Pubblicato il 17/04/2025

N. 03382/2025REG.PROV.COLL.

N. 00154/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 154 del 2023, proposto da RI IN, rappresentato e difeso dall’Avvocato Aldo Scipione e dall’Avvocato Luca Scipione, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

Comune di Formia, non costituito nel presente grado del giudizio

per la riforma

della sentenza n. 444 del 9 maggio 2022 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione staccata di LA, sez. I, resa tra le parti, che ha respinto il ricorso proposto dall’odierno appellante contro l’ordinanza n. 331 del 4 settembre 2012, notificata il 12 novembre 2012, a firma del Dirigente del V° Settore Urbanistica ed Edilizia del Comune di Formia, di demolizione di opere abusive e di ripristino dello stato dei luoghi.

visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 marzo 2025 il Consigliere Massimiliano Noccelli e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso proposto al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione staccata di LA (di qui in avanti per brevità il Tribunale), l’odierno appellante, il sig. RI IN, ha chiesto l’annullamento dell’ordinanza, con la quale il Comune di Formia aveva disposto la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi, in riferimento a opere abusive e ulteriori rispetto a un manufatto in blocchi di calcestruzzo di mq 25 riscontrato esistente da fotografia aerea del 21 febbraio 1998, realizzate in zona “E1” agricola del vigente P.R.G., con vincolo paesaggistico, idrogeologico e in zona sismica.

1.1. L’opera era descritta come composta da due corpi adiacenti, sviluppanti su un unico piano, uno con pareti perimetrali in struttura di muratura di blocchetti e l’altro con muratura in pietrame calcareo, mentre la copertura era unica a due falde in travi di legno e manto di tegole marsigliesi.

1.2. Detti due corpi sviluppavano, rispettivamente, una superficie lorda pari a mq. 24,99 (5,10 x 4,90) e mq. 68,07 (9,90 x 4,50 + 4,90 x 4,80), ed altezza media m. 3,65 così per complessivi mq. 93.06 e volume mc. 339,66 circa.

1.3. Il ricorrente ha sostenuto che il manufatto di mq 25 era stato realizzato prima del 1967, come descritto nel rogito di compravendita del relativo appezzamento di terreno su cui insisteva e da aerofotogrammetria del 1998, ed era stato messo a disposizione di terzi, che avevano realizzato, a sua insaputa, l’ampliamento contestato.

2. Il sig. IN, nel ricorso di primo grado, ha lamentato, in sintesi, quanto segue.

2.1. Con il primo motivo è stata dedotta la carenza di legittimazione passiva in relazione all’art. 31, terzo comma, del d.P.R. n. 380 del 2001 ed all’art. 15, comma 2, della L.R. Lazio n. 15 dell’11 agosto 2008.

2.1.1. Il ricorrente non sarebbe il responsabile dell’abuso e solo a costui poteva essere rivolta l’ordinanza impugnata, ai sensi delle norme richiamate, anche perché il ricorrente non era nella disponibilità dell’immobile stesso.

2.2. Con il secondo motivo è stata dedotta la violazione e falsa applicazione dell’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001 e dell’art. 15, comma 2, della L.R. n. 15 dell’11 agosto 2008.

2.2.1. L’ordinanza impugnata ha disposto la demolizione di tutte le opere, anche del manufatto di 25 mq legittimamente realizzato a suo tempo e poi trasferito in proprietà al ricorrente, laddove poteva semmai essere ordinata la demolizione solo del nuovo manufatto in adiacenza realizzato da terzi.

2.3. Si è costituito nel primo grado del giudizio il Comune di Formia per resistere al ricorso, depositando documentazione.

2.4. Alla camera di consiglio del 27 aprile 2022 la causa è stata trattenuta in decisione.

3. All’esito del giudizio, con la sentenza n. 444 del 9 maggio 2022, il Tribunale ha respinto il ricorso.

3.1. Ad avviso del primo giudice, che ha così motivato la reiezione del primo motivo di ricorso, la giurisprudenza ha da tempo precisato che, per stabilire se il proprietario di una costruzione abusiva possa essere destinatario dell’ordine di demolizione, non è necessario stabilire se lo stesso sia anche responsabile dell'abuso, in quanto la stessa disposizione si limita a prevedere la legittimazione passiva del proprietario non responsabile all’esecuzione dell’ordine di demolizione.

3.2. Il proprietario assume, dunque, logicamente una responsabilità di tipo “sussidiario”, nel senso che, pur non responsabile dell’abuso, è tenuto a dare esecuzione all’ordine di demolizione.

3.3. Ciò perché il perseguimento dell'interesse pubblico “urbanistico” riveste un carattere preminente e, dunque, ne discende che la legalità violata sia ripristinabile dal proprietario, in virtù anche dalla natura “reale” dell’illecito e della sanzione urbanistica, entrambe riferibili alla “res abusiva”, per cui il ripristino dell'equilibrio. urbanistico violato non può che farsi carico anche sul titolare del diritto dominicale (Cons. St., sez. VI, 23 dicembre 20, n. 8283, Cons. St., sez. II, 12 settembre 2019, n. 6147).

3.4. Così pure è stato ulteriormente illustrato che il proprietario dell'immobile, nel momento in cui è adottato l’ordine di demolizione – di natura ripristinatoria, con la conseguenza che non è previsto l'accertamento del dolo o della colpa rispetto all'illecito permanente rappresentato dall'abuso edilizio – è comunque tenuto alla rimozione dell’abuso, per cui l’accertamento della data di realizzazione delle opere abusive e l’eventuale loro risalenza a prima dell’acquisito della proprietà non fa venir meno né l’obbligo di rimuovere quanto realizzato in assenza di titolo né la legittimità dell’ordine di ripristino indirizzato all’attuale proprietario, anche se non autore dell’abuso.

3.5. Infine, è stato chiarito che anche in presenza di un contratto di locazione o di comodato, sul proprietario gravano oneri di diligenza e controllo affinché sul bene di sua proprietà non siano realizzati interventi edilizi in contrasto con le regole urbanistiche ed edilizie.

3.6. Per quanto riguarda il secondo motivo di ricorso, il Collegio di prime cure ha rilevato che, dalla descrizione dell’opera e dal riscontro fotografico depositato dal Comune in giudizio, essa risulta ormai unitaria, in quanto composta da due corpi adiacenti, sviluppanti su un unico piano, uno con pareti perimetrali in struttura di muratura di blocchetti e l’altro con muratura in pietrame calcareo, con copertura unica a due falde in travi di legno e manto di tegole marsigliesi, sviluppanti, rispettivamente, una superficie lorda pari a mq. 24,99 (5,10 x 4,90) e mq. 68,07 (9,90 x 4,50 + 4,90 x 4,80), ed altezza media m. 3,65 così per complessivi mq. 93.06 e volume mc. 339,66 circa.

3.7. Il Collegio di prime cure, inoltre, ha rilevato che agli atti non risulta fornita alcun elemento probatorio sull’epoca di realizzazione dell’immobile di 25 mq, dato che non è depositato in giudizio il rogito notarile a cui fa riferimento il ricorrente né altri atti o documenti idonei a dimostrarne l’esistenza certa prima del 1967 e che, inoltre, la circostanza per la quale l’immobile ricade in zona vincolata dal punto di vista paesaggistico (oltre che idrogeologico e in zona sismica), trattandosi nel caso di specie della repressione di un abuso e non di un diniego di sanatoria, appare dirimente.

3.8. È stato riconosciuto, infatti, che per le opere abusive eseguite in assenza di titolo edilizio e di autorizzazione paesaggistica in aree vincolate, vige il principio di indifferenza del titolo necessario all’esecuzione di interventi in dette zone, essendo legittimo l’esercizio del potere repressivo in ogni caso, a prescindere dal titolo edilizio ritenuto più idoneo e corretto per realizzare l’intervento edilizio nella zona vincolata (DIA o permesso di costruire) perché ciò che rileva, ai fini dell’irrogazione della sanzione ripristinatoria, è il fatto che lo stesso è stato posto in essere in zona vincolata e in assoluta carenza di titolo abilitativo, sia sotto il profilo paesaggistico che urbanistico.

3.8. Pertanto, l’ordinanza di demolizione assumerebbe i caratteri di una misura vincolata, rigidamente ancorata a ben determinati presupposti in fatto e in diritto, al ricorrere dei quali va dunque emessa, senza necessità di evidenziare particolari ragioni di interesse pubblico a supporto, in prevalenza sull’eventuale contrario affidamento maturato in capo al privato e senza che l’eventuale carenza procedimentale della mancata previa comunicazione di avvio del relativo procedimento possa condurre per ciò solo al suo annullamento.

4. Avverso tale sentenza ha proposto appello l’odierno interessato, lamentandone l’erroneità per le ragioni che saranno esaminate, e ne ha chiesto la riforma.

4.1. Non si è costituito il Comune appellato, nonostante la rituale notifica.

4.2. Nella pubblica udienza del 25 marzo 2025 il Collegio, sulle conclusioni come in atti, ha trattenuto la causa in decisione.

5. L’appello è infondato.

6. Con il primo motivo (pp. 4-5 del ricorso), anzitutto, l’odierno appellante deduce che il Tribunale non ha considerato che il proprietario dell’immobile, per eseguire la demolizione deve essere nella disponibilità dell’immobile e che, in mancanza della detta disponibilità, non può eseguire la demolizione.

6.1. Nel caso di specie il ricorrente non sarebbe stato, a suo dire, nella disponibilità dell’immobile, con la conseguenza che egli non poteva assolutamente eseguire la demolizione, donde la illegittimità dell’ordine di demolizione.

6.2. Il motivo è palesemente infondato perché, come ha rilevato il primo giudice, le misure ripristinatorie, cui l’ingiunzione a demolire deve essere ricondotta, quale che ne sia la natura (che la giurisprudenza EDU ha riconosciuto come sostanzialmente penale laddove sopraggiungano a distanza di parecchio tempo dalla commissione dell’abuso), si caratterizzano per il fatto che attengono al bene e non al reo.

6.3. Per tale ragione, secondo la consolidata giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, esse si applicano anche a chi si trovi, casualmente, in una data relazione giuridica con la cosa, in qualità di attuale proprietario dell’immobile.

6.4. Proprio in ciò si diversificano dalle sanzioni intrinsecamente afflittive, che si applicano solo nei confronti dell’autore della violazione, in considerazione della loro funzione general e special preventiva, richiedendo pertanto anche l’accertamento dell’elemento psicologico nel relativo autore (v., ex plurimis , da ultimo Cons. St., sez. II, 25 febbraio 2025, n. 1648).

6.5. D’altro canto, questo stesso Consiglio di Stato non ha mancato di chiarire che eventuali problematiche, come quelle dedotte dall’appellante con il motivo in esame, afferenti alla presunta impossibilità di attuare l’ordine di demolizione, da parte del proprietario, per la temporanea indisponibilità del bene, sono « risolvibili accedendo a tutto lo strumentario giuridico messo a disposizione dei privati sul piano civilistico al fine di consentire al proprietario di provvedere in danno del proprio locatario », pur evidenziando che, comunque, « trattasi di questione estranea al perimetro dell'odierna controversia in quanto afferente un segmento successivo del procedimento sanzionatorio, al sopravvenire del quale la parte potrà far valere le sue ragioni, se del caso impugnando gli atti che alle stesse non diano il giusto rilievo » (così, ancora, Cons. St., sez. II, 25 febbraio 2025, n. 1648).

6.6. Il motivo, dunque, va respinto.

7. Con il secondo motivo (p. 5 del ricorso), ancora, l’appellante deduce che il Tribunale, oltre a non considerare che era da ritenersi provata, ad opera dello stesso Comune, l’epoca di realizzazione dell’immobile di 25 mq, non avrebbe considerato, erroneamente, che la circostanza che i due corpi di fabbrica adiacenti (uno legittimo ed uno abusivo) siano copertura unica (anche essa abusiva) non implica che il fabbricato preesistente sia diventato abusivo, con la conseguenza che l’ordinanza di demolizione non doveva interessava tale manufatto, donde la illegittima dell’ordine demolizione sotto tale profilo.

7.1. Anche questo motivo, tuttavia, va respinto.

7.2. Indipendentemente, infatti, dai rilievi dell’appellante in ordine all’epoca di realizzazione dell’immobile di 25 mq (e, cioè, il manufatto in blocchi di calcestruzzo) e della sua eventuale, e a tutto concedere anche comprovata, risalenza a data anteriore al 1967, è ostativa comunque all’accoglimento del motivo la considerazione, invero dirimente, per cui, al fine di poter valutare l’incidenza sull’assetto del territorio di un intervento edilizio, consistente in una pluralità di opere, va compiuto un apprezzamento globale, atteso che la considerazione atomistica dei singoli interventi non consente di comprenderne in modo adeguato l’impatto effettivo complessivo.

7.3. I molteplici interventi eseguiti non vanno considerati, dunque, in maniera “frazionata” (Cons. St., sez. VI, 8 luglio 2022, n. 5702, Cons. St., sez. II, 18 maggio 2020, n. 3164).

7.4. Nel verificare l'unitarietà o la pluralità degli interventi edilizi, peraltro, non può tenersi conto del mero profilo strutturale, afferente alle tecniche costruttive del singolo manufatto, ma deve prendersi in esame anche l’elemento funzionale, al fine di verificare se le varie opere, pur strutturalmente separate, siano, tuttavia, strumentali al perseguimento del medesimo scopo pratico, consentendo la realizzazione dell'interesse sostanziale sotteso alla loro realizzazione.

7.5. E tanto è accaduto nel caso di specie, ove, come ha giustamente rilevato il primo giudice sul piano fattuale (senza che sul punto vi sia stata specifica contestazione dell’appellante), dalla descrizione dell’opera e dal riscontro fotografico, depositato dal Comune in giudizio, essa risulta ormai unitaria, in quanto composta da due corpi adiacenti, sviluppanti su un unico piano, uno con pareti perimetrali in struttura di muratura di blocchetti e l’altro con muratura in pietrame calcareo, con copertura unica a due falde in travi di legno e manto di tegole marsigliesi, sviluppanti, rispettivamente, una superficie lorda pari a mq. 24,99 (5,10 x 4,90) e mq. 68,07 (9,90 x 4,50 + 4,90 x 4,80), ed altezza media m. 3,65 così per complessivi mq. 93.06 e volume mc. 339,66 circa.

7.6. L’unitarietà dell’opera da considerarsi ormai inscindibilmente e complessivamente abusiva, dunque, non consente una parziale demolizione della stessa, come sostiene l’appellante, dimenticando, peraltro, che la circostanza per la quale l’immobile ricade in zona vincolata dal punto di vista paesaggistico (oltre che idrogeologico e in zona sismica), trattandosi nel caso di specie della repressione di un abuso e non di un diniego di sanatoria, appare essa stessa già di per sé dirimente.

7.7. Anche questo motivo, dunque, va disatteso.

8. Per le ragioni esposte conclusivamente l’appello va respinto, con la conseguente conferma della sentenza impugnata.

9. Non vi è luogo a provvedere sulle spese del grado, non essendosi costituito il Comune appellato.

9.1. Rimane definitivamente a carico dell’appellante per la soccombenza il contributo unificato richiesto per la proposizione del gravame.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, proposto da RI IN, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.

Nulla sulle spese del presente grado del giudizio.

Pone definitivamente a carico di RI IN il contributo unificato richiesto per la proposizione dell’appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2025, con l’intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Massimiliano Noccelli, Consigliere, Estensore

Angela Rotondano, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere

Rosaria Maria Castorina, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Massimiliano Noccelli	Marco Lipari

IL SEGRETARIO