Pubblicato il 17/02/2026

N. 01262/2026REG.PROV.COLL.

N. 00196/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 196 del 2024, proposto da -OMISSIS- rappresentato e difeso dall’Avvocato Andrea Abbamonte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via degli Avignonesi n. 5;

contro

Comune di -OMISSIS-, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Martini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Sesta) n. 3335/2023, resa tra le parti,

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 11 febbraio 2026 il Cons. CA RD;

Preso atto dell’istanza di passaggio in decisione senza discussione depositata dall’Avv. Abbamonte;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. -OMISSIS- in qualità di proprietario di un immobile ad uso abitativo, sito in -OMISSIS-, alla via -OMISSIS-, ha impugnato l’ordinanza n. 33 del 12 febbraio 2018, con la quale il Comune di -OMISSIS- ha disposto l’acquisizione a titolo gratuito al patrimonio dell’Ente delle opere edili abusive eseguite in tale immobile (consistenti nella realizzazione di un nuovo vano abitabile di mq 13); ha, inoltre, proposto motivi aggiunti avverso i successivi provvedimenti con cui il Comune gli ha comunicato di aver affidato ad un professionista l’incarico di redigere il progetto esecutivo relativo alla demolizione d’ufficio delle opere acquisite al patrimonio comunale e la quantificazione e rideterminazione dell’indennità giornaliera dovuta per l’occupazione sine titulo del manufatto.

Con sentenza n. 3335 del 2023, il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania ha rigettato il ricorso ed i motivi aggiunti formulati avverso la delibera con cui è stato affidato incarico all’architetto, avente ad oggetto il progetto esecutivo per la demolizione, e ha dichiarato inammissibili per difetto di giurisdizione gli ulteriori motivi aggiunti avverso i provvedimenti aventi ad oggetto la quantificazione dell’indennità di occupazione (provvedimenti che vertono su diritti soggettivi estranei alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di edilizia ed urbanistica), condannando il ricorrente alle spese di lite. In particolare, il giudice di primo grado ha rilevato l’inammissibilità delle censure relative all’estraneità del ricorrente all’abuso ed alla coincidenza delle opere abusive con quelle oggetto di condono presentato dai precedenti proprietari, in quanto in realtà riferite all’ordine di demolizione, presupposto del provvedimento di acquisizione al patrimonio del Comune ed oggetto di altro giudizio, già conclusosi con la sentenza di rigetto del TAR Campania n. 7341 del 2022, di cui è stata riportata la motivazione. Si è, inoltre, osservato che l’esistenza di un sequestro penale non determina la nullità o l’illegittimità del provvedimento demolitorio, avendo l’interessato la possibilità di attivarsi al fine di ottenere il dissequestro delle opere al fine di demolirle. In ordine al difetto di motivazione, si è ritenuto che sussista una facoltà e non un obbligo per il Comune, ormai proprietario del bene, di sottrarre l’opera abusiva alla demolizione e che non sono state evidenziate circostanze a fondamento di tale soluzione alternativa ed eccezionale.

Avverso tale sentenza ha proposto appello l’originario ricorrente, preliminarmente chiedendo la riunione del presente giudizio con quello r.g. 5629/2023, avente ad oggetto l’ordinanza di demolizione n. 105 del 2017, presupposto del provvedimento di acquisizione dei beni al patrimonio comunale, e deducendo: 1) la violazione degli artt. 31 d.p.r. 380 del 2001 e 21-septies della legge n. 241 del 1990, unitamente al travisamento dei fatti, in quanto, laddove il bene oggetto dell’ordinanza di demolizione sia sottoposto a sequestro penale, il termine di 90 giorni per l’ottemperanza decorre dal dissequestro, non ancora disposto alla data in cui il provvedimento di acquisizione al patrimonio comunale è stato adottato (12 febbraio 2018), essendosi potuto attivare in tal senso il ricorrente solo dopo il passaggio in giudicato della sentenza di assoluzione penale del tribunale di Napoli del 13 febbraio 2018; 2) la violazione degli artt. 38 e 44 della legge n. 47 del 1985, 64 c.p.a., stante la coincidenza tra oggetto dell’ordinanza di acquisizione e oggetto delle domande di condono presentate dal dante causa del ricorrente, risultante dalla documentazione prodotta; 3) la carenza di motivazione e di istruttoria, con conseguente violazione degli artt. 31, comma 5, del d.P.R. n. 380 del 2001 e 3 della legge n. 241 del 1990.

Il Comune di -OMISSIS- si è costituito eccependo l’irricevibilità dell’appello in ordine alle statuizioni di difetto di giurisdizione, rispetto alle quali il termine di impugnazione è dimezzato, l’inammissibilità delle nuove produzioni documentali e concludendo per l’infondatezza dell’appello.

Con la memoria ex art. 73 c.p.a. l’appellante ha allegato di aver chiesto la dichiarazione di improcedibilità dell’appello avverso la sentenza di rigetto del ricorso avente ad oggetto l’ordinanza di demolizione n. 105 del 2017, avendo presentato una istanza di sanatoria semplificata.

All’udienza pubblica di smaltimento dell’11 febbraio 2026, previo deposito di ulteriori memorie, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

2. In via preliminare occorre rilevare che l’appello non ha ad oggetto la statuizione della sentenza che dichiara il difetto di giurisdizione in ordine ai provvedimenti concernenti l’indennità di occupazione – statuizione che è, quindi, passata in giudicato. Difatti, non è stata formulata alcuna censura relativamente a tale statuizione e nelle conclusioni si insiste genericamente per l’accoglimento dei ricorsi proposti in primo grado, senza alcuno specifico riferimento ai motivi aggiunti relativi ai provvedimenti di determinazione dell’indennità di occupazione.

Pure deve intendersi abbandonata l’istanza di riunione del presente giudizio con quello r.g. n. 5629, avente ad oggetto la presupposta ordinanza di demolizione, visto che tale giudizio è passato in decisione, all’esito della dichiarazione di sopravvenuta carenza di interesse dello stesso appellante.

3. Premesso che il giudizio ha ad oggetto esclusivamente il provvedimento di acquisizione dell’opera abusiva al patrimonio comunale, adottata in data 12 febbraio 2018 e notificata in data 20 febbraio 2018, ed il successivo provvedimento di conferimento di incarico per la demolizione al tecnico nominato, restando estranea al presente giudizio la presupposta ordinanza di demolizione, deve essere accolto il primo motivo di appello, avente ad oggetto la sussistenza del sequestro penale e la conseguente impossibilità di eseguire l’ordine di demolizione.

Nel caso di specie, i beni oggetto dei provvedimenti impugnati sono stati oggetto di sequestro penale, come risulta dalla documentazione prodotta in giudizio dal ricorrente, odierno appellante, e, cioè, dall’ordinanza del g.i.p. del 18 dicembre 2014, che ha rigettato l’istanza di dissequestro (istanza formulata proprio dal ricorrente appellante, che si è, quindi, diligentemente attivato), e dalla sentenza di assoluzione del 16 gennaio-13 febbraio 2018, con cui soltanto è stato disposto il dissequestro (documenti prodotti nel presente giudizio, ma anche in quello di primo grado, v. doc. 3 e 4, allegati al ricorso introduttivo del giudizio di primo grado).

Sui rapporti tra ordinanza di demolizione, ordinanza di acquisizione del bene al patrimonio comunale di cui all’art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001 e sequestro penale degli immobili abusivi oggetto della demolizione e della successiva acquisizione devono ricordarsi tre orientamenti.

Secondo un primo orientamento, l’ordinanza di demolizione emessa su un immobile già oggetto di sequestro penale è nulla ai sensi dell’art. 21-septies della legge n. 241 del 1990 in relazione agli artt. 1346 e 1418 c.c., poiché impone al destinatario un obbligo giuridicamente impossibile da eseguire: non potendo l'inottemperanza essere sanzionata, non sono di conseguenza irrogabili neppure le sanzioni amministrative che ne derivano ai sensi dell’art. 31, comma 3 e 4-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001. Nel caso in cui, invece, l’ordinanza di demolizione venisse emanata (in tal caso, validamente) in un momento in cui il bene non fosse già sequestrato, ma lo divenisse successivamente e nella pendenza del termine assegnato per ottemperare all’ingiunzione, la conseguenza giuridica non è la nullità, bensì la inefficacia (v. Consiglio di Stato, Sezione VI, 17 maggio 2017, n. 2337, che richiama C.G.A.R.S. Sezioni Riunite, parere n. 1175 del 9 luglio 2013 – 20 novembre 2014, sull’affare n. 62/2013, in tema di distinzione tra nullità come difetto strutturale originario di uno degli elementi essenziali dell’atto giuridico e inefficacia allorché tali elementi essenziali, originariamente sussistenti, vengano meno successivamente in modo temporaneo o definitivo).

Secondo l’orientamento opposto, invece, a lungo prevalente sia nella giurisprudenza amministrativa (Consiglio di Stato, Sez. VI, 28 gennaio 2016, n. 283), sia in quella penale (Cass. pen., Sez. III, 14 gennaio 2009, n. 9186), la pendenza di un sequestro penale rappresenta un fatto del tutto irrilevante ai fini della legittimità dell’ordine di demolizione, della sua eseguibilità e, quindi, della validità dei conseguenti provvedimenti sanzionatori. Argomentando difatti dalla non qualificabilità della misura cautelare reale quale impedimento assoluto all’attuazione dell’ingiunzione, l’indirizzo in esame giunge alla conclusione di porre a carico del destinatario dell’ordine l’onere di richiedere al giudice penale il dissequestro per poter ottemperare all'ordine medesimo. In caso contrario, l’inottemperanza può comportare l'acquisizione dell'immobile al patrimonio comunale e la irrogazione della sanzione pecuniaria. In quest’ottica, il sequestro penale non assume alcuna rilevanza rispetto al procedimento amministrativo, in quanto il destinatario dell’ordine di demolizione avrebbe sempre la possibilità di conformarvisi richiedendo il dissequestro all’autorità giudiziaria competente (cfr. Consiglio di Stato sez. VI 28 gennaio 2016 n. 283; Consiglio di Stato sez. IV 23 gennaio 2012 n.282).

Si è, infine, formato un indirizzo intermedio, secondo cui l’ordinanza di demolizione è valida, nonostante il provvedimento di sequestro, ma la sua esecutività è sospesa fino al dissequestro dell'immobile (tra le tante, Cons. Stato, Sez. VII, 9 maggio 2025, n. 4003, Cons. Stato, Sez. VII, 09 giugno 2025, n.4978; Consiglio di Stato sez. VI, 23 marzo 2022, n. 2122; Consiglio di Stato sez. VI, 02 ottobre 2019, n. 6592; Consiglio di Stato sez. VI, 20 luglio 2018 n. 4418). In altre parole, il termine per ottemperare decorre solo dopo la rimozione del vincolo penale, comportandone il differimento dal momento in cui il bene risulta dissequestrato, sicché l’inottemperanza può essere contestata solo se il destinatario dell'ordinanza non ha adempiuto all'obbligo di demolizione entro 90 giorni dal dissequestro dell'immobile. A fondamento di tale impostazione, si è osservato che la predicata irrilevanza del sequestro, ai fini del decorso del termine di ottemperanza, finisce, da un lato, con l’imporre al responsabile dell’abuso un obbligo di presentare l’istanza di dissequestro, che non è previsto dalla legge, e, dall’altro lato, con il pregiudicare il suo diritto, costituzionalmente garantito, alla difesa nel procedimento penale, che potrebbe essere esercitato, del tutto legittimamente, tramite una strategia incompatibile con l’istanza stessa.

Il Collegio ritiene di aderire a tale più recente orientamento intermedio del Consiglio di Stato, secondo cui il vincolo derivante dal provvedimento di sequestro non incide sulla validità dell’ordine di demolizione, il cui oggetto resta possibile, sia dal punto di vista materiale sia, in assenza di un impedimento assoluto e definitivo, dal punto di vista giuridico, ma determina piuttosto il congelamento del termine per l’ottemperanza, dovendosi tenere conto dei vincoli derivanti dal provvedimento di sequestro ai fini della configurabilità dell’ulteriore e diverso illecito costituito appunto dall’inottemperanza ed in particolare della sua piena imputabilità, ai sensi dell’art. 3 della legge n. 689 del 1981, al destinatario dell’ordinanza di demolizione. Difatti, l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 16 del 2023, ha chiarito che l'inottemperanza costituisce un illecito amministrativo omissivo "propter rem", distinto dall'illecito originario della realizzazione dell'opera abusiva, oltre a comportare una novazione oggettiva dell'obbligo, visto che una volta acquisito il bene al patrimonio comunale, il responsabile non può più demolire l'opera, ma è tenuto a rimborsare le spese sostenute dall'amministrazione per la demolizione d'ufficio.

In definitiva, il termine per la rimessione in pristino non decorre sin quando l'immobile rimane sotto sequestro, a prescindere dall’autonoma iniziativa della parte ovvero dall'iniziativa ufficiosa dell'autorità giudiziaria penale. Pertanto, il sequestro penale ha attitudine ad inibire temporaneamente l’efficacia del provvedimento amministrativo repressivo, la quale è destinata a riespandersi, con le relative conseguenze ex art. 31 del testo unico dell'edilizia in caso di inottemperanza, solo una volta che il primo sia cessato.

Da tale premessa deriva che, nel caso di specie, in cui il dissequestro è intervenuto solo in data 16 gennaio 2018, il provvedimento di acquisizione dell’opera abusiva al patrimonio comunale del 13 febbraio 2018, è stato adottato prima del decorso del termine di 90 giorni per l’ottemperanza dell’ordinanza di demolizione, termine che ha iniziato a decorrere solo dalla data dell’intervenuto dissequestro. Occorre, peraltro, sottolineare che nella presente fattispecie l’appellante si è attivato per il dissequestro già nel 2014 (anteriormente all’adozione dell’ordinanza di demolizione), ma che la sua istanza è stata rigettata. Pure va sottolineato che, contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa del Comune appellato, non può attribuirsi rilevanza, nel presente giudizio, alla circostanza che, una volta intervenuto, con la sentenza penale di assoluzione, il dissequestro del manufatto abusivo, l’appellante non si è attivato per la demolizione, in quanto ciò gli è stato precluso proprio dai provvedimenti impugnati in questa sede.

4. L’accoglimento della prima censura comporta la riforma della sentenza impugnata per quanto di ragione e l’accoglimento del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti limitatamente ai provvedimenti n. 33 del 2018 e n. 456 del 2018, con conseguente assorbimento degli ulteriori motivi di appello.

5. In definitiva, il primo motivo di appello deve essere accolto, con assorbimento delle ulteriori censure, e conseguentemente la sentenza impugnata va riformata, con accoglimento del ricorso introduttivo del presente giudizio e del primo dei motivi aggiunti.

Le spese di entrambi i gradi di giudizio devono essere integralmente compensate, stante il recente mutamento dell’orientamento di questo Consiglio in ordine alla questione principale posta dal ricorso e dell’appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, accoglie il primo motivo di appello, assorbiti gli altri, e conseguentemente, in parziale riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso introduttivo ed i motivi aggiunti limitatamente ai provvedimenti n. 33 del 2018 e n. 456 del 2018, che annulla.

Spese compensate di entrambi i gradi di giudizio

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità dell’appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IO RA, Presidente FF

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

CA RD, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CA RD	IO RA

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.