Pubblicato il 19/12/2025

N. 10065/2025REG.PROV.COLL.

N. 08748/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm.
sul ricorso numero di registro generale 8748 del 2025, proposto da:
Comune di Este, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocato Giorgio Trovato, con domicilio eletto presso il suo studio, in Padova, Piazzale della Stazione n. 7;

contro

AD Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli Avvocati Filippo Pacciani e Valerio Mosca, con domicilio eletto presso il primo, in Roma, via di San Nicola da Tolentino n. 67;

nei confronti

A.R.P.A.V. - Agenzia Regionale per la Protezione e la Prevenzione e Protezione Ambientale del Veneto, non costituita in giudizio

per la riforma

​della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto n. 01602/2025, resa tra le parti; ​

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di AD Italia S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2025 il Cons. RC PP e uditi per le parti gli Avvocati presenti come da verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Con ricorso iscritto al n. 42/2023 R.R. AD Italia S.p.A. (di seguito AD) impugnava dinanzi al Tar per il Veneto il « Verbale conclusivo della Conferenza di Servizi: Esito Negativo della procedura » del 7 novembre 2022 (e relativi atti presupposti) con il quale, previa comunicazione del rituale preavviso di diniego, il Comune di Este (di seguito Comune) negava l’autorizzazione alla realizzazione di un impianto di telefonia mobile richiesta con istanza del 27 giugno 2022 sul rilievo che:

- l’impianto interferiva con la programmata realizzazione della « ciclabile Este-Baone »;

- il sito individuato dista meno di 100 metri dalla scuola materna comunale, oggetto di un progetto di ampliamento, finanziato con contributo P.N.R.R.;

- la mancata presentazione da parte dell’operatore di un Piano di sviluppo della rete, non consentiva di individuare un sito alternativo;

- non era stata fornita risposta alle richieste avanzate dal Settore Ambiente con il proprio parere sfavorevole.

Il Tar, con sentenza n. 1601 del 23 settembre 2025, accoglieva il ricorso ritenendo il fondamento di tutti i 5 motivi formulati in ricorso.

Il Comune impugnava la decisione di primo grado con appello depositato il 14 novembre 2025 deducendo:

1. « Eccesso di potere per difetto di motivazione, intrinseca contraddittorietà, travisamento delle risultanze probatorie »;

2. « Eccesso di potere per difetto di motivazione, intrinseca contraddittorietà e difetto di istruttoria (sotto altro profilo) »;

3. « Violazione e falsa applicazione dell’art. 5 del Regolamento Comunale per la Gestione delle Stazioni Radio Base per la Telefonia Mobile. Eccesso di potere per contraddittorietà e travisamento dei presupposti di fatto e di diritto ».

AD si costituiva in giudizio il 14 novembre 2025 sviluppando le proprie difese con memoria depositata il 6 dicembre 2025 con la quale eccepiva:

- in via pregiudiziale l’inammissibilità dell’appello proposto limitatamente all’accoglimento del 1° motivo di ricorso senza contestazione alcuna circa l’accoglimento degli ulteriori motivi (2°-5°);

- nel merito, l’infondatezza dei 3 motivi di appello.

All’esito della camera di consiglio dell’11 dicembre 2025, rilevata la sussistenza dei presupposti per procedere alla definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata ex art. 60 c.p.a., e previo rituale avviso alle parti, la causa veniva decisa.

Con il primo motivo l’appellante deduce la contraddittorietà della sentenza nella parte in cui, una volta richiamate le conclusioni del Verificatore ove afferma che « il sito proposto dal Comune presenta generalmente prestazioni leggermente inferiori rispetto al sito individuato da AD » perviene alla conclusione che « gli esiti della verificazione (…) hanno consentito di appurare che l’ubicazione della s.r.b. nel sito indicato da AD garantisce un segnale significativamente migliore rispetto a quello ottenibile da un impianto collocato nel sito proposto dal Comune ».

Il Tar, a parere del Comune, avrebbe travisato gli esiti dell’integrazione istruttoria disposta violando il principio per il quale il ricorso a competenze tecniche esterne limiterebbe il sindacato del giudice sui successivi esiti ai soli evidenti profili di illogicità rilevabili ictu oculi senza possibilità di discostarsi dalle conclusioni del Verificatore se non con congrua motivazione.

Con il secondo motivo, che può essere trattato congiuntamente stante la sostanziale omogeneità delle questioni introdotte, l’appellante deduce l’elusione, da parte del Verificatore, del quesito formulato dal Tar con il quale era richiesto di accertare « se i siti alternativi indicati dal Comune resistente siano idonei a garantire le esigenze tecniche di copertura del servizio di cui al progetto per il quale è causa ».

L’incaricato si sarebbe limitato a rilevare la sussistenza di « minime differenze » in termini di copertura di rete fra il sito individuato dal Comune e quello proposto dall’operatore senza tuttavia pronunciarsi esplicitamente sull’inidoneità del primo con conseguente irragionevolezza delle suesposte conclusioni del Tar circa la significativa miglior qualità del segnale del secondo.

Le suesposte censure sono fondate stante l’evidenza del travisamento in cui incorre il Tar nel fondare la propria decisione su un’indimostrata idoneità della localizzazione auspicata dall’operatore ad assicurare un segnale significativamente migliore, discostandosi dalla valutazione tecnica espressa dal Verificatore.

Deve sul punto rilevarsi che il Tar, con ordinanza n. 1866/2024, come già esposto, richiedeva al Verificatore di appurare « se i siti alternativi indicati dal Comune resistente siano idonei a garantire le esigenze tecniche di copertura del servizio di cui al progetto per il quale è causa ».

Il Verificatore, valutando l’impatto in termini di qualità di segnale in conseguenza dell’aggiunta al preesistente di ciascuno dei due siti in questione, perveniva alla conclusione che « l’aggiunta di un sito migliora sempre le prestazioni della rete AD », pur rilevando, con riferimento alla localizzazione proposta dall’operatore, un miglioramento « più marcato », senza aggettivazioni ulteriori (miglioramento non macroscopicamente evidente osservando le linee di segnale riportate nel grafico di cui alla fig. 3 della Relazione).

All’esito di un supplemento d’indagine svolto sulla base delle osservazioni depositate dai periti di parte, come precisato dallo stesso Tar (para. 3, ultimo cpv. della sentenza) il Verificatore (come riportato in sentenza):

- precisava che « il sito proposto dal Comune presenta generalmente prestazioni leggermente inferiori rispetto al sito individuato da AD »;

- affermava che « il sito del Comune ed il sito di AD garantiscono rispettivamente un valore non inferiore a 74 Mbit/s e a 84 Mbit/s nel 90% del territorio »;

- non smentiva la circostanza che le differenze maggiori fra i segnali si registravano in un « contesto territoriale di scarsa o nulla edificazione ».

Non può quindi che rilevarsi come il giudizio di significativa prevalenza non trovi pieno riscontro nel giudizio espresso dal tecnico incaricato della verificazione.

Dal complessivo tenore delle conclusioni rassegnate dal Verificatore non può inoltre rilevarsi alcuna elusione del quesito emergendo l’astratta idoneità, sia pur con le lievi differenze illustrate, di entrambi i siti.

Con il terzo motivo (da ritenersi in ogni caso di per sé assorbente) l’appellante censura la sentenza nella parte in cui, pur riconoscendo la legittimità dell’art. 5 del Regolamento Comunale per la Gestione delle Stazioni Radio Base per la Telefonia Mobile laddove impone una distanza minima dai « siti sensibili », riteneva la ricorrenza dei presupposti legittimanti una deroga alle limitazioni imposte dalla norma.

Valorizzando il criterio della maggior qualità del segnale, il giudice di prime cure avrebbe svuotato di contenuto la norma, dallo stesso giudicata legittima, senza procedere ad una concreta ponderazione fra l’interesse alla protezione del sito sensibile e l’interesse a garantire una miglior copertura di rete, pur nell’assenza di alcuna impossibilità tecnica.

A sostegno della censura l’amministrazione allega che una buona copertura del territorio sarebbe già assicurata dagli impianti esistenti e che le zone che beneficerebbero maggiormente del potenziamento del segnale apportato dal nuovo impianto sarebbero rurali e scarsamente edificate (come peraltro rilevato anche dal Verificatore).

Il motivo è fondato.

L’art. 5 del Regolamento, in tema di impianti di telecomunicazione, impone una distanza dai « siti sensibili », nella specie un asilo nido, « non inferiore a mt. 100. Fatta salva l’impossibilità tecnica di assicurare una copertura del territorio, che il gestore dovrà dimostrare con opportuni elaborati tecnici ».

La norma, benché espressamente impugnata in primo grado, non veniva annullata dal Tar che superava (con statuizione che, come si esporrà, non si condivide) l’illustrato contenuto prescrittivo in via interpretativa.

A parere del Tar, infatti, la previsione della illustrata deroga al divieto di installazione nei pressi di obiettivi sensibili, deponendo per l’inesistenza di un « divieto tout court di installare s.r.b. » (motivo per il quale la previsione « si sarebbe sottratta alle censure prospettate dalla ricorrente »), consentirebbe, in ragione del « particolare favor del legislatore per la realizzazione di s.r.b. », di rinvenire nella miglior qualità del segnale garantito dalla localizzazione proposta da AD il presupposto per l’applicazione della sopra illustrata deroga contemplata dall’art. 5.

Tale opzione ermeneutica non è tuttavia coerente con il chiaro dato letterale della disposizione regolamentare in commetto che, con evidente riguardo alla sensibilità delle esigenze di protezione potenzialmente pregiudicate dall’installazione controversa (si rammenta la vicinanza ad un asilo nodo), prevede espressamente che la deroga operi unicamente in presenza di una « impossibilità tecnica di assicurare una copertura del territorio ».

Tale impossibilità trova smentita nell’accertamento tecnico delegato che, come evidenziato, pone in evidenza unicamente una leggera inferiorità del segnale garantito dalla localizzazione comunale.

Diversamente opinando si determinerebbe una illogica, e non consentita dal dato testuale della norma regolamentare (si rammenta, allo stato valida ed efficace), equiparazione ai presenti fini (peraltro in via interpretativa), di un leggero deficit di segnale ad una oggettiva impossibilità di copertura.

Il carattere assorbente della censura da ultimo scrutinata, priva di rilievo l’eccezione pregiudiziale sollevata da AD riferita alla mancata contestazione degli ulteriori capi di sentenza con i quali il Tar giudicava non ostativi alla realizzazione gli ulteriori profili di incompatibilità indicati nel diniego impugnato.

Per quanto precede l’appello deve essere accolto con condanna dell’appellata al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Condanna la parte appellata al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio che liquida in € 4.000,00 oltre oneri di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IA ON, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

RC PP, Consigliere, Estensore

Roberta Ravasio, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RC PP	IA ON

IL SEGRETARIO