n. 7/R). Inoltre, il P.R.P. non solo non escluderebbe il succitato procedimento, ma, anzi, lo richiamerebbe espressamente con il contemplare, per l'attuazione del Piano, anche il ricorso a procedimenti di evidenza pubblica. La scelta di utilizzare il procedimento di cui al d.P.R. n. 509 cit. non sarebbe, dunque, né illogica, né contraddittoria.
Il Comune di Orbetello procede quindi a ricapitolare i fatti, onde dimostrare la piena legittimità del proprio operato, a partire dalla delibera della Giunta n. 328 del 15 dicembre 2023, che avrebbe chiarito come il controllo e la “governance” del processo di realizzazione del porto di Talamone dovessero restare in capo all'Amministrazione comunale, per garantire il soddisfacimento dei profili di interesse pubblico generale sottesi alla disciplina dettata dal piano regolatore portuale.
In tale prospettiva, l'istanza di concessione presentata dalla Porto Turistico sarebbe stata valutata alla stregua della disciplina dello strumento pianificatorio e avrebbe ricevuto in un primo tempo avviso contrario alla sua ammissibilità, siccome non pienamente rispondente a tale disciplina. Tuttavia, a seguito di contenzioso giudiziario e della volontà espressa dalla Società di superare le criticità rilevate dal Comune, quest'ultimo, accogliendo le integrazioni della proponente, avrebbe deciso di dar corso alla pubblicazione della sua istanza (e, quindi, di ammetterla al procedimento ex
d.P.R. n. 509/1997). N. 03824/2025 REG.RIC.
Per quanto qui interessa, il Comune avrebbe ribadito la necessità di fare riferimento, per l'attuazione del progetto, all'art. 10 delle N.T.A. del piano regolatore portuale e, pertanto, anche al superamento della condizione di rischio idraulico per l'abitato e l'approdo ST di Talamone, a cui l'art. 10.2 delle N.T.A. subordina l'attuazione del piano: poiché la Società si sarebbe resa disponibile a integrare l'istanza per cogliere tali obiettivi, il Comune avrebbe a questo punto, con gli atti impugnati, dato corso alla pubblicazione dell'istanza stessa. Quindi, al contrario di quanto affermato dalla sentenza, il superamento della condizione di rischio idraulico non sarebbe stato né pretermesso, né dimenticato, ma, anzi, avrebbe mantenuto una valenza condizionante rispetto alla riqualificazione dell'approdo ST.
Aggiunge la difesa comunale che errerebbe la sentenza nel ritenere che il superamento del rischio idraulico fosse condizione ostativa all'avvio della procedura di cui al d.P.R.
n. 509/1997: infatti, detto obiettivo non sarebbe, in realtà, incompatibile con l'avvio della procedura stessa, che comporterebbe solo la pubblicazione di un'istanza al fine di un confronto con proposte concorrenti, restando la scelta del progetto più conforme al pubblico interesse, e la sua approvazione, di competenza esclusiva della conferenza di servizi e non del Comune.
Quest'ultimo conclude evidenziando che la conferenza potrebbe chiedere le integrazioni e i chiarimenti necessari ai proponenti dei progetti in comparazione; le questioni del superamento del rischio idraulico e del collaudo delle opere da realizzare sarebbero attinenti alla fase esecutiva del progetto di riqualificazione del porto e costituirebbero uno degli elementi qualificanti di valutazione dei progetti concorrenti, da farsi, come detto, in sede di conferenza di servizi e non di pubblicazione dell'istanza. I correttivi richiesti dal Comune, valevoli per tutti coloro che intendessero proporre un progetto di riqualificazione dell'approdo, garantirebbero il perseguimento degli obiettivi del piano regolatore portuale e avrebbero la funzione di criteri di valutazione delle proposte. N. 03824/2025 REG.RIC.
Le doglianze ora riportate dell'appellante principale e dell'appellante incidentale non sono suscettibili di positivo apprezzamento.
In via preliminare, va evidenziato come il giudizio in primo grado sugli atti impugnati non sia giammai trasmodato in un inaccettabile sindacato di merito, ma sia sempre rimasto entro i limiti in cui è ammesso il sindacato giurisdizionale di legittimità sulle scelte discrezionali della P.A., possibile solo se volto a rilevare i vizi di manifesta illogicità, contraddittorietà, irragionevolezza, arbitrio da cui risultino affette le scelte in discorso (cfr., ex plurimis, C.d.S., Sez. VII, 14 aprile 2025, n. 3186; id., 23 dicembre
2024, n. 10323; Sez. V, 8 novembre 2024, n. 8958; Sez. IV, 4 ottobre 2024, n. 7987; id., 4 settembre 2024, n. 7412; id., 31 dicembre 2009, 9301). A dimostrazione di ciò, basta ricordare come la sentenza abbia affermato l'illegittimità degli atti impugnati in ragione della contraddittorietà del comportamento della P.A. e del contrasto delle decisioni assunte rispetto ai precedenti atti programmatori, nonché del difetto di motivazione del “revirement” della P.A. rispetto al precedente rigetto dell'istanza.
Nel merito delle doglianze, si osserva anzitutto come il Comune di Orbetello avesse in un primo tempo rigettato l'istanza della Società, motivando il rigetto con la non rispondenza della stessa alle previsioni dell'art. 10.2, comma 5, delle N.T.A. del piano regolatore portuale, le quali “chiariscono che l'attuazione del Piano regolatore portuale è subordinata al superamento della condizione di rischio idraulico che interessa l'abitato e l'approdo ST di Talamone” (così la nota comunale prot. n.
4237/2024 del 19 gennaio 2024, all. 14 al ricorso di primo grado; v., altresì, la delibera della giunta comunale n. 350 del 29 dicembre 2023, all. 13 al predetto ricorso).
Va sottolineato, al riguardo, che l'art. 10.2, comma 1, delle N.T.A. del piano regolatore portuale, dopo avere al comma 1 subordinato l'attuazione del Piano al superamento della condizione di rischio idraulico mediante l'indizione, da parte del Comune, di una o più procedure di evidenza pubblica per la realizzazione e la gestione delle relative opere, ovvero la costituzione di un soggetto pubblico-privato incaricato di tali N. 03824/2025 REG.RIC.
interventi, o ancora con il ricorso ai contratti di concessione o alle procedure di affidamento di cui alla Parte IV del d.lgs. n. 50/2016 (ora abrogato e sostituito dal d.lgs. n. 36/2023), a cominciare dalla c.d. finanza di progetto, al comma 2 esplicita che le opere idrauliche “dovranno essere eseguite prima e, comunque, contestualmente agli interventi di cui al Piano Regolatore Portuale ed infine dovranno essere portate a termine e collaudate prima di questi ultimi”. Il successivo comma 5 precisa che “nelle more dell'individuazione del soggetto privato o pubblico/privato cui sarà affidata la realizzazione delle opere di riqualificazione funzionale dello scalo di Talamone e la gestione dell'area portuale, per l'attuazione ed i costi di eventuali interventi di manutenzione e dragaggio dei fondali finalizzati a garantire la piena efficienza funzionale delle strutture portuali, il Comune si attiverà avviando le procedure finalizzate al superamento delle situazioni di rischio, coinvolgendo tutti i soggetti giuridicamente interessati”.
Orbene, rispetto alla questione del mancato superamento del rischio idraulico che interessa l'abitato e l'approdo di Talamone, ritenuta dallo stesso Comune circostanza ostativa all'ammissione dell'istanza della Società proponente, non si rinviene nella missiva “di integrazione” della ridetta Società protocollata il 10 giugno 2024 nessun elemento di novità. La missiva, infatti, non contiene alcuna menzione della questione in discorso, cosicché deve concordarsi con la sentenza appellata, lì dove ha rilevato come dagli atti non emerga in alcun modo il soddisfacimento della condizione posta dall'art. 10.2 del piano regolatore portuale, che subordina l'attuazione del piano e, per quanto qui interessa, l'intervento di riqualificazione dell'approdo in porto ST, alla realizzazione e al collaudo delle opere di regimazione idraulica.
L'appellante principale sostiene di aver previsto nel progetto preliminare opere idonee a superare il rischio, ma tale assunto è contraddetto dagli atti con cui il Comune aveva in un primo tempo rigettato l'istanza della Società. Del resto, il progetto preliminare della Porto Turistico non contiene alcuna affermazione esplicita che le opere da esso N. 03824/2025 REG.RIC.
previste sono finalizzate alla messa in sicurezza sia del nuovo porto ST, sia del centro abitato di Talamone.
Entrambe le parti appellanti sostengono, poi, che le opere di regimazione idraulica non potessero condizionare l'avvio della procedura di cui al d.P.R. n. 509/1997, dovendo le stesse essere valutate dalla conferenza di servizi, ma tale tesi è smentita dal dettato dei commi 1, 2 e 5 dell'art. 10.2 delle N.T.A. del piano regolatore portuale, come sopra riferito.
Da queste disposizioni, infatti, emerge che, anche a voler opinare che la questione del superamento del rischio idraulico attenga alla fase di esecuzione degli interventi, per dar corso alla procedura disciplinata dal d.P.R. n. 509/1997 avrebbe dovuto esservi la garanzia dell'ultimazione e del collaudo delle opere idrauliche prima degli interventi di riqualificazione dell'approdo: ma una garanzia di tal tipo non si rinviene negli atti del Comune, e in particolare nell'impugnata delibera n. 214/2024 e nel prodromico parere dell'ufficio urbanistica edilizia del 9 luglio 2024, il quale, come attentamente rilevato dalla sentenza, reca “una generica rilevazione” del conformarsi dell'istanza della Società alla disciplina pianificatoria, che risulta da un lato immotivata e dall'altro lato “positivamente smentita” dal perdurare della questione del rischio idraulico, su cui – come detto – la missiva “di integrazione” dell'istanza nulla dice.
Si osserva, infine, che il nesso di subordinazione giuridica e temporale dell'intervento di riqualificazione rispetto alla previa realizzazione e al collaudo delle opere deputate al superamento della situazione di rischio idraulico, stabilito dall'art. 10.2 del piano regolatore portuale, dimostra l'infondatezza della tesi del Comune per cui il superamento di detto rischio costituirebbe fattore qualificante di valutazione dei progetti concorrenti.
Infatti, se ai sensi dell'art. 10.2, comma 2, del piano, le opere di regimazione idraulica devono essere ultimate e collaudate prima degli interventi previsti dal piano stesso, è evidente che la mancata indicazione di tali opere (nonché della tempistica della loro N. 03824/2025 REG.RIC.
ultimazione) nella proposta progettuale, pur “integrata”, non comporta l'attribuzione
(soltanto) di un minore punteggio, ma determina l'inammissibilità della proposta che non le contempli. In altre parole, il superamento del rischio idraulico è condizione di ammissibilità dei progetti: in difetto di tale condizione – carente nell'istanza presentata dalla Società – il Comune non avrebbe dovuto dare corso alla procedura di cui al d.P.R.
n. 509/1997 con la pubblicazione dell'istanza stessa.
Di qui l'illegittimità degli atti impugnati sotto il profilo in esame, giustamente rilevata dalla sentenza appellata, dovendosi condividere il giudizio della stessa secondo cui la valutazione del Comune (che ha ritenuto che l'istanza della Società, per come da essa integrata, si conformasse alla disciplina del P.R.P.) è “immotivata”.
Del pari, l'illegittimità dell'operato del Comune emerge con nettezza avuto riguardo al contrasto degli atti impugnati rispetto alle scelte programmatorie precedenti e, in specie, rispetto alla delibera della giunta comunale n. 328 del 15 dicembre 2023 e a quella del consiglio comunale n. 68 del 21 dicembre 2023.
Ed invero, tali delibere hanno recepito i contenuti del rapporto elaborato dal gruppo di lavoro esterno al R.U.P., il quale aveva segnalato l'esigenza che il controllo e la
“governance” del processo di realizzazione del porto di Talamone restassero in capo all'Amministrazione comunale (v. punto 1 a pag. 41 del rapporto, doc. 8 depositato in primo grado dal Comune di Orbetello).
A tal fine il rapporto in questione aveva indicato (pag. 38) la soluzione della S.T.U.
(Società di Trasformazione Urbana) che, diversamente dalle altre ipotesi prospettate
(finanza di progetto, affidamento della concessione), “consente all'Amministrazione comunale, attraverso la sua partecipazione al capitale sociale, di avere un ruolo attivo tanto nella realizzazione dell'intervento (progettazione ed esecuzione degli interventi da realizzarsi nonché commercializzazione delle aree riqualificate) quanto nella governance del Porto ST (gestione, in senso stretto, di servizi pubblici che,
a vario titolo, possono riguardare le zone interessate)”. N. 03824/2025 REG.RIC.
Ad un approdo del tutto diverso conduce, invece, la presentazione dell'istanza della
Società appellante e la conseguente attivazione della procedura ex d.P.R. n. 509/1997, che si distacca totalmente dal modello della S.T.U. (il cui abbandono è giustificato dal
Comune con la sua eccessiva onerosità), non consentendo di perseguire i suesposti obiettivi del controllo e della “governance” in mano pubblica.
Di tale profilo di criticità, richiamato anche negli atti già ricordati con cui il Comune aveva in origine rigettato l'istanza di concessione (delibera della giunta comunale n.
350 del 29 dicembre 2023; nota comunale prot. n. 4237/2024 del 19 gennaio 2024), la
Società proponente ha mostrato consapevolezza, cercando di risolverlo nella missiva
“di integrazione” protocollata il 10 giugno 2024. In quest'ultima si legge, infatti, che la Porto Turistico “ribadisce la propria volontà, una volta pubblicata la domanda ex
DPR n. 509/1997, definita la procedura e ottenuta la concessione, a: 1) nominare un componente dell'amministrazione nel CDA (quale Presidente senza deleghe, non rappresentante legale) e un componente nel collegio sindacale, in modo da garantire un ruolo attivo al Comune di Orbetello nella fase di realizzazione dell'intervento e nella governance del soggetto attuatore”.
Tuttavia, la sentenza ha correttamente sottolineato l'inadeguatezza della soluzione ora vista, che si basa su impegni generici e inidonei a garantire al Comune quella “regìa” nella realizzazione e nella gestione delle opere portuali, posta a fondamento della precedente attività programmatoria del Comune stesso. Il modello che ne scaturisce – aggiunge il primo giudice – conduce a una forma di gestione che si distacca da quella
“pura” prevista dal d.P.R. n. 509/1997 e costituisce un “ibrido”, che tramite il ricorso alla nomina di un presidente privo di deleghe avrebbe dovuto risultare funzionale a soddisfare le esigenze di “regìa” poste a base dell'opzione per la S.T.U.: esigenze “mai superate nella disciplina programmatoria del porto e che si è voluto surrogare attraverso previsioni (come quella relativa alla nomina di un rappresentante del N. 03824/2025 REG.RIC.
comune in una società che rimane puramente privata) che risultano del tutto avulse dalla forma di gestione di cui al d.P.R. n. 509/1997”.
Di qui la fondatezza della valutazione di illegittimità dell'operato dell'Amministrazione comunale: questa, infatti, mostrando apparentemente di non ripudiare gli obiettivi delle proprie precedenti scelte programmatorie, adotta, tuttavia, misure e strumenti rivelatisi inadeguati al loro perseguimento e tali da renderne, di fatto, impossibile il soddisfacimento. Sul punto occorre precisare che, con l'ora riferita valutazione di inadeguatezza dello strumento prescelto dalla P.A. rispetto all'obiettivo avuto di mira, il sindacato di questo giudice amministrativo rimane sul piano della ragionevolezza e della logicità delle scelte discrezionali della P.A., senza ingerirsi nel merito delle stesse, atteso che la ragionevolezza dell'azione amministrativa si traduce nell'adeguatezza dei mezzi giuridici utilizzati e dei loro contenuti rispetto alle finalità perseguite (cfr. C.d.S., Sez. III, 9 marzo 2021, n. 1956; v. altresì Sez. VI, 19 luglio
2022, n. 6254; id., 10 dicembre 2018, n. 6951; Sez. III, 9 giugno 2022, n. 4687; Sez.
IV, 29 maggio 2015, n. 2694).
L'assunto del superamento delle criticità mediante il conformarsi della domanda della
Società alle prescrizioni del piano regolatore portuale risulta contraddetto sotto un ulteriore profilo, quello dell'inserimento nella proposta progettuale dell'intervento di restauro della Rocca di Talamone, che non è contemplato dalla disciplina dello strumento pianificatorio e quindi – come osserva il T.A.R. – è del tutto estraneo alla programmazione portuale e non può confluire nella procedura de qua se non previo allargamento delle previsioni programmatorie.
In altri termini, anche dopo la missiva della Porto Turistico con cui l'istanza è stata
“integrata”, restava ferma la sua contrarietà alle previsioni pianificatorie, che avrebbe dovuto indurre il Comune a insistere nel diniego di ammettere la predetta istanza alla procedura ex d.P.R. n. 509/1997, dando corso alla sua pubblicazione. N. 03824/2025 REG.RIC.
In conclusione, anche sotto i profili ora analizzati il Comune non è riuscito con gli atti impugnati a dare conto delle ragioni per le quali ha ritenuto che l'istanza della Società, per come “integrata”, avesse superato le criticità segnalate, che in un primo tempo ne avevano precluso l'accoglimento, e che si potesse quindi attivare la procedura di cui al d.P.R. n. 509/1997: anzi, alle pregresse criticità (rimaste irrisolte) se ne era aggiunta un'altra, concernente l'inserimento di un intervento estraneo all'art. 10.2 del piano; anche per tali profili, dunque, oltre che per quello già rammentato in precedenza, la valutazione della P.A. risulta “immotivata”.
Nella fattispecie in esame, insomma, la motivazione degli atti impugnati non riesce ad assolvere alla funzione che le è propria, che per giurisprudenza consolidata è quella di esternare le ragioni del provvedimento, in modo da consentire al suo destinatario di ricostruire l'iter logico-giuridico in base al quale la P.A. è pervenuta alla sua adozione e ciò allo scopo di verificare la correttezza del potere in concreto esercitato e rendere possibile al medesimo destinatario la difesa delle proprie ragioni, restando altrimenti vanificati sia il principio costituzionale di buon andamento della P.A., sia la possibilità di difesa dell'interessato, sia la possibilità stessa del sindacato giurisdizionale (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. VII, 4 marzo 2025, n. 2655; id. 18 aprile 2024, n. 3502; Sez. VI,
14 marzo 2023, n. 2627; id., 6 agosto 2013, n. 4096; Sez. III, 4 febbraio 2020, n. 923; id., 2 maggio 2016, n. 1656; Sez. IV, 18 aprile 2019, n. 2520; Sez. V, 11 dicembre
2013, n. 5956).
L'infondatezza delle doglianze fin qui analizzate denota la complessiva infondatezza dell'appello incidentale presentato dal Comune di Orbetello, che deve, perciò, essere respinto.
Per quanto riguarda, invece, le residue doglianze dell'appello principale, le stesse sono racchiuse nel terzo e quarto motivo, a mezzo dei quali la Società appellante ha inteso riproporre le deduzioni ed eccezioni formulate nel corso del giudizio di primo grado e che la sentenza appellata avrebbe omesso di valutare. N. 03824/2025 REG.RIC.
In sintesi, con il terzo motivo di appello la Porto Turistico sostiene che la procedura ex d.P.R. n. 509/1997 sarebbe pienamente in grado di garantire il rispetto dei principi di pubblicità, trasparenza, concorrenza e par condicio. Il decreto in questione non solo non sarebbe stato limitato o sospeso nel suo ambito applicativo da alcuna disposizione normativa o dall'intervento della giurisprudenza, ma, anzi, il d.l. n. 131/2024 (conv. con l. n. 166/2024) ne avrebbe confermato l'applicazione alle concessioni demaniali per strutture dedicate alla nautica da diporto. L'applicazione della procedura di cui al d.P.R. n. 509/1997 sarebbe inoltre prevista dalla normativa della Regione Toscana in materia di attuazione dei Piani Regolatori Portuali.
Comunque, nel caso di specie il Comune di Orbetello sarebbe andato oltre gli obblighi previsti dal d.P.R. n. 509/1997, garantendo la pubblicità dell'avvio della procedura con la pubblicazione dell'istanza non solo nella G.U.R.I., nel B.U.R.T., nel sito web della Regione e all'albo pretorio comunale, ma anche nella G.U.U.E.
In contrario, però, giova richiamare quanto già detto a confutazione delle censure di difetto di legittimazione e di interesse dei ricorrenti in primo grado e cioè che:
I) il Comune di Orbetello, dopo aver dapprima rigettato l'istanza della Porto Turistico, ha poi mutato avviso sulla base della missiva “di integrazione” della domanda, inviata dalla stessa Porto Turistico, e così ha attivato la procedura contemplata dal d.P.R. n.
509/1997;
II) i contenuti di detta “integrazione”, tuttavia, elencano solo generici impegni della
Società, che peraltro la stessa afferma essere “aperti” al confronto con il Comune in sede di conferenza di servizi, con la possibilità in detta sede di apportare modifiche o correzioni alla proposta progettuale, il che, però, appare di ardua compatibilità con il principio di immodificabilità dell'offerta e con le esigenze ad esso sottese di tutela della par condicio competitorum;
III) la non sufficiente determinatezza della proposta della Porto Turistico è ex se lesiva della par condicio, presentando la proposta contenuti non esattamente determinati N. 03824/2025 REG.RIC.
(oltre che suscettibili di modifiche). Di ciò costituisce ulteriore e decisiva conferma l'inserimento, nella proposta, dell'intervento di restauro della Rocca di Talamone, la cui estraneità alle previsioni del P.R.P. (v. supra) – sottolinea la sentenza – “non permette a chi volesse presentare osservazioni o […] domande in concorrenza la possibilità di determinare l'esatta estensione della domanda della proponente”.
In ultima analisi, anche a voler opinare che la scelta della procedura di cui al d.P.R. n.
509/1997 non fosse di per sé lesiva dei principi concorrenziali di matrice unionale (ma di detta lesività si è fornita sopra la dimostrazione), è comunque certo che la proposta in concreto presentata dalla Società fosse tale, per la sua ambiguità, da generare un vulnus a tali principi: donde l'infondatezza del motivo ora analizzato.
Va aggiunto che le considerazioni ora esposte valgono a dimostrare l'infondatezza, altresì, del quarto e ultimo motivo dell'appello, mediante cui la Società ha lamentato che la documentazione pubblicata fosse sufficiente alla predisposizione di proposte in concorrenza con la propria.
Anche l'appello principale è quindi infondato, attesa l'infondatezza di tutti i motivi con esso dedotti e deve perciò – al pari di quello incidentale – essere respinto.
La reiezione dell'appello principale e di quello incidentale rende superflua la disamina da parte del Collegio delle domande ed eccezioni del ricorso introduttivo del giudizio che la sentenza ha assorbito e che le ricorrenti in primo grado hanno riproposto, ai sensi dell'art. 101, comma 2, c.p.a., in grado di appello.
Le spese dei giudizi di appello principale e incidentale seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo a carico delle parti appellanti e in favore dei ricorrenti in primo grado, costituitisi in questo grado del giudizio per resistere agli appelli delle controparti.
P.Q.M. N. 03824/2025 REG.RIC.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Settima (VII), definitivamente pronunciando sull'appello principale e su quello incidentale, per come in epigrafe proposti, li respinge entrambi.
Condanna la Porto Turistico di Talamone s.r.l. a rifondere alla Molo di Talamone
Associazione Consortile, all'A.S.D. Circolo Nautico Talamone e al sig. MI VA, in solido tra loro, le spese del giudizio di appello principale, che liquida in misura forfettaria in € 4.000,00 (quattromila/00), oltre a spese generali e ad accessori di legge, compensandole nei confronti del Comune di Orbetello.
Condanna inoltre il Comune di Orbetello a rifondere alla Molo di Talamone
Associazione Consortile, all'A.S.D. Circolo Nautico Talamone e al sig. MI VA, in solido tra loro, le spese del giudizio di appello incidentale, che liquida in misura forfettaria in € 4.000,00 (quattromila/00), oltre a spese generali e ad accessori di legge, compensandole nei confronti della Porto Turistico di Talamone s.r.l.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025, con l'intervento dei magistrati:
AB NI, Presidente F/F
Angela Rotondano, Consigliere
Sergio Zeuli, Consigliere
RO De NI, Consigliere, Estensore
Rosaria Maria Castorina, Consigliere N. 03824/2025 REG.RIC.
L'ESTENSORE
RO De NI
IL PRESIDENTE
AB NI
IL SEGRETARIO