Pubblicato il 10/07/2025

N. 06010/2025REG.PROV.COLL.

N. 01229/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1229 del 2025, proposto dall’Autorità di Sistema Portuale del Mare Adriatico Meridionale, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocato Ignazio Fulvio Mezzina e dall’Avvocato Luca Lubelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

UT & C. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocato Massimo Velli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

nei confronti

Partenoil s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocato Ernesto Stajano e dall’Avvocato Enrico Campagnano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

per la riforma

della sentenza n. 177 del 7 febbraio 2025 del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sede di Bari, sez. III, resa tra le parti

visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visti gli atti di costituzione in giudizio di UT & C. s.r.l. e di Partenoil s.r.l.;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 maggio 2025 il Consigliere Massimiliano Noccelli e uditi per l’Autorità di Sistema Portuale del Mare Adriatico Meridionale, odierna appellante, l’Avvocato Ignazio Fulvio Mezzina, per l’appellata, UT & C. s.r.l., l’Avvocato Massimo Velli e per la controinteressata, Partenoil s.r.l., l’Avvocato Enrico Campagnano;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierna appellata, UT & C. s.r.l., con ricorso notificato il 15 luglio 2024 e depositato in pari data avanti al Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sede di Bari (di qui in avanti il Tribunale), ha chiesto l’annullamento della nota del 1° luglio 2024 con cui l’Autorità di Sistema Portuale del Mare Adriatico Meridionale – di qui in avanti, per brevità, l’Autorità – ha rigettato la domanda avente ad oggetto l’occupazione e l’uso di un’area demaniale nel porto di Termoli per la gestione e il mantenimento di un impianto carburanti per motopescherecci.

1.1. Essa ha allegato di operare nel settore dei combustibili ad uso marittimo e di aver formulato domanda di concessione demaniale in risposta all’avviso dell’Autorità del 16 maggio 2024, pubblicato a seguito della domanda di rinnovo della concessionaria uscente, Partenoli s.r.l., controinteressata.

1.2. Ha allegato altresì, che l’amministrazione resistente, invece che indire una gara pubblica a seguito dell’accertata presenza di più operatori interessati, le avesse comunicato il rigetto dell’istanza, specificando che le “osservazioni” inviate fossero inidonee a costituire una formale domanda di affidamento della concessione.

1.3. La ricorrente in prime cure ha dedotto plurime censure di violazione di legge ed eccesso di potere per travisamento della qualificazione giuridica della domanda rigettata e, subordinatamente, per esclusione ingiustificata dalla procedura ad evidenza pubblica, alla luce della completezza degli elementi forniti.

1.4. L’Autorità si è costituita con la memoria del 19 luglio 2024, resistendo al ricorso.

1.5. La controinteressata Partenoil s.r.l., ritualmente evocata in giudizio, non si è costituita.

1.6. Le parti hanno depositato memorie e all’udienza pubblica del 22 gennaio 2025 la causa è stata trattenuta per la decisione dal Tribunale.

2. Infine, con la sentenza n. 177 del 7 febbraio 2025, il Tribunale ha accolto il ricorso di UT.

2.1. Ad avviso del primo giudice, che ha ritenuto di non condividere quanto espresso da questo Consiglio di Stato nell’ordinanza n. 4726 del 2024 resa in sede di appello cautelare, in primo luogo l’istanza della ricorrente dovrebbe essere qualificata in termini di domanda di partecipazione alla gara e non invece, come ritenuto dall’Autorità portuale, in termini di “osservazioni”.

2.2. Ciò sia alla luce della sua formale intestazione che sulla base dei suoi contenuti: deporrebbero in tal senso la manifestazione di interesse all’utilizzo dello spazio demaniale in oggetto e la volontà di integrare l’offerta e la concorrenzialità all’interno della struttura portuale, avendo comunque i requisiti previsti per lo svolgimento di quella specifica attività economica.

2.3. Con riguardo al mancato invio degli elaborati in sede di domanda, elemento invece ritenuto dirimente in sede di appello cautelare da questo Consiglio di Stato, il primo giudice ha considerato che la ricorrente ha specificato di restare in attesa di « invito alla procedura ad evidenza pubblica », distinguendo, dunque, la fase di manifestazione di interesse a seguito dell’avviso e quella, più propriamente, di gara.

2.4. Ebbene, tale profilo assumerebbe un rilievo centrale, avendo la ricorrente ritenuto che l’avviso pubblico non individuasse il termine ultimo per presentare le domande in termini esaustivi.

2.5. Esaminando il contenuto dell’avviso, effettivamente, il Tribunale ha ritenuto che esso risulta generico sotto diversi profili, primo fra tutti con riferimento alle modalità di presentazione della domanda, ed appare privo di richiami alle numerose disposizioni regolamentari a cui invece l’Autorità ha fatto riferimento nel provvedimento di rigetto e di cui l’operatore economico non avrebbe tenuto conto.

2.6. Nell’avviso pubblico infatti, dopo aver ampiamente dato atto della richiesta di rinnovo della società concessionaria uscente, l’amministrazione si è limitata alla seguente previsione: « Si invitano tutti coloro che possano avervi interesse a presentare le eventuali osservazioni, ovvero domande concorrenti per la concessione degli stessi beni/area, che dovranno pervenire entro il perentorio termine del 27 giugno 2024 […]», salvo, poi, aggiungere che la concessione sarebbe stata assegnata, ai sensi degli artt. 36 e 37 cod. nav., mediante esame comparativo delle eventuali istanze.

2.6.1. Alla luce di quanto sopra, il mancato deposito degli elaborati e dei disegni non potrebbe essere posto a fondamento della legittimità del provvedimento di rigetto in quanto si tratta di una circostanza eziologicamente ricollegabile alla carenza strutturale dell’avviso pubblicato dall’Autorità.

2.7. E quindi, sebbene la produzione di tali dati tecnici in fase di domanda sia prevista dall’art. 6, commi 2 e 3, reg. es. cod. nav. – normativa di primo livello e di cui non era indispensabile un richiamo formale nell’avviso di gara (a differenza del Regolamento d’uso, adottato con l’ordinanza n. 8/2024) – ciò non escluderebbe che l’operatore privato debba comunque essere messo nella condizione di comprendere di trovarsi nel segmento procedimentale della presentazione delle offerte e non di una fase ancora preliminare, sulla specie di quella degli inviti.

2.8. L’assenza di richiami, finanche per relationem , a norme di legge o regolamenti necessari a comprendere le modalità di svolgimento della gara o comunque ad indirizzare i concorrenti alla corretta presentazione delle domande – a maggior ragione in un sistema complesso e multilivello come quello attuale, ove ogni amministrazione, che si muove, a detta del Tribunale, in parte come una monade, dispone di estesi poteri regolatori – oltre a ledere il bene della vita dell’operatore economico privato rendono incontrollabile dall’esterno l’operato del soggetto pubblico ed impediscono di raggiungere tempestivamente gli obiettivi prefissati dalla legge e quindi dalla stessa pubblica amministrazione.

2.8.1. Ad avviso del Tribunale, in definitiva, nel solco del principio di legalità sostanziale la condotta dell’amministrazione avrebbe violato le regole di pubblicità e trasparenza, ma anche quelle più generali sulle quali si regge la disciplina di evidenza pubblica, oggi cristallizzate nel titolo I del d. lgs. n. 36 del 2023, non applicabili in senso stretto al caso di specie, ma comunque fondanti l’intero sistema normativo: in particolare il principio di accesso al mercato e della massima partecipazione, ma anche della tutela dell’affidamento.

2.9. Per queste ragioni il Tribunale ha accolto il ricorso, annullando il provvedimento di rigetto e disponendo la riammissione della ricorrente alla procedura di affidamento della concessione

3. Avverso tale sentenza ha proposto appello l’Autorità, lamentandone l’erroneità per le ragioni che di seguito verranno esposte, e ne ha chiesto la riforma, previa sospensione dell’esecutività, con il conseguente rigetto del ricorso proposto in primo grado da UT.

3.1. Questa si è costituita con la memoria depositata il 6 marzo 2025 per opporsi all’accoglimento dell’appello, riproponendo altresì i motivi non esaminati dal primo giudice ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a.

3.2. Si è anche costituita nel presente grado del giudizio la controinteressata Partenoil s.p.a. per chiedere l’accoglimento dell’appello.

3.3. Con l’ordinanza n. 956 del 13 marzo 2025 il Collegio, richiamando le argomentazioni della precedente – e citata – ordinanza n. 3726 del 10 ottobre 2024, ha accolto l’istanza di sospensione proposta dall’Autorità e ha fissato per la trattazione del merito l’udienza pubblica del 27 maggio 2025.

3.4. Le parti hanno depositato le rispettive memorie in vista dell’udienza pubblica, ai sensi dell’art. 73 c.p.a.

3.5. Infine, nella pubblica udienza del 27 maggio 2025, il Collegio, sentiti i difensori delle parti, ha trattenuto la causa in decisione.

4. L’appello dell’Autorità è fondato, dovendo in questa sede trovare conferma quanto già statuito dal Collegio, in sede di sommaria delibazione, con l’ordinanza n. 956 del 13 marzo 2025 e, già prima, con l’ordinanza n. 3726 del 10 ottobre 2024 in fase di appello cautelare ex art. 62 c.p.a.

4.1. Va qui solo precisato che l’appello non è inammissibile, come ha eccepito UT nella propria memoria difensiva, perché, anche se è vero che l’Autorità non ha contestato la statuizione del primo giudice laddove ha rilevato che il Regolamento, per la sua applicazione, doveva essere richiamato nell’avviso, è pur vero che a giustificare il rigetto della domanda concorrente è sufficiente la violazione delle previsioni, cogenti, del reg. es. cod. nav., come ora si dirà subito, elemento, questo, davvero centrale nel presente giudizio, sul quale l’appellante ha invece incentrato la critica alla sentenza impugnata, non potendo dunque ritenersi determinante il riferimento al Regolamento d’uso.

4.2. Ancora una volta occorre ribadire che risulta dirimente e non superabile – nemmeno dalle motivazioni espresse dal primo giudice e sopra ricordate – il rilievo, giustamente evidenziato dall’Autorità appellante e posto, del resto, a base della motivazione del provvedimento di rigetto (impugnato nel giudizio di primo grado), secondo cui l’istanza della società ricorrente è inammissibile e irritualmente presentata nonché carente della documentazione a corredo, così come richiesto dall’art. 6 reg. es. cod. nav. nonché dal richiamato Regolamento d’uso delle aree demaniali marittime ricadenti nella circoscrizione dell’Autorità, approvato con l’ordinanza del Presidente n. 8 del 2024 e ss.mm.

4.3. Invero, l’art. 6 reg. es. cod. nav. dispone che « la domanda deve specificare l’uso che il richiedente intende fare del bene demaniale e la durata della concessione richiesta» ; che la domanda deve essere corredata da una relazione tecnica delle opere da eseguire, dal piano della località e dai disegni particolari degli impianti »; che « il piano e gli altri disegni devono essere in scala adatta ed essere firmati da un professionista abilitato »; infine, che « per le concessioni da farsi con licenza i richiedenti possono essere esonerati, secondo i casi, dall’obbligo di produrre la relazione tecnica, il piano e gli altri disegni ».

4.3.1. Si deve solo precisare, a confutazione di quanto sostiene UT nella propria memoria, che l’art. 6 reg. es. cod. nav. era pacificamente applicabile al caso di specie, in quanto non risultava alcun esonero, né nell’avviso pubblico né nel Regolamento d’uso o in altro atto dell’Autorità, rispetto all’obbligo di produrre i citati atti.

4.4. La domanda presentata da UT è, invece, priva dei requisiti minimi formali e sostanziali per considerarsi “concorrente”, non fosse altro perché, a tacer d’altro, non è corredata da alcuna relazione tecnica, ma enuncia una mera generica volontà, sic et simpliciter , di « proporre domanda concorrente a quella oggetto di pubblicazione, beninteso per il medesimo spazio demaniale e per lo svolgimento della medesima attività di cui alla prefata istanza di rinnovo ››, senza produrre in allegato alcuna documentazione utile a poter dar seguito alla valutazione comparativa come disciplinata dall’art. 37 cod. nav. e dal regolamento interno all’Autorità che, per quanto non richiamato dall’avviso, essa è tenuta ad applicare, in autovincolo, nella propria attività procedimentale.

4.5. Né può ritenersi che la domanda di UT sia stata, in qualche modo, “fuorviata” dall’avviso, come ha ritenuto il primo giudice, sul presupposto, certo non autorizzato dalla lettera dello stesso avviso né dalla cogente normativa degli artt. 36 e 37 cod. nav., che tale documentazione dovesse essere depositata solo in una fase successiva e, vera e propria, di gara, né è lecito distinguere nella procedura di cui è causa, come ha fatto invece il Tribunale sulla scorta delle suggestive deduzioni del ricorrente, tra una fase preliminare, sulla specie di quella degli inviti, e una fase propriamente di gara.

4.6. L’avviso pubblico reca infatti sia il riferimento all’avvenuta presentazione della domanda da parte di Partenoil, tramite SUA, sia l’espresso richiamo all’art. 18 reg. es. cod. nav., dalla cui semplice lettura l’aspirante concorrente agevolmente avrebbe potuto e dovuto desumere quali adempimenti porre in essere per presentare una domanda concorrente a quella oggetto di pubblicazione, che risultasse meritevole di valutazione.

4.61. Deve peraltro qui rimarcarsi che l’art. 9 del Regolamento d’uso delle aree demaniali marittime dell’Autorità, nel caso di presentazione delle domande di rilascio di una concessione demaniale marittima, indica espressamente l’utilizzo, attraverso il portale dello Sportello Unico, del modello D1 e la necessaria trasmissione dei documenti elencati, imprescindibili per il vaglio della richiesta da parte dell’amministrazione concedente.

4.7. Come è possibile rilevare agevolmente leggendo l’istanza presentata da UT, anche a voler sorvolare sull’irritualità della sua presentazione, avvenuta non per il tramite del SUA, essa non contiene alcuno degli elementi prescritti dalle menzionate disposizioni e, in particolare, dall’art. 6 reg. es. cod. nav., idonei alla preliminare valutazione da parte dell’amministrazione, necessaria per richiedere integrazioni nei limiti consentiti e per garantire la massima trasparenza e la parità di trattamento degli interessati.

4.8. Ne consegue che, svalutando tali elementi di fatto e di diritto, il Tribunale, come ha dedotto l’appellante, è incorso in error in iudicando laddove ha ritenuto che l’istanza di UT, per come presentata, potesse superare il vaglio di ammissibilità e soprattutto potesse imporre all’amministrazione concedente un aggravio del procedimento, segmentando illegittimamente in più fasi distinte un iter istruttorio già regolamentato dalla legge e dagli atti interni.

4.8.1. In altri termini deve ritenersi erroneo e contraddittorio sul piano logico, oltre che giuridico, quanto sostenuto nell’impugnata sentenza, secondo cui il mancato inoltro della istanza nelle forme previste e soprattutto, l’assenza di qualsiasi documento a corredo, possa considerarsi “domanda concorrente”, tanto da imporre all’amministrazione, ai fini dell’art. 37 cod. nav., di valutare la richiesta e, ancor più, di ammettere la possibilità di una irrituale ed illegittima postuma integrazione.

4.9. Valga altresì anche il richiamo all’art. 22 del regolamento d’uso delle aree demaniali marittime ricadenti nella circoscrizione dell’Autorità, anch’esso non debitamente considerato dal Tribunale, che contiene una clausola generale di esclusione a tenore della quale ‹ saranno invece direttamente archiviate senza ulteriori adempimenti, con comunicazione formale al richiedente, istanze assolutamente generiche e/o indeterminate che non contengano gli elementi minimi necessari per l’individuazione dell’oggetto della richiesta. In ogni caso non si darà luogo alla pubblicazione di domande incomplete ››.

5. La procedura avviata a seguito della presentazione dell’istanza della Partenoil s.r.l. di rinnovo, della licenza di concessione d.m. n.05/2016 e ss.mm., imponeva agli eventuali partecipanti/concorrenti di curare con la necessaria attenzione l’adempimento delle prescrizioni imposte dall’avviso pubblico, adottando tutti i necessari accorgimenti che vengono richiesti ad ogni operatore economico, anche consultando gli uffici dell’Ente.

5.1. Ciò in ossequio al pacifico principio dell’autoresponsabilità dei concorrenti, in forza del quale ciascuno sopporta le conseguenze di eventuali errori commessi nella presentazione della documentazione in una procedura pubblica.

5.2. È dunque ragionevole attendersi dall’istante un agire consapevole e diligente, al fine di poter correttamente concorrere con la società che ha richiesto il rilascio della concessione demaniale.

5.3. Ciò non è stato, invece, fatto da UT, con conseguente inemendabile inammissibilità della sua domanda “concorrente”.

6. Ne segue che, in riforma della sentenza impugnata, debbano essere respinti i motivi erroneamente accolti dal primo giudice.

7. Devono essere ora esaminati, perché ritualmente riproposti ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a. nella memoria depositata il 6 marzo 2025, i motivi non esaminati dal primo giudice.

8. Essi, in sintesi, sono tutti infondati e vanno respinti.

9. Va anzitutto respinto il secondo motivo (pp. 10-11 della memoria), con il quale UT lamenta che, applicandosi anche alle procedure delle concessioni demaniali principi e regole dei contratti pubblici, l’Autorità l’avrebbe estromessa dalla procedura in forza di una clausola di esclusione non prevista dall’Avviso.

9.1. Il motivo è infondato perché, tralasciando ogni considerazione in punto di diritto sull’inapplicabilità delle norme dei contratti pubblici alle concessioni demaniali, l’Autorità ha correttamente rigettato l’istanza di UT perché priva dei requisiti tecnici minimi ad instaurare la procedura competitiva, in quanto non conforme allo schema legale di cui all’art. 6 reg. es. cod. nav.

10. Va anche respinto il terzo motivo (pp. 11-12 della memoria), con cui UT lamenta che l’Autorità avrebbe violato comunque le previsioni dell’art. 22 del Regolamento, comunque non richiamato dall’avviso pubblico, non solo per non aver consentito la regolarizzazione della domanda, ma anche per non avere inviato il preavviso di rigetto di cui all’art. 10- bis della l. n. 241 del 1990.

10.1. La censura, tuttavia, è infondata perché la domanda era inemendabile, non essendo suscettibile di mera regolarizzazione, per via delle gravi, inescusabili, carenze documentali già evidenziate, e l’appellata non ha spiegato in quale modo la partecipazione procedimentale avrebbe potuto condurre ad un esito diverso da quello, ineluttabile e necessitato, del rigetto, apparendo dunque del tutto formalistica la censura nella parte in cui lamenta la violazione del contraddittorio procedimentale.

11. Parimenti infondato è il quarto motivo (pp. 12-13 della memoria), con cui si lamenta che l’avviso non conterrebbe le essenziali indicazioni per la formulazione della domanda concorrente, dato che, comunque, anche nel silenzio dell’avviso si applicano le disposizioni pertinenti degli artt. 36 e 37 cod. nav. e dell’art. 6 reg. es. cod. nav., le quali non necessitavano certo di un espresso richiamo, da parte del bando, dovendo un operatore del settore avveduto conoscerle e applicarle nella formulazione di una domanda concorrente, per il principio di autoresponsabilità, che non giustifica l’ignoranza della legge.

12. Del pari infondato è anche il quinto motivo riproposto (pp. 13-15 della memoria), dato che le lamentate carenze dell’avviso, quando pure in ipotesi sussistenti, non hanno spiegato alcuna efficacia impeditiva alla partecipazione di UT, che non si è correttamente realizzata solo per sua colpa, per via, cioè, della già evidenziata presentazione di una istanza generica e priva dei minimi requisiti tecnici indispensabili a prenderla in considerazione.

13. Privo di fondamento, infine, deve ritenersi anche il quinto motivo (pp. 15-16 della memoria), relativo al Regolamento d’uso, dato che l’appellante non ha dimostrato, a tacer d’altro, che il Regolamento sarebbe contrario alle disposizioni del D.M. n. 202 del 2022 e dovendo comunque ribadirsi che il provvedimento di rigetto si fonda comunque e anche sulla violazione, essa sì determinante, dell’art. 6 reg. es. cod. nav.

14. In conclusione, per tutte le ragioni esposte, l’appello dell’Autorità, fondato, va accolto e, in riforma della sentenza impugnata, deve essere respinto il ricorso proposto in primo grado da UT, anche nei motivi non esaminati e/o assorbiti dal primo giudice.

15. Le spese del doppio grado del giudizio, per la complessità anche tecnica delle questioni esaminate, possono essere interamente compensate tra le parti.

15.1. Rimane definitivamente a carico di UT il contributo unificato richiesto per la proposizione del ricorso in primo grado, mentre essa, soccombente, va condannata a rimborsare il contributo unificato versato dall’Autorità per la proposizione dell’appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, proposto dall’Autorità di Sistema Portuale del Mare Adriatico Meridionale, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso proposto in primo grado da UT & C. s.r.l., anche nei motivi assorbiti e qui riproposti dalla stessa.

Compensa interamente tra tutte le parti le spese del doppio grado del giudizio.

Pone definitivamente a carico di UT & C. s.r.l. il contributo unificato richiesto per la proposizione del ricorso in primo grado.

Condanna UT & C. s.r.l. a rimborsare in favore dell’Autorità di Sistema Portuale del Mare Adriatico Meridionale il contributo unificato corrisposto per la proposizione dell’appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 27 maggio 2025, con l’intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Massimiliano Noccelli, Consigliere, Estensore

Raffaello Sestini, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Rosaria Maria Castorina, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Massimiliano Noccelli	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO