Pubblicato il 28/01/2026

N. 00725/2026REG.PROV.COLL.

N. 09288/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9288 del 2023, proposto da
OS IT S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Sandulli, Andrea Zoppini, Damiano Lipani e Giorgio Vercillo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

UL Group S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Domenico Ielo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Consorzio di Tutela A.RE.L. – Agenzie Recapito Licenziatari, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Domenico Ielo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Assopostale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Massimo Giordano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Fallimento Globe STl Service S.r.l. in liquidazione, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Prima, n. 13477 del 30 agosto 2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, della UL Group S.r.l., di Assopostale e del Consorzio di Tutela A.RE.L.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2025, il Cons. RO CA e uditi, per la parte appellante, gli avvocati Andrea Zoppini, Giorgio Vercillo e Damiano Lipani;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, con provvedimento n. 26900 adottato nell’adunanza del 13 dicembre 2017, ha deliberato che:

a) le condotte poste in essere da OS IT s.p.a., almeno dal 24 settembre 2014 e tuttora in corso, consistenti nell’offerta ai clienti finali di servizi di recapito con tracciatura a condizioni tecnicamente ed economicamente non replicabili dai concorrenti nonché nell’applicazione di sconti ed altre condizioni di esclusiva/fidelizzanti, costituiscono un abuso di posizione dominante contrario all’art. 102 del TFUE, finalizzato ad ostacolare l’esplicarsi di una effettiva concorrenza nel mercato finale del recapito degli invii multipli di corrispondenza ordinaria;

b) OS IT ponga immediatamente fine ai comportamenti distorsivi della concorrenza di cui alla lett. a) e si astenga in futuro dal porre in essere comportamenti analoghi;

c) di irrogare a OS IT, in ragione della gravità e della durata dell’infrazione, una sanzione amministrativa pecuniaria complessiva pari a Euro 23.126.057,00.

Il Tar per il Lazio, Sezione Prima, con la sentenza n. 13477 del 30 agosto 2023, ha respinto il ricorso proposto per l’annullamento di tale atto, sicché OS IT (di seguito anche OS o PI) ha interposto il presente appello, articolando i seguenti motivi:

Error in iudicando. Erroneo esame degli atti e dei documenti di causa. Violazione e falsa applicazione degli artt. 29, 34 e 63 e ss. c.p.a. (Erroneità della sentenza nella parte in cui ha rigettato il secondo motivo di ricorso).

Vi sarebbero macroscopiche divergenze tra l’azione amministrativa svolta dall’AGCom in qualità di soggetto competente per la regolamentazione del servizio postale e l’azione sanzionatoria svolta dall’AGCM, divergenze che avrebbero condotto l’Autorità Antitrust ad una erronea identificazione del mercato rilevante sotto il profilo merceologico, geografico e della replicabilità della rete postale.

L’AGCom, dopo avere statuito che la rete postale è sostanzialmente replicabile ed avere rilevato che il “problema competitivo” concerne, al più, solo il 6% della popolazione nazionale, avrebbe deciso di apprestare specifici strumenti regolamentari, volti a garantire agli operatori alternativi la più ampia parità di chances sul mercato, chiarendo la oggettiva diversità che intercorre tra i servizi ST TI e ST SS, che ineriscono a due mercati distinti sul piano merceologico.

L’AGCom avrebbe confermato che anche il 4% di popolazione non raggiunto da VE e UL potrebbe essere servito da operatori diversi da OS, per cui la rete di OS, al contrario di quanto ritenuto dal TAR. sarebbe anche in questi casi sostituibile.

Error in iudicando. Erroneo esame degli atti e dei documenti di causa. Violazione e falsa applicazione degli artt. 29, 34 e 63 e ss. c.p.a. e dell’art. 102 TFUE (Erroneità della sentenza nella parte in cui ha rigettato il terzo motivo di ricorso).

La sentenza non avrebbe considerato l’effetto di sostituzione della corrispondenza cartacea con la corrispondenza elettronica (c.d. e-substitution), idoneo a ridimensionare il potere di mercato della Società ed avrebbe ritenuto erroneamente sostituibili due distinti prodotti, ST massiva e ST time, riducendoli all’interno del medesimo mercato rilevante del prodotto, nonché avrebbe erroneamente individuato un c.d. mercato intermedio dei servizi di recapito.

La valutazione dell’abuso escludente richiederebbe che sia conseguito un grado di ragionevole certezza in merito all’asserito “effetto escludente” e, più specificamente, in merito all’effettiva sussistenza dell’effetto e alla sua plausibile realizzabilità.

Il provvedimento e la sentenza sarebbero in contrasto con le coordinate che reggono l’accertamento antitrust degli abusi escludenti.

Sull’erroneità della sentenza nella parte in cui non ha preso in considerazione il fenomeno della c.d. e-substitution.

Diversamente da quanto accade in presenza di un’intesa restrittiva della concorrenza, in caso di accertamento di una posizione dominante «la definizione del mercato rilevante è presupposto dell’illecito» (Cons. Stato, Sez. VI, n. 9380/2023; nello stesso senso, Sez. VI, n. 5067/2012). Errori nell’individuazione del mercato rilevante, quindi, condurrebbero inevitabilmente ad una scorretta valutazione delle pressioni concorrenziali a cui è sottoposta l’impresa e, di conseguenza, dell’intera fattispecie contestata.

Il TAR avrebbe errato nell’individuazione del mercato rilevante sotto una serie di profili; in primo luogo, la sentenza avrebbe omesso di considerare il fenomeno della e-substitution, ossia la progressiva sostituzione delle comunicazioni digitali a quelle fisiche, idoneo peraltro a ridimensionare il potere e l’incidenza di OS sul mercato degli invii postali.

Sull’erronea definizione del mercato sotto il profilo merceologico.

La sentenza sarebbe erronea anche nella parte in cui ha «confermato il giudizio di sostituibilità del servizio posta massiva con posta time».

ST SS rientra nel perimetro del Servizio Universale cui è sottoposta OS. Trattasi di un servizio a prezzo regolato, privo di tracciatura, con tempi di consegna tra 4 e 6 giorni, con una serie di requisiti (anche quantitativi) delle missive necessarie alla lavorazione meccanizzata; come tale, deve essere fornito da OS a chiunque lo richieda, nel rispetto della disciplina legislativa e regolamentare dettata per garantire un servizio rispondente ai requisiti di qualità e di accessibilità a tutti gli utenti a parità di condizioni.

In attuazione degli obblighi su di essa gravanti quale fornitore SU, OS offre il servizio di ST SS anche agli operatori concorrenti che lo richiedano, a parità di condizioni con tutti gli altri utenti. ST TI è invece un servizio retail, proprio di OS, liberalizzato, in virtù di quanto previsto dal D.lgs. n. 261/1999, e quindi esterno al perimetro del Servizio Unico. Trattasi di un servizio di posta certificata, con tracciatura, che garantisce al mittente la certezza dell’avvenuto recapito entro 7 giorni dall’invio.

Esulando dal perimetro del SU, i prezzi di tale servizio applicati da OS non sono amministrati né regolamentati, ma rientrano nell’autonomia dell’operatore, che si adegua alla peculiare domanda della clientela e non è soggetto a specifici obblighi di legge.

Se valutati in ragione delle loro caratteristiche, dell’uso cui sono destinati, dei loro prezzi e della loro sostituibilità per il cliente, ST SS e ST TI (e più in generale i servizi di posta certificata) non sarebbero riconducibili ad un unico mercato del prodotto, ma integrerebbero mercati distinti, caratterizzati da diverse specifiche materiali, tecniche ed economiche.

Il mercato al dettaglio interessato dalle asserite condotte escludenti di PI sarebbe solo il mercato della posta certificata, in quanto è da questo mercato che OS avrebbe, secondo l’AGCM, escluso i concorrenti.

Il TAR avrebbe commesso l’errore di non considerare che la sostituibilità affermata dagli operatori è unilaterale e non biunivoca. In altri termini, se è vero che un utente di ST SS (non certificata) è normalmente disposto a sostituire tale servizio con uno di posta certificata (più lento ma comunque di qualità superiore e avente un prezzo più conveniente), non è altrettanto vero il contrario, ossia che un utente di posta certificata possa avere interesse a sostituire tale servizio con uno tradizionale di ST SS. Così stando le cose, deve concludersi che la posta certificata costituisce una prestazione di categoria superiore, nel campo degli invii postali multipli, e ciò impedirebbe di considerare i due servizi come appartenenti ad un medesimo mercato.

Sull’erronea definizione del mercato sotto il profilo geografico.

Il TAR avrebbe commesso l’errore di non considerare che il provvedimento impugnato sarebbe affetto da una insanabile contraddizione. Da un lato, vi si afferma che la dimensione del mercato è nazionale (§ 205 Provvedimento); dall’altro, si osserva che il mercato in questione è segmentato su base territoriale, distinguendo aree metropolitane (AM), capoluoghi di provincia (CP) ed aree extraurbane (AEU).

Inoltre, l’AGCM ha affermato che la posizione dominante di OS riguarderebbe le sole aree extraurbane non coperte da reti alternative, con ciò attribuendo un’autonomia a questi segmenti di mercato.

In sostanza, dunque, pur avendo, per stessa ammissione dell’AGCM, il mercato dei servizi di corrispondenza ordinaria per utenti business (invii multipli e di posta certificata) una dimensione nazionale dal punto di vista geografico (cfr., in tal senso, anche il § 36 del Provvedimento n. 28497 di autorizzazione alla concentrazione OS/VE), ai fini dell’adozione del Provvedimento impugnato la medesima Autorità avrebbe analizzato le dinamiche concorrenziali relative ai servizi di ST SS e ST TI in plurimi contesti locali, in luogo del corretto ambito di mercato geografico nazionale.

Sull’erronea individuazione di un c.d. mercato intermedio dei servizi di recapito e sull’erronea individuazione di un obbligo concorrenziale in capo a OS di accesso al servizio posta time.

Il servizio di invii multipli a data e ora certa è un servizio postale al dettaglio, rivolto alla clientela business (es. banche, utilities, P.A.), di recapito di invii multipli “non registrati”; è un servizio che non richiede la firma per accettazione del destinatario, ma che garantisce la certificazione del recapito (data e ora del recapito) mediante un servizio di tracciabilità.

Il servizio è offerto sia da OS (ST TI), sia dai concorrenti come, ad esempio, all’epoca dei fatti, VE (Formula Certa) e UL (DOC – Data e ora certa).

Anche il servizio ST SS è un servizio al dettaglio di recapito di invii multipli, rivolto ai grandi clienti business ma, a differenza di ST TI, è un servizio non certificato che rientra nel servizio universale ed è fornito esclusivamente da OS.

Trattandosi di un SU, OS è tenuta a fornire il servizio di posta massiva ai sensi dell’articolo 12, quinto trattino, della direttiva postale come recepito dall’articolo 6 della Delibera n. 728/13/CONS (cfr. Delibera, punti V.112 ss.).

Non esisterebbe alcun principio di diritto antitrust che imponga alle imprese dominanti di offrire ai concorrenti i propri servizi retail, non rientranti nel servizio universale, ai fini di rivendita di tali servizi ai clienti finali.

Secondo la giurisprudenza europea, il rifiuto di un’impresa in una posizione (asseritamente) dominante di offrire ad un’impresa rivale un bene o un servizio (c.d. refusal to deal) potrebbe determinare un comportamento abusivo solo in circostanze eccezionali.

L’unico mercato in cui può sorgere un obbligo antitrust a contrarre sarebbe quello dell’accesso alla rete, ma solo se questa costituisca una risorsa essenziale. L’obbligo di contrarre con i concorrenti può configurarsi solo quando l’impresa dominante disponga di risorse intermedie, come la rete di recapito, che costituiscono a loro volta uno strumento indispensabile perché i concorrenti possano formulare proprie offerte commerciali, autonomamente definite, ai clienti finali. In questo modo, sia l’impresa dominante sia i concorrenti conserverebbero l’incentivo a innovare per migliorare i propri prodotti, invece di appiattirsi sul prodotto retail offerto dall’impresa dominante.

Sull’erronea valutazione del piano Bulk e delle strategie di Win Black di OS.

Il c.d. Piano Bulk è il programma commerciale con il quale OS, nella visione dell’AGCM e del TAR, attraverso un sistema di sconti fidelizzanti, clausole di esclusiva e vincoli di volumi pari al fabbisogno del cliente finale, avrebbe inteso diminuire e/o azzerare i volumi degli altri competitor presenti nel mercato sino ad escludere la possibilità per il «cliente finale di rivolgersi ad altro concorrente anche per una quota minima del proprio fabbisogno».

Strategie commerciali caratterizzate dalla presenza di sconti o riserve di volumi in favore di clienti business di primario standing, tuttavia, non potrebbero assumere una valenza anticoncorrenziale per il solo fatto della loro esistenza, ma dovrebbero essere esaminate in concreto, tenendo conto delle modalità di attuazione e dell’impatto sul mercato.

L’AGCM ed il Tar non darebbero conto dei motivi per i quali le scelte operate dalla clientela nel preferire un operatore in luogo di un altro avrebbero portata anticoncorrenziale

Il TAR si sarebbe illogicamente focalizzato sulla circostanza per cui le condotte di OS avrebbero coinvolto, nel complesso, il 20% degli invii multipli dei concorrenti, senza considerare tuttavia che tale dato manca di oggettività perché influenzabile da numerosi fattori tra loro eterogenei, come ad esempio le dimensioni e la capacità dell’impresa in un preciso momento storico, ovvero il verificarsi di eventi imprevedibili che potrebbero limitarne l’efficienza.

Le clausole presenti nei contratti, inoltre, sarebbero state di norma inserite su richiesta dei grandi clienti, poiché ritenute vantaggiose nell’ottica della maggior aderenza alle strategie (sempre elaborate in autonomia da detti soggetti) finalizzate all’abbattimento dei costi aziendali.

OS si sarebbe limitata a garantire a ciascun cliente (a seconda della rispettiva importanza commerciale) il trattamento più confacente ai suoi interessi strategici, senza mai impedire – come dimostrato dalla presenza di vincoli estremamente bassi sui volumi [certamente incapaci di generare un effetto lock-in], se non addirittura inesistenti – di rivolgersi ad altri concorrenti per le proprie esigenze.

Sull’erronea valutazione dell’operazione di concentrazione OS/VE.

Secondo quanto statuito dal TAR, l’operazione di concentrazione autorizzata dall’AGCM «conferma, in buona sostanza, le argomentazioni spese dall’Autorità nel provvedimento oggetto dell’odierno processo, in quanto dimostra l’intento di OS IT di eliminare la concorrenza degli altri operatori postali privati».

La posizione assunta dal TAR sarebbe erronea, perché avrebbe omesso di considerare che l’acquisizione di VE non avrebbe potuto essere autorizzata se fosse stata preordinata a porre in essere una condotta escludente e, quindi, a conseguire l’eliminazione secca del player VE. Ciò si evincerebbe dall’art. 75 del D.L. n. 104/2020, in base al quale le operazioni di concentrazione possono essere autorizzate al ricorrere dei presupposti ivi previsti, «fermo restando quanto previsto dagli articoli 2 e 3 della legge 10 ottobre 1990, n. 287», quindi, a condizione che la loro esecuzione non dia luogo a un abuso di posizione dominante.

L’autorizzazione, quindi, sarebbe stata concessa dopo che l’AGCM ha valutato la sua conformità (anche) all’art. 3 della legge n. 287/1990.

Terzo motivo di appello. Error in iudicando. Erroneo esame degli atti e dei documenti di causa. Violazione e falsa applicazione degli artt. 29, 34 e 63 e ss. c.p.a., degli art. 102 e 106, TFUE e dell’art. 8, co. 2 l. n. 287/1990. (Erroneità della Sentenza nella parte in cui ha rigettato il primo motivo di ricorso).

Il TAR non avrebbe riconosciuto che, anche nella denegata ipotesi in cui il comportamento tenuto da OS potesse essere ascritto alla fattispecie dell’abuso di posizione dominante, opererebbe in ogni caso l’esimente di cui all’art. 106, comma 2, TFUE.

Per quanto nella fattispecie ricorrano tutti gli elementi prescritti dalla norma sovranazionale necessari all’applicazione dell’esimente (segnatamente: (i) la natura di “servizio di interesse economico generale” del SU svolto da OS; (ii) la portata ostativa delle norme sulla concorrenza rispetto al corretto adempimento della specifica missione della ricorrente; (iii) la stretta proporzionalità dell’esclusione della concorrenza [asseritamente] attuata da OS in ragione delle peculiari esigenze che contraddistinguono il suo ruolo di fornitore del servizio universale), il TAR si sarebbe comunque determinato nel senso che «costituisce autentica petizione di principio la necessità di comprimere i margini dei concorrenti al fine di garantire lo svolgimento del servizio universale (v. punto 30 del ricorso): difatti, non verrebbe indicato un solo dato economico che possa evidenziare la necessità di ridurre la concorrenza al fine di aumentare i ricavi e contenere l’onere economico sopportato dalla collettività».

Il SU affidato a OS non potrebbe essere svolto in condizioni di economicità, ma implicherebbe necessariamente che i costi sostenuti superino i ricavi realizzati dall’operatore economico tramite l’esercizio del servizio stesso.

La fornitura del SU, infatti, sarebbe una attività strutturalmente in perdita, poiché si traduce nell’obbligo di dotarsi di una rete a capillarità totale per servire tutte le aree del territorio, ivi comprese quelle maggiormente periferiche, dove comunque il servizio deve essere garantito a un prezzo “politico”.

A seguito della liberalizzazione del mercato, inoltre, i concorrenti di OS (non gravati dalla fornitura di tale servizio) avrebbero lasciato alla sola ricorrente il compito di occuparsi delle zone economicamente meno redditizie, concentrando la propria attenzione sulle aree più profittevoli della rete, sino a duplicarla quasi interamente, riuscendo in tal modo ad “aggredire” i profitti che OS inizialmente recuperava da quelle zone.

L’analisi delle specificità del SU prestato da OS – dettagliatamente articolata nelle memorie prodotte davanti all’AGCM – dimostrerebbe che lo stesso è sempre stato soggetto a un trend costante di diminuzione dei ricavi (a mero titolo esemplificativo, nel 2018 i ricavi del SU hanno subito una flessione dell'11%), determinato, (i) da un lato, dalle politiche di prezzi aggressive praticate dai concorrenti di PI – esonerati dall’obbligo di fornitura del servizio universale – nei settori di mercato più profittevoli (c.d. scrematura di mercato), (ii) dall’altro, dal fenomeno (già esaminato in precedenza) della e-substitution e del suo impatto sulle attività postali.

L’insieme degli anzidetti fattori, sommati all’ulteriore scelta legislativa che ha visto l’imposizione di un tetto massimo all’importo dei contributi statali a finanziamento del servizio universale, avrebbero fatto sorgere per la ricorrente la necessità di incrementare i propri ricavi in altre aree di mercato, concentrandosi su servizi non coperti dal servizio universale.

La presunta limitazione della concorrenza contestata a OS andrebbe considerata, nella sua specifica manifestazione ed in rapporto alla concreta fattispecie esaminata, come l’unico e comprovato strumento in grado di garantire l’adempimento della specifica missione di interesse generale di cui essa è portatrice.

L’esclusione della concorrenza (solo) eventualmente imputabile a OS sarebbe in ogni caso pienamente giustificata dall’esigenza di reperire le risorse necessarie per sostenere il servizio universale di cui è fornitrice esclusiva.

Il servizio ST TI è un servizio retail, per cui i prezzi applicati alla clientela finale sarebbero determinati non solo in ragione dei costi effettivamente sostenuti, ma anche (e soprattutto) in ragione delle strategie di mercato di più lungo raggio applicate dalla ricorrente

In altre parole, sarebbero proprio i volumi conseguiti da OS in ragione delle scontistiche e/o dei prezzi di favore applicati ai servizi retail che consentirebbero alla medesima di massimizzare i ricavi e rendere dunque sostenibile il SU nel suo complesso.

Nella sola ipotesi in cui dovessero sorgere dubbi in merito alla (necessaria) applicazione al caso di specie dell’art. 106, comma 2, TFUE, l’appellante ha chiesto di voler sottoporre alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea i seguenti quesiti interpretativi:

«Se l’art. 106, paragrafo 2, del TFUE consenta ad un’Autorità nazionale a tutela della concorrenza che operi in via decentrata in virtù dell’articolo 102 TFUE di verificare se l’impresa incaricata della gestione di servizi di interesse economico generale sia sottoposta alle norme sulla concorrenza - e segnatamente all’articolo 102 TFUE - nei limiti in cui l’applicazione di tali norme non osti all’adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione che le è affidata»;

«In caso di risposta affermativa, se l’art. 106, paragrafo 2, del TFUE consenta ad un’Autorità nazionale a tutela della concorrenza di esonerare l’impresa incaricata della gestione di servizi di interesse economico generale dall’applicazione alle norme sulla concorrenza - e segnatamente dall’articolo 102 TFUE - qualora l’applicazione di tali norme osti all’adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione che le è affidata».

Quarto motivo di appello. Error in iudicando. Erroneo esame degli atti e dei documenti di causa. Violazione e falsa applicazione degli artt. 29, 34 e 63 e ss. c.p.a., dell’art.1 della legge n. 689/1981, degli artt.15 e 31 della legge antitrust, dell’art. 23, comma 2, reg. (ce) n.1/2003 e degli artt.1, 3 e 7 e ss. della legge n. 241/1990 e dell’art.102 TFUE (Erroneità della Sentenza nella parte in cui ha rigettato il sesto motivo di ricorso).

La sentenza solo apparentemente valuterebbe le numerose e articolate censure di primo grado con cui OS ha criticato la quantificazione della sanzione.

In particolare, OS ha evidenziato:

(i) l’erronea determinazione del valore; l’AGCM, infatti, avrebbe preso a riferimento il «fatturato realizzato da OS IT nell’anno 2016 nel mercato finale del recapito degli invii multipli di corrispondenza ordinaria, pari a 399.102.162 euro», muovendo dalla non corretta definizione del mercato rilevante, ossia scontando l’errata sostituibilità inspiegabilmente ascritta ai servizi ST TI e ST SS;

(ii) l’erroneo giudizio di disvalore formulato dall’Autorità in merito alle condotte di OS, che sarebbe sproporzionato rispetto alle effettive modalità della condotta, nonché rispetto a precedenti decisioni dell’Autorità medesima riguardanti casi analoghi;

(iii) l’erroneità del moltiplicatore dell’ammenda imposta, laddove sarebbe stato preso a riferimento un perimetro temporale dell’abuso eccessivamente ampio;

(iv) la mancata valorizzazione delle attenuanti richieste da OS.

L’Avvocatura Generale dello Stato ha analiticamente controdedotto, concludendo per il rigetto del gravame.

UL Group, Consorzio di Tutela A.RE.L. e Assopostale si sono costituiti in giudizio per resistere all’appello; Assopostale, peraltro con memoria irricevibile in quanto tardivamente depositata, ha contestato la fondatezza delle censure dedotte.

L’appellante ha depositato altre memorie a sostegno delle proprie difese, chiedendo anche che sia disposta verificazione per accertare l’effettivo grado di replicabilità della rete postale da parte degli operatori alternativi e quale fosse, all’epoca dei fatti, l’esatta percentuale della popolazione italiana con presenza della sola rete di OS IT.

Inoltre, ritenendo che il tema della diversità tra ST SS e ST TI sia stato già affrontato e risolto da questo Consiglio di Stato con la sentenza della Sesta Sezione n. 2302 del 2014, attesa la non sostituibilità biunivoca delle domande connotanti i settori di mercato in questione, ha chiesto, in via subordinata, che sia disposta una verificazione volta ad accertare se i due prodotti postali appartengano al medesimo mercato merceologico o, invece, facciano parte di due mercati merceologici distinti.

All’udienza pubblica del 16 dicembre 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. L’appello è infondato e va di conseguenza respinto.

3. L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, con provvedimento n. 26900 adottato nell’adunanza del 13 dicembre 2017, ha deliberato che:

a) le condotte poste in essere da OS IT s.p.a., almeno dal 24 settembre 2014 e tuttora in corso, consistenti nell’offerta ai clienti finali di servizi di recapito con tracciatura a condizioni tecnicamente ed economicamente non replicabili dai concorrenti nonché nell’applicazione di sconti ed altre condizioni di esclusiva/fidelizzanti, costituiscono un abuso di posizione dominante contrario all’art. 102 del TFUE, finalizzato ad ostacolare l’esplicarsi di una effettiva concorrenza nel mercato finale del recapito degli invii multipli di corrispondenza ordinaria;

b) OS IT ponga immediatamente fine ai comportamenti distorsivi della concorrenza di cui alla lett. a) e si astenga in futuro dal porre in essere comportamenti analoghi;

c) di irrogare a OS IT, in ragione della gravità e della durata dell’infrazione, una sanzione amministrativa pecuniaria complessiva pari a Euro 23.126.057,00.

4. In limine, poiché la censura ricorre in diversi motivi di appello, deve essere escluso che l’accertamento della fattispecie di abuso di posizione dominante possa essere inficiato dal fenomeno della c.d. e-substitution, vale a dire dalla sostituzione della corrispondenza tradizionale a favore di forme di comunicazione più veloci rese possibili dai devices mobili, come smartphones e tablets, e dall’accesso ad internet, con la conseguente possibilità di utilizzo di e-mails, PEC etc.

Infatti, la considerazione che i servizi postali abbiano subito negli ultimi anni un trend di decrescita per effetto della c.d. e-substitution non incide sulle caratteristiche della condotta illecita accertata e sugli elementi fondanti la sua sussistenza.

In altri termini, la dedotta ed obiettiva circostanza che il mercato dei servizi postali abbia subito un decremento negli anni per effetto della sostituzione con altre forme di comunicazione più veloci ed economiche, non esclude che nello stesso mercato, sia pure di dimensioni più ridotte rispetto al passato, possano essere accertate condotte di abuso di posizione dominante in violazione dell’art. 102 TFUE.

In sostanza, contrariamente a quanto affermato dall’appellante, il fenomeno della e-substitution, nel ridimensionare le dimensioni quantitative del mercato, non ridimensiona la posizione, il potere e l’incidenza di OS sullo stesso mercato.

D’altra parte, l’AGCom, nella delibera 384/17/Cons de 5 ottobre 2017, ha specificato che, nonostante gli effetti della c.d. e-substitution, si tratta pur sempre si un settore molto rilevante che, nel 2015, vale circa 6,5 milioni di euro, peri a circa lo 0,4% del PIL nazionale e che, in termini occupazionali, ha un peso pari a circa lo 06%.

5. L’articolo 102 TFUE (ex articolo 82 del TCE) dispone che:

“ È incompatibile con il mercato interno e vietato, nella misura in cui possa essere pregiudizievole al commercio tra Stati membri, lo sfruttamento abusivo da parte di una o più imprese di una posizione dominante sul mercato interno o su una parte sostanziale di questo.

Tali pratiche abusive possono consistere in particolare:

a) nell'imporre direttamente od indirettamente prezzi d'acquisto, di vendita od altre condizioni di transazione non eque;

b) nel limitare la produzione, gli sbocchi o lo sviluppo tecnico, a danno dei consumatori;

c) nell'applicare nei rapporti commerciali con gli altri contraenti condizioni dissimili per prestazioni equivalenti, determinando così per questi ultimi uno svantaggio per la concorrenza;

d) nel subordinare la conclusione di contratti all'accettazione da parte degli altri contraenti di prestazioni supplementari, che, per loro natura o secondo gli usi commerciali, non abbiano alcun nesso con l'oggetto dei contratti stessi ”.

6. I servizi di OS IT si distinguono, conformemente alla vigente normativa, in servizi universali e non universali.

6.1. OS IT, ai sensi dell’art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 261 del 1999, assicura “la fornitura del servizio universale e delle prestazioni in esso ricomprese, di qualità determinata, da fornire permanentemente in tutti i punti del territorio nazionale, incluse le situazioni particolari delle isole minori e delle zone rurali e montane, a prezzi accessibili all'utenza”.

L’art. 6 del contratto di programma 2020 – 2024, stipulato tra il Ministero dello Sviluppo Economico e OS IT s.p.a., indica che l’onere per la fornitura del servizio universale è finanziato ai sensi e con le modalità di cui al comma 12 dell’articolo 3 del decreto legislativo n. 261 del 1999, fatti salvi gli effetti delle verifiche dell’Autorità in ordine alla quantificazione del costo netto del servizio postale universale.

In relazione a quanto disposto dall’articolo 3, comma 12, lettera a), del decreto legislativo n. 261 del 1999, il contributo a carico della finanza pubblica per l’onere del servizio postale universale è stabilito, ai sensi della legge n. 190 del 2014, nell’importo massimo di euro 262,4 milioni annui e viene erogato entro il 31 dicembre di ciascun anno di vigenza del contratto, con cadenza mensile.

In aggiunta a quanto previsto, l’onere per la fornitura del servizio universale in eccesso rispetto alla somma di 262,4 milioni di euro può essere compensato, per ciascun anno, ai sensi e con le modalità di cui all’articolo 3, comma 12, lettera b), e di cui all’articolo 10 del decreto legislativo n. 261 del 1999 sulla base del costo netto del servizio postale universale verificato dall’Autorità, e comunque nella misura massima di 89 milioni di euro annui.

Di talché, costituisce un dato di fatto oggettivo che OS operi in posizione dominante ex lege nelle aree cc.dd. extraurbane, in cui è obbligata a fornire il “servizio universale”, e che per erogare tale servizio fruisce di un contributo pubblico di elevato ammontare, di cui, invece, non fruiscono e non fruirebbero gli altri operatori postali che volessero insediarsi nelle cc.dd. aree extraurbane.

6.2. Parimenti, costituisce un dato non efficacemente contestabile che PI sia in posizione dominante nel mercato dei servizi postali sull’intero territorio nazionale, atteso che l’AGCom, nella richiamata delibera 384/17/Cons del 5 ottobre 2017, pur non prendendo in considerazione il segmento Servizio Universale, indica che OS IT continua a detenere una posizione di preminenza, con una quota in termini di ricavi pari al 74% (il concorrente più diretto, VE, con una quota del 19,5%, è stato successivamente acquisito).

7. Il sindacato di legittimità sulla fattispecie in esame richiede che la stessa sia esaminata non atomisticamente, ma nella sua complessità e nella sua articolazione, atteso che la singola condotta può essere di per sé lecita, ma può essere inserita in un più articolato contesto escludente avente carattere illecito.

L’Autorità, con il provvedimento impugnato, ha accertato un abuso di posizione dominante con finalità escludente dei concorrenti dal mercato finale degli invii multipli di corrispondenza ordinaria, in violazione dell’art. 102 TFUE.

La determinazione amministrativa muove dalla essenziale considerazione che, nelle aree cc.dd. extra urbane, OS IT gode di un vantaggio competitivo non basato sui meriti, ma derivante dalla propria posizione di ex monopolista ed attuale unico fornitore del servizio universale ex lege, vantaggio non replicabile dai concorrenti in quanto non è economicamente sostenibile lo sviluppo di reti alternative da parte di concorrenti anche altrettanto efficienti rispetto a OS IT in tutte le aree extraurbane.

In particolare, dall’analisi condotta dall’Autorità (cfr. punto 277 del provvedimento) emerge che le dette offerte non sono mai replicabili dai concorrenti, in quanto la soglia di dipendenza massima che rende replicabile l’offerta è sempre inferiore all’effettiva dipendenza da OS IT di VE, l’operatore alternativo con la copertura territoriale più estesa.

Ciò premesso, l’iter logico-giudico che ha portato l’Autorità antitrust ad adottare il provvedimento impugnato può essere così sintetizzato:

- OS IT ha offerto ai concorrenti, quale servizio intermedio per completare i propri servizi end to end nelle aree più periferiche dove questi ultimi non sono presenti, il servizio di posta massiva che ha un prezzo più elevato e una qualità tecnica inferiore rispetto ai servizi di posta certificata offerti ai soli clienti finali;

- OS IT ha realizzato un’ampia strategia di recupero dei volumi affidati alla concorrenza rivolta ad una parte non irrilevante della domanda, il c.d. Piano Bulk, ricorrendo a sconti ed altre condizioni selettivi e fidelizzanti con l’obiettivo di recuperare l’intero fabbisogno del cliente;

- OS IT, facendo leva sui migliori prezzi che applica nelle aree dove i competitor non sono presenti e condizionandoli ai vincoli sopra descritti, sottrae la domanda dei clienti ai concorrenti anche nelle aree in cui questi ultimi sono direttamente presenti con le proprie reti postali alternative.

Di talché, l’abuso si articola in due principali condotte che determinano un’unica strategia escludente, vale a dire:

a) l’offerta ai clienti finali di servizi di recapito con tracciatura a condizioni tecnicamente ed economicamente non replicabili dai concorrenti;

b) l’applicazione di sconti ed altre condizioni di esclusiva volte a fidelizzare la grande clientela a scapito dei concorrenti.

In altre parole, OS IT, approfittando della propria posizione di vantaggio nelle aree in cui è monopolista, ha applicato ai clienti finali condizioni tecniche ed economiche non replicabili dai concorrenti almeno altrettanto efficienti (prima condotta) e, attraverso contratti volti alla fidelizzazione di grandi clienti business per il mezzo di vincoli di esclusiva o sui volumi (seconda condotta, in continuazione con la prima), ha agito con finalità escludente dei concorrenti dal mercato finale degli invii multipli di corrispondenza ordinaria.

Pertanto, la condotta escludente si è esplicata prima nel mercato intermedio del recapito, nelle aree cc.dd. extraurbane, per svilupparsi attraverso contratti volti alla fidelizzazione di grandi clienti, con effetti nel mercato finale degli invii multipli di corrispondenza ordinaria.

La complessa strategia escludente, partendo dalle aree in cui non erano presenti le reti postali dei concorrenti, ha consistito nel vendere ad essi – che non avrebbero potuto altrimenti garantire il servizio - il servizio di ST massiva, essendone obbligata quale fornitrice del Servizio Universale, ad un prezzo superiore a quello con cui ha venduto il servizio ST TI, di maggiori caratteristiche qualitative, alla propria clientela, stipulando anche con alcuni “grandi” clienti dei contratti con vincoli di esclusiva o relativi ai volumi, che hanno determinato la sottrazione di clientela ai concorrenti anche nelle aree contese, cioè in quelle dove i concorrenti sono presenti, allo scopo di escluderli, in un’ottica di breve/medio periodo, dal mercato.

L’Autorità ha ritenuto che la fattispecie abusiva coinvolge l’intero territorio italiano, essendo stata posta in essere da un incumbent nazionale ed essendo idonea a compromettere lo sviluppo concorrenziale dei mercati postali sia in relazione allo sviluppo delle reti postali alternative a quelle di OS IT sia in relazione all’erogazione dei servizi postali end to end alla grande clientela business che postalizza la corrispondenza alla clientela residente su tutto il territorio nazionale, sicchè la fattispecie abusiva è idonea a pregiudicare il commercio tra Stati membri, rientrando in tal modo nella fattispecie astratta di cui all’art. 102 TFUE.

OS IT, sfruttando la capillarità della propria rete, ha fatto leva sui migliori prezzi che applica nelle aree extraurbane alla clientela e, condizionando l’applicazione dei migliori prezzi ai vincoli di esclusiva o basati sui volumi, ha mirato ad acquisire la domanda dei clienti anche nelle aree che presentano reti postali alternative, con portata escludente nei confronti dei concorrenti.

Il vantaggio competitivo goduto da OS nelle aree cc.dd. extraurbane, in definitiva, è stato utilizzato per rendere non replicabili le offerte ai grandi clienti.

Il percorso argomentativo seguito dall’Antitrust, basato sulla normativa che disciplina la materia, è plausibile ed assistito da rigore logico, per cui sono infondate le doglianze con cui l’appellante ha posto in dubbio la complessiva legittimità dell’azione amministrativa, atteso che l’Autorità ha correttamente ritenuto che sia stata posta in essere una pratica di compressione dei margini, c.d. “margin squeeze”, che costituisce un classico esempio di abuso di posizione dominante

Il margin squeeze, compressione dei margini, è un tipico abuso di posizione dominante che si verifica allorquando un’impresa verticalmente integrata (presente in più fasi della filiera) vende un input essenziale ai suoi concorrenti ad un prezzo economicamente insostenibile, impedendo di fatto la concorrenza nel mercato a valle.

L’input venduto dall’operatore verticalmente integrato agli altri operatori, quindi, deve essere essenziale ed economicamente insostenibile per competere nel mercato a valle e, in tal modo, l’impresa dominante sfrutta la sua posizione per escludere la concorrenza, imponendo condizioni svantaggiose.

La giurisprudenza europea ha evidenziato che l’impresa detentrice di un’infrastruttura indispensabile per competere nei mercati a valle deve consentire ai concorrenti che lo richiedano di utilizzarla a condizioni eque e non discriminatorie (tra le altre, Corte di Giustizia,17 febbraio 2011, causa C-52/09 Konkurrensverket/TeliaSonera Sverige AB o, più recentemente, Corte di Giustizia 25 marzo 2021, causa 165-19 P, Slovak Telekon/Commissione, SLovanet9).

La articolata condotta di OS IT si è concretizzata, in primo luogo, nella compressione dei margini dei concorrenti, attuata tramite l’offerta ai clienti finali del servizio ST TI e l’offerta ai concorrenti della sola ST SS a prezzi superiori e con caratteristiche tecniche inferiori e, poi, con l’applicazione selettiva di sconti di esclusiva e di altre condizioni fidelizzanti nell’offerta ST TI ai clienti finali.

Né possono assumere rilievo le considerazioni dell’appellante secondo cui, esulando dal perimetro del SU, i prezzi di ST TI applicati da PI non sono amministrati né regolamentati, ma rientrano nell’autonomia dell’operatore, e secondo cui non esisterebbe alcun principio di diritto antitrust che imponga alle imprese dominanti di offrire ai concorrenti i propri servizi retail, non rientranti nel servizio universale, ai fini della rivendita di tali servizi ai clienti finali.

Infatti, nel presente giudizio non è in contestazione l’autonomia imprenditoriale dell’operatore economico nello stabilire i prezzi dei propri servizi retail, ma la complessa strategia escludente, unitariamente considerata, nel cui ambito la differenza tra il prezzo richiesto ai concorrenti per il servizio di posta massiva ed il prezzo richiesto ai clienti finali per il servizio di posta time costituisce componente essenziale.

8. Le doglianze con cui la parte appellante ha sostenuto il contrasto tra il provvedimento impugnato, adottato dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, e gli obblighi derivanti dalla regolazione dell’Autorità di settore, vale a dire dall’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, sono infondate.

Le finalità perseguite dall’Autorità antitrust e dall’AGCom sono complementari mirando, sotto profili diversi, alla tutela del mercato e dei consumatori ed a garantire lo svolgimento di un corretto confronto concorrenziale tra le imprese del settore.

In particolare, l’AGCom, quale autorità di settore, detta regole generali con cui, “a monte”, definisce gli assetti di mercato conformandoli ai principi della concorrenza, mentre l’AGCM interviene, “a valle”, per accertare e sanzionare le concrete condotte degli operatori economici che ostacolano lo svolgimento della libera concorrenza nei mercati.

Di talché, i raggi di azione delle due Autorità, pur nel perseguimento di finalità almeno in parte coincidenti, si distinguono per intervenire l’AGCom “a monte”, dettando regole generali, e l’Autorità antitrust, “a valle”, intervenendo in situazioni specifiche di criticità concorrenziale, ponendo in essere un’azione complementare e non alternativa.

8.1. L’AGCom, nella delibera 384/17/Cons. del 5 ottobre 2017, ha rappresentato, tra l’altro, che:

- l’analisi delle quote di mercato degli operatori del segmento “Altri servizi postali” mostra un significativo livello di concentrazione: OS IT continua a detenere una posizione di preminenza, con una quota in termini di ricavi pari al 74%, VE detiene una quota considerevole, pari al 19,5%, mentre tutti gli altri operatori occupano una posizione marginale con quote che non arrivano al 2%;

- l’elevato livello di concentrazione del mercato trova conferma nella misura dell’indice di DH (HHI), che nel 2015 ha assunto un valore superiore ai 5.800 punti;

- la dimensione geografica del mercato contendibile, ad oggi, ha raggiunto il 79% (corrispondente all’80% dei CAP), cui corrisponde il 96% della popolazione, sicché la percentuale di popolazione servita solo da OS IT è pari al 4%;

- i principali concorrenti di OS IT possono essere suddivisi in due gruppi. Il primo presenta percentuali di copertura della popolazione dell’ordine del 75-80%, il secondo raggiunge una porzione della popolazione compresa tra il 17% ed il 27%, per cui vi sono operatori alternativi che competono con OS IT su base nazionale ed altri operatori che operano solo a livello subnazionale/regionale;

- si osserva una significativa differenza di capillarità tra la rete di OS IT e quella dei concorrenti: mentre questi ultimi sono presenti con un ufficio ogni 50.000 abitanti circa, OS IT è presente sul territorio con in media un ufficio postale ogni 4.719 abitanti, anche in ragione degli obblighi di fornitura del servizio universale;

- non essendo necessario realizzare imponenti opere civili né sostenere elevati costi fissi per la dotazione infrastrutturale, la rete è sostanzialmente replicabile, quindi, il mercato postale non presente barriere all’ingresso di tipo tecnico ed economico;

- più precisamente, la rete è replicabile per le attività di accettazione, raccolta, consolidamento e solo parzialmente replicabile per la fase di recapito. A conferma di ciò, le reti di accettazione degli operatori alternativi si compongono tipicamente di filiali proprie e di punti di accettazione individuati attraverso accordi con altri operatori commerciali dei territori;

- nel recapito il grado di replicabilità della rete dipende da fattori geografici e demografici che incidono sul costo medio di produzione dei servizi; intuitivamente, le aree meno densamente abitate e/o con particolari caratteristiche orografiche (es. aree rurali e montane) sono poco remunerative in quanto, a fronte di un costo di recapito significativo, generano una domanda di prodotti postali limitata. Poiché la fornitura di servizi postali presenta economie di scala e di densità, normalmente gli operatori alternativi entrano nel mercato con una copertura del territorio limitata alle aree più remunerative (aree urbane, a maggiore densità abitativa) per poi estenderla progressivamente; le aree non coperte vengono invece servite ricorrendo ai servizi di accesso dell’incumbent;

- un’altra caratteristica dei mercati postali è rappresentata dall’alta concentrazione della domanda, in quanto una quota consistente dei volumi complessivi dei servizi postali è generata da pochi grandi clienti business. Questa caratteristica fa sì che, per i nuovi entranti, sia sufficiente praticare tariffe appena inferiori a quelle praticate dall’incumbent al fine di acquisire i grandi clienti;

- la scelta del modello competitivo dipende sia dal grado di replicabilità della rete dell’incumbent sia dal quadro regolamentare vigente. Nel settore postale, essendo la rete replicabile, almeno nelle aree più densamente abitate e con caratteristiche orografiche favorevoli, gli operatori nuovi entranti non dovrebbero trovare conveniente utilizzare la rete dell’incumbent.

8.2. Le considerazioni dell’AGCom, sinteticamente riepilogate, non si pongono affatto in contraddizione con l’operato dell’Autorità antitrust nella fattispecie in esame, il quale, invece, si presenta coerente con il descritto quadro normativo e fattuale indicato nella delibera 384/17/Cons.

8.3. In primo luogo, l’AGCom, in più punti, ha evidenziato la posizione di preminenza vantata nel mercato dei servizi postali da OS IT, con una quota in termini di ricavi del 74%, mentre VE, successivamente acquisita da PI, detiene il 19,5% e le quote degli altri operatori non arrivano al 2%.

La posizione dominante di OS IT, quindi, è obiettiva ed indiscutibile.

8.4. Assume particolare rilievo, poi, l’analisi della copertura geografica delle reti postali, atteso che, se è vero che la dimensione geografica del mercato contendibile è indicata pari al 96% della popolazione, è altrettanto vero che i principali concorrenti di OS presentano percentuali di copertura della popolazione nell’ordine del 75% - 80%, sicché anche i concorrenti in ipotesi più strutturati non sono in grado di competere con OS con riferimento alla ragguardevole misura del 20% - 25% della popolazione, evidentemente nelle aree cc.dd. extraurbane. Né è possibile ipotizzare alcun accordo tra gli altri operatori, che non può essere imposto ma deve essere frutto della volontà degli stessi, per arrivare a contendere effettivamente il mercato nella sua quasi totalità.

D’altra parte, è stato indicativamente e risolutivamente evidenziato che, mentre i concorrenti sono presenti con un ufficio ogni 50.000 abitanti circa, OS IT è presente sul territorio con la media di un ufficio ogni 4.719 abitanti.

8.5. Anche in relazione alla replicabilità della rete, l’AGCom ha posto in rilievo come, intuitivamente, le aree meno densamente abitate o con particolari caratteristiche orografiche, vale a dire le aree rurali e montuose, sono poco remunerative, in quanto a fronte di un costo di recapito significativo, generano una domanda limitata di prodotti postali.

8.6. Insomma, l’AGCom, lungi dal ritenere il mercato dei servizi postali come pienamente concorrenziale, ha sviluppato una serie di considerazioni derivanti anche dalla posizione dominante di OS.

8.7. D’altra parte, l’AGCom, con l’art. 1 della delibera 384/17/Cons, ha previsto che OS IT è obbligata a garantire, su richiesta di altri operatori postali, l'accesso alla propria rete a condizioni eque e ragionevoli e, al comma 2, ha inserito un esplicito riferimento alle richieste di accesso alla rete nelle aree di recapito “EU” (zone del territorio nazionale dove opera con carattere di esclusiva) in cui la tariffa deve essere orientata ai costi pertinenti effettivamente sostenuti da PI e opportunamente efficientati.

9. Parimenti infondate solo le doglianze proposte con riferimento all’individuazione del mercato del prodotto e del mercato geografico.

9.1. Il mercato rilevante del prodotto ai fini antitrust comprende tutti i beni o servizi considerati fungibili o sostituibili dal consumatore, in ragione delle caratteristiche dei prodotti stessi, dei loro prezzi e dell'uso al quale sono destinati.

Il mercato geografico comprende un’area in cui le condizioni della concorrenza sono simili o sufficientemente omogenee e che può essere distinta dalle aree adiacenti, in cui le condizioni della concorrenza sono sostanzialmente diverse.

9.2. L’Autorità ha distinto il mercato intermedio del recapito degli invii multipli di corrispondenza ordinaria dal mercato finale.

9.2.1. Il mercato intermedio è costituito dalle attività postali (raccolta/accettazione, smistamento, trasporto e distribuzione) fornite da un operatore che dispone di una sua rete di recapito ad altri operatori postali o altri intermediari, i quali utilizzano tale input per fornire il servizio di recapito ai loro clienti finali, e OS IT, disponendo dell’unica rete di recapito che copre capillarmente l’intero territorio nazionale, rappresenta l’unico operatore verticalmente integrato in grado di offrire tali servizi in modo completo.

L’appellante contesta l’esistenza stessa del mercato intermedio del recapito degli invii multipli di corrispondenza nonché, facendo anche riferimento alla sentenza di questa Sezione n. 2302 del 2014, l’inclusione nel medesimo mercato merceologico sia della posta massiva che della posta time, in quanto non sussisterebbe alcuna sostituibilità biunivoca della domanda; in particolare, se la domanda di posta massiva potesse essere sostituita con la domanda di posta time, non vi sarebbe un’analoga sostituibilità della domanda di posta certificata, che consente il tracciamento e viene offerta ai clienti finali a costi minori, rispetto alla domanda di posta massiva.

9.2.1.1. Il Collegio, in primo luogo, rileva come il mercato che assume preponderante rilievo nella fattispecie è quello finale, dove sono destinati a prodursi gli effetti della complessa strategia escludente posta in essere da OS IT, che, partendo dal mercato intermedio, si estende e si attua nel mercato finale.

9.2.1.2. Ad ogni buon conto, occorre rappresentare che ST SS e ST TI costituiscono prodotti differenziati verticalmente, atteso che la prima è un servizio di corrispondenza ordinaria senza tracciatura, mentre ST TI possiede tale tracciatura.

Tuttavia, i due servizi, ai fini della domanda del mercato finale, costituita dalla grande clientela business che ha necessità di postalizzare ingenti quantitativi di invii di corrispondenza ordinaria, devono ritenersi sostituibili, vale a dire che i prodotti soddisfano entrambi la stessa esigenza di recapito di grandi quantitativi di corrispondenza.

In altri termini, i servizi sono sostituibili al fine di fornire il servizio completo di invio di grandi quantitativi di corrispondenza ai clienti finali.

Peraltro, è da porre in rilievo che, rispetto alla fattispecie esaminata da questa Sezione con la sentenza n. 2302 del 2014 – relativa ad una diversa fattispecie di abuso di posizione dominante e collocata in un contesto temporale che vedeva l’ambito degli invii a data ed ora certa dominati da T.N.T. – è venuto meno, come rappresentato dall’Autorità (punto 211 del provvedimento impugnato), un essenziale elemento di differenziazione tra i due servizi; atteso che la copertura territoriale di ST TI si è progressivamente ampliata diventando, al pari di quella della ST SS, estesa all’intero territorio nazionale, ivi incluse le aree extraurbane che, nei primi anni di sviluppo, non erano coperte da questo servizio.

9.2.1.3. La sostituibilità nel mercato dei prodotti o dei servizi può essere sia bilaterale che unilaterale, dipendendo dalla forma specifica di mercato e dalla natura dei beni.

Nella sostituibilità bilaterale, i consumatori percepiscono i beni come fungibili, mentre nella sostituibilità unilaterale, i consumatori preferiscono un bene all’altro (nel caso di specie, il cliente finale preferisce verosimilmente il servizio posta time a quello di posta massiva), ma possono essere indotti a cambiare in base alle condizioni, come il prezzo di vendita.

La sostituibilità bilaterale, quindi, riguarda i beni omogenei ed è tipica della concorrenza perfetta, mentre la sostituibilità unilaterale riguarda beni differenziati ed è tipica dei mercati con concorrenza non perfetta, ma caratterizzati da monopolio o, come nella fattispecie in esame, da oligopolio.

Inoltre, nel mercato intermedio sussiste inevitabilmente una domanda da parte degli operatori postali concorrenti, sprovvisti di copertura nelle zone extra urbane, di servizi utilizzati come input essenziale per erogare i servizi a valle, per cui, in tale mercato, sussiste una domanda ed un’offerta di determinati prodotti e servizi.

Ne consegue che, correttamente, l’Autorità Antitrust ha considerato i due prodotti (ST massiva e ST TI), sebbene caratterizzati da una sostituibilità verosimilmente unilaterale, rientranti nello stesso mercato merceologico, in quanto, trattandosi di servizi verticalmente differenziati che rispondono ad una domanda omogenea, l’appartenenza a due mercati rilevanti distinti potrebbe sussistere solo nell’ipotesi, che non trova alcuna corrispondenza nei fatti accertati, in cui ad una più elevata qualità corrisponda un significativo differenziale di prezzo.

9.2.1.4. In ragione di tutto quanto esposto, le relative doglianze dell’appellante sono infondate e non sussistono ragioni per disporre la richiesta verificazione sull’appartenenza dei prodotti allo stesso mercato merceologico.

9.2.2. Il mercato finale del recapito degli invii multipli di corrispondenza ordinaria è indicato dall’Autorità come il mercato comprendente le attività postali fornite da un operatore postale ai clienti finali di tipo business (ad esempio, banche, assicurazioni, utilities) che hanno esigenze di invio di grandi volumi di corrispondenza ai rispettivi clienti, corrispondenza che non necessita di un’accettazione espressa da parte del destinatario.

9.3. Il mercato rilevante, dal punto di vista geografico, è evidentemente relativo all’intero territorio nazionale posto che la domanda è costituita da grandi aziende che devono spedire la propria corrispondenza alla propria clientela localizzata sull’intero territorio nazionale e che gli effetti della strategia sono destinati a prodursi sull’intero territorio nazionale.

OS IT, quale fornitore esclusivo del servizio universale, è l’unico operatore a disporre di una rete postale articolata su tutto il territorio italiano, ivi comprese le aree extraurbane meno accessibili, per cui si presenta in posizione dominante su entrambi i mercati rilevanti e in una posizione monopolistica nella parte del territorio in cui è presente da sola.

10. Gli effetti escludenti delle condotte sono stati ampiamente rappresentati nel provvedimento ai punti nn. 289 e ss.

In particolare, l’Autorità ha rappresentato in apposita tabella come l’offerta dei servizi di posta certificata di PI ai clienti del c.d. Piano Bulk hanno consentito il recupero di un’ampia quota di spedizioni del cliente, sottraendo volumi prima postalizzati dalla concorrenza e quantificati dalle stesse OS all’interno del Piano Bulk in oltre 100 milioni su base annua.

Il provvedimento in contestazione dà analiticamente atto che i due concorrenti più temibili per OS, VE (successivamente acquisita) e UL hanno perso clientela per oltre il 25-30% del fatturato.

11. L’appellante ha contestato l’applicazione al caso di specie dell’art. 102 TFUE, atteso che la sua applicazione comprometterebbe la sostenibilità del servizio universale, mentre sarebbe applicabile la disciplina di deroga prevista dall’art. 106, par. 2, TFUE.

Inoltre, per l’ipotesi in cui dovessero sorgere dubbi in merito alla (necessaria, secondo la prospettazione di parte) applicazione al caso di specie dell’art. 106, comma 2, TFUE, l’appellante ha chiesto di voler sottoporre alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea i seguenti quesiti interpretativi:

«Se l’art. 106, paragrafo 2, del TFUE consenta ad un’Autorità nazionale a tutela della concorrenza che operi in via decentrata in virtù dell’articolo 102 TFUE di verificare se l’impresa incaricata della gestione di servizi di interesse economico generale sia sottoposta alle norme sulla concorrenza - e segnatamente all’articolo 102 TFUE - nei limiti in cui l’applicazione di tali norme non osti all’adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione che le è affidata»;

«In caso di risposta affermativa, se l’art. 106, paragrafo 2, del TFUE consenta ad un’Autorità nazionale a tutela della concorrenza di esonerare l’impresa incaricata della gestione di servizi di interesse economico generale dall’applicazione alle norme sulla concorrenza - e segnatamente dall’articolo 102 TFUE - qualora l’applicazione di tali norme osti all’adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione che le è affidata».

11.1. L’articolo 106, par. 2, TFUE (ex articolo 86 del TCE) così dispone:

“ Le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme dei trattati, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata. Lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi dell'Unione ”.

Pertanto, affinché possa applicarsi tale eccezionale ipotesi di deroga alla normativa antitrust è necessario che la non applicazione delle norme sulla tutela della concorrenza sia condizione imprescindibile per una efficace gestione del servizio di interesse economico generale attribuito all’operatore.

Ne consegue che, correttamente l’Autorità (punto 227 del provvedimento) ha posto in rilievo che la disciplina antitrust può considerarsi inapplicabile solo qualora il comportamento anticoncorrenziale in corso di valutazione, nella sua specifica manifestazione ed in rapporto alla concreta fattispecie di volta in volta esaminata, rappresenti l’unico modo comprovato e possibile per conseguire la finalità istituzionale dell’ente.

La prospettazione di OS, secondo cui la violazione delle norme sulla concorrenza sarebbe necessaria per rendere sostenibile lo svolgimento del servizio universale, costituisce una petizione di principio, priva di supporto probatorio.

Innanzitutto, deve convenirsi che nell’azione posta in essere dall’appellante, logicamente ricostruita dall’Autorità antitrust, l’aggravio dei costi per il funzionamento del servizio universale è dovuto in primo luogo alla decisione di OS, nell’ambito della strategia escludente, di offrire ai clienti finali i servizi di ST TI ad un prezzo particolarmente appetibile, inferiore a quello con cui ai concorrenti viene fornito il meno qualitativo servizio di ST SS, vale a dire che, se OS non avesse inteso porre in essere la strategia escludente, avrebbe potuto offrire ai clienti finali prezzi meno vantaggiosi, continuando a svolgere il servizio universale con maggiori ricavi.

D’altra parte, ritenere che, con l’applicazione dell’art. 106, comma 2, TFUE possa essere perseguito l’intento di escludere dal mercato gli operatori concorrenti, attraverso la deroga all’applicazione dell’art. 102 TFUE, costituisce un’ipotesi paradossale e non accettabile, tanto più che il progressivo processo di liberalizzazione dei servizi postali, con apertura del mercato alla concorrenza, previsto dalle direttive comunitarie sarebbe inevitabilmente frustrato.

OS IT, per lo svolgimento del servizio universale, si avvale di contributi pubblici in base a quanto disposto dall’articolo 3, comma 12, lettera a), del decreto legislativo n. 261 del 1999, che stabilisce il contributo a carico della finanza pubblica per l’onere del servizio postale universale, ai sensi della legge n. 190 del 2014, nell’importo massimo di euro 262,4 milioni annui e, in aggiunta, prevede che l’onere per la fornitura del servizio universale in eccesso rispetto alla somma di 262,4 milioni di euro può essere compensato, per ciascun anno, ai sensi e con le modalità di cui all’articolo 3, comma 12, lettera b), e di cui all’articolo 10 del decreto legislativo n. 261 del 1999 sulla base del costo netto del servizio postale universale verificato dall’Autorità, e comunque nella misura massima di 89 milioni di euro annui.

Nella delibera AGCom n. 298/17/CONS - avente ad oggetto il “servizio postale universale: analisi e applicabilità del meccanismo di ripartizione e valutazione dell’eventuale costo netto per gli anni 2013 e 2014”, al punto 477, è precisato che “tutti i soggetti intervenuti (tranne PI) ritengono che non vi sia alcuna giustificazione per attivare il fondo di compensazione dell’onere del servizio universale a carico degli operatori”.

In definitiva, non sussiste alcun elemento, né lo stesso è stato compiutamente dimostrato dall’appellante, per ritenere che la gestione del servizio universale possa essere sostenuta soltanto non applicando le regole sulla concorrenza.

11.2. Analogamente, non sussistono i presupposti per rimettere la questione alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea ex art. 267 TFUE, atteso che, in assenza della indispensabilità della non applicazione delle norme sulla concorrenza per rendere sostenibile la gestione del servizio, la questione pregiudiziale si presenta irrilevante.

Inoltre, la corretta applicazione del diritto dell’Unione è chiara e non lascia adito ad alcun ragionevole dubbio sulla soluzione della questione sollevata.

Né alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea può essere demandata la valutazione di profili di merito della causa (cfr., in punto di inammissibilità delle relative questioni, Cons. Stato, VI, 7 gennaio 2025, n. 80; Cons. Stato, VI, 13 novembre 2024, n. 9138, che richiamano giurisprudenza europea).

In linea generale, il Collegio rileva che la finalità dell’obbligo del rinvio pregiudiziale è quella di assicurare l’uniforme applicazione del diritto dell’Unione, la quale sarebbe pregiudicata laddove all’interno dei vari ordinamenti nazionali si consolidassero orientamenti ermeneutici difformi.

Di talché, il giudice nazionale di ultima istanza, ai sensi dell’art. 267, comma 3, TFUE, è obbligato a sollevare la questione di pregiudizialità comunitaria, con le sole eccezioni individuate dalla stessa Corte di Giustizia dell’Unione Europea nella sentenza c.d. Cilfit del 6 ottobre 1982, causa 283/81, e, più recentemente, nella sentenza c.d. Consorzio Italian Management/Catania Multiservizi 6 ottobre 2021, causa 561/19.

La sentenza del 2021 costituisce una lieve evoluzione rispetto a quella del 1982, atteso che le eccezioni all’obbligo di rinvio risultano modificate e precisate ma con conferma sostanziale dei presupposti per la rimessione.

Tali deroghe possono essere così riassunte:

1) la questione non è “pertinente” (secondo la dizione utilizzata nel caso Cilfit) o non è “rilevante” (secondo la dizione utilizzata nel caso Catania Multiservizi);

2) la disposizione eurounitaria di cui è causa abbia già costituito oggetto di interpretazione da parte della Corte di Giustizia;

3) non vi siano ragionevoli dubbi sull’interpretazione di una norma eurounitaria.

La Corte di Giustizia, nei paragrafi da 40 a 46 della sentenza Catania Multiservizi, con riferimento alla terza eccezione, ha altresì indicato i criteri interpretativi ai quali il giudice nazionale di ultima istanza deve far riferimento per concludere sull’assenza di elementi atti a far sorgere un dubbio ragionevole.

La Corte di Giustizia, Sesta Sezione, con l’ordinanza del 15 dicembre 2022, causa 597/21, a seguito di un ulteriore rinvio pregiudiziale di questo Consiglio di Stato in ordine alla terza ipotesi derogatoria, ha così statuito:

“L’articolo 267 TFUE deve essere interpretato nel senso che un giudice nazionale avverso le cui decisioni non possa proporsi ricorso giurisdizionale di diritto interno può astenersi dal sottoporre alla Corte una questione di interpretazione del diritto dell’Unione e risolverla sotto la propria responsabilità laddove la corretta interpretazione del diritto dell’Unione si imponga con un’evidenza tale da non lasciar adito ad alcun ragionevole dubbio. L’esistenza di una siffatta eventualità deve essere valutata in base alle caratteristiche proprie del diritto dell’Unione, alle difficoltà particolari relative alla sua interpretazione e al rischio di divergenze giurisprudenziali in seno all’Unione europea.

Tale giudice nazionale non è tenuto a dimostrare in maniera circostanziata che gli altri giudici di ultima istanza degli Stati membri e la Corte adotterebbero la medesima interpretazione, ma deve aver maturato la convinzione, sulla base di una valutazione che tenga conto dei citati elementi, che la stessa evidenza si imponga anche agli altri giudici nazionali in parola e alla Corte”.

La sentenza della Grande Sezione della Corte europea del 15 ottobre 2024 (causa C-144/23, Kubera contro Repubblica di Slovenia), ancora più recentemente, ha enunciato, al punto 2), il seguente principio di diritto:

“L’articolo 267 TFUE, letto alla luce dell’articolo 47, secondo comma, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, deve essere interpretato nel senso che una giurisdizione nazionale avverso le cui decisioni non possa proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno deve esporre, nella decisione con la quale respinge un’istanza di autorizzazione di un ricorso per revisione … contenente una richiesta di sottoporre in via pregiudiziale alla Corte una questione relativa all’interpretazione o alla validità di una disposizione del diritto dell’Unione, i motivi per i quali essa non ha proceduto a tale rinvio, vale a dire o che tale questione non è rilevante ai fini della soluzione della controversia, o che la disposizione del diritto dell’Unione di cui trattasi è già stata oggetto di interpretazione da parte della Corte, o che l’interpretazione corretta del diritto dell’Unione si impone con tale evidenza da non lasciar adito a ragionevoli dubbi”.

Infatti, al paragrafo 62, il giudice europeo ha specificato che la motivazione della decisione del giudice nazionale di essere esonerato dall’obbligo di effettuare un rinvio pregiudiziale alla Corte ex art. 267, terzo comma, TFUE deve far emergere “o che la questione di diritto dell’Unione sollevata non è rilevante ai fini della soluzione della controversia, o che l’interpretazione della disposizione considerata del diritto dell’Unione è fondata sulla giurisprudenza della Corte, o, in mancanza di tale giurisprudenza, che l’interpretazione del diritto dell’Unione si è imposta al giudice nazionale di ultima istanza con un’evidenza tale da non lasciar adito a ragionevoli dubbi (sentenza del 6 ottobre 2021, Consorzio Italian Management e Catania Multiservizi, C-561/19, EU:C:2021:799, punto 51)”.

Il Collegio ritiene di essere esonerato dall’obbligo di rimessione ai sensi dell’art. 267, comma 3, TFUE, per tutte le ragioni già indicate e, innanzitutto, atteso che, come specificato, la questione non è rilevante per la definizione della controversia in assenza del presupposto essenziale per cui le norme sulla concorrenza potrebbero non essere applicate.

In ogni caso, l’interpretazione del diritto dell’Unione, nella fattispecie, tenendo conto della stessa giurisprudenza europea, si impone al giudice nazionale di ultima istanza con un’evidenza tale da non lasciar adito a ragionevoli dubbi.

12. La strategia escludente, come a più riprese evidenziato, è consistita nel limitare l’offerta ai concorrenti, nel mercato in cui gli stessi non avevano una propria rete di recapito, al servizio di ST SS - qualitativamente inferiore, perché privo di tracciatura, ed economicamente più oneroso del servizio di ST TI - e nell’offrire ai clienti finali, per la stessa tipologia di invii, il servizio ST TI (che, avendo la “tracciatura”, è qualitativamente superiore) a prezzi più contenuti rispetto a quelli della ST SS, con conseguente compressione dei margini per i concorrenti anche nel mercato finale, essendo state rese le offerte formulate da OS IT ai clienti finali non replicabili dal punto di vista economico.

La differenza tra i prezzi praticati per gli invii multipli di corrispondenza ordinaria da OS ai clienti finali, per mezzo di ST TI, ed i prezzi praticati ai concorrenti per i servizi di ST SS, svolgente analoga funzione, è stata sempre negativa, in quanto OS, quale unico operatore verticalmente integrato sui due mercati, ha venduto l’output sul mercato a valle a un prezzo inferiore a quello a cui vendeva l’input sul mercato a monte ai propri concorrenti.

L’offerta di OS ai clienti finali, secondo la ragionevole valutazione dell’Autorità, è stata ritenuta non replicabile anche dal punto di vista tecnico, non potendo i concorrenti offrire ai clienti finali un servizio dotato di tracciatura nelle aree non coperte dalle rispettive reti.

Il servizio di OS IT costituisce per i concorrenti un input essenziale per completare la propria offerta, vale a dire costituisce quel “servizio indispensabile” richiamato dalla giurisprudenza europea sul margin squeeze.

L’appellante, sul tema della “non replicabilità”, ha anche chiesto che sia disposta verificazione per accertare l’effettivo grado di replicabilità della rete postale da parte degli operatori alternativi e quale fosse, all’epoca dei fatti, l’esatta percentuale della popolazione italiana con presenza della sola rete di OS IT.

In proposito, il Collegio ritiene che l’Autorità abbia valutato, in modo non illogico ma coerente con il contesto in cui le stesse si inseriscono, le offerte di OS ai clienti finali come non replicabili sia dal punto di vista economico che dal punto di vista tecnico.

A tal fine assume rilievo la stessa delibera AGCom 384/17/Cons del 5 ottobre 2017 secondo cui, se, da un lato, non essendo necessario realizzare imponenti opere civili né sostenere elevati costi fissi per la dotazione infrastrutturale, la rete è sostanzialmente replicabile, per cui il mercato postale non presenta barriere all’ingresso di tipo tecnico ed economico, dall’altro, la rete è solo parzialmente replicabile per la fase di recapito

Infatti, nel recapito il grado di replicabilità della rete dipende da fattori geografici e demografici che incidono sul costo medio di produzione dei servizi e, intuitivamente, le aree meno densamente abitate o con particolari caratteristiche orografiche (es. aree rurali e montane) sono poco remunerative in quanto, a fronte di un costo di recapito significativo, generano una domanda di prodotti postali limitata.

L’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni ha altresì posto in rilievo che, poiché la fornitura di servizi postali presenta economie di scala e di densità, normalmente gli operatori alternativi entrano nel mercato con una copertura del territorio limitata alle aree più remunerative (aree urbane, a maggiore densità abitativa) per poi estenderla progressivamente; le aree non coperte vengono invece servite ricorrendo ai servizi di accesso dell’incumbent.

Per quanto attiene all’esatta percentuale della popolazione italiana con presenza della sola rete di OS IT, occorre ribadire che all’epoca i concorrenti di OS a livello nazionale (tra cui VE, successivamente acquisita) presentavano percentuali di copertura della popolazione del 75%-80%, per cui a tale misura occorre riferirsi, non essendo possibile imporre agli operatori alternativi e agli altri operatori eventualmente presenti a livello locale l’obbligo di associarsi, essendo tale scelta frutto di libera volontà negoziale, al fine di estendere la percentuale di copertura degli operatori postali alternativi sul territorio nazionale.

D’altra parte, come sempre rilevato nella più volte richiamata delibera AGCom 384/17/Cons, è chiaramente indicativa della complessiva situazione la enorme differenza di capillarità tra la rete di OS IT e quella dei concorrenti, atteso che, mentre questi ultimi sono presenti con un ufficio ogni 50.000 abitanti circa, OS IT è presente sul territorio con in media un ufficio postale ogni 4.719 abitanti, anche in ragione degli obblighi di fornitura del servizio universale.

In ragione di tutto quanto esposto, da un lato, le doglianze sulla supposta replicabilità della rete postale e delle offerte sono infondate, e dall’altro, non sussistono nemmeno i presupposti per disporre la verificazione richiesta dall’appellante.

13. Con provvedimento del 22 dicembre 2020, l’Autorità ha autorizzato, con condizioni, l’operazione di concentrazione consistente nell’acquisizione da parte di OS dell’intero capitale del principale concorrente, VE Group s.p.a,

Tale autorizzazione avvenuta successivamente all’adozione del provvedimento in contestazione, non assume particolare rilievo nella presente vicenda contenziosa.

Tuttavia, giova rilevare che l’operazione è stata autorizzata con riferimento all’articolo 75 del d.l. 104/2020 e tale norma è volta a salvaguardare le operazioni di acquisizione di imprese in perdita che, in ragione di tali perdite, potrebbero cessare la propria attività.

Infatti, nel provvedimento sono indicare le perdite subite da VE nei tre precedenti esercizi vale a dire con riferimento agli anni 2019, 2018 e 2017.

Tale provvedimento, pertanto, non è di ausilio alla tesi di OS, ma conferma che l’abuso di posizione dominante posto in essere ha prodotto effetti lesivi della libertà di concorrenza, tanto da determinare l’acquisizione del principale concorrente da parte dell’operatore in posizione dominante.

Né può assumere rilievo la considerazione secondo cui, per l’art. 75 del d.l. n. 104 del 2020, le operazioni di concentrazione possono essere autorizzate al ricorrere dei presupposti ivi previsti, fermo restando quanto previsto dagli articoli 2 e 3 della legge n. 287 del 1990, e, quindi, a condizione che la loro esecuzione non dia luogo ad abuso di posizione dominante.

L’abuso di posizione dominante, infatti, non è stato accertato con riferimento all’operazione di concentrazione, che costituisce una fattispecie a sé stante, ma alla complessiva strategia escludente posta in essere in precedenza, chiaramente illustrata nel provvedimento impugnato.

14. Infine, si rivelano infondate le doglianze dedotte dall’appellante riguardo la determinazione della sanzione irrogata.

La condotta posta in essere da OS IT, consistendo in una complessa strategia escludente, nei mercati intermedio e finale degli invii multipli di corrispondenza ordinaria, finalizzata ad ostacolare lo sviluppo di dinamiche concorrenziali nel mercato finale del recapito di invii multipli, è ontologicamente grave, anche perché realizzata da un’impresa di notevoli dimensioni economiche, affidataria ex lege del servizio universale, nonché per gli effetti prodotti.

La durata dell’infrazione è fatta ragionevolmente risalire al 24 settembre 2014, data in cui l’Amministrazione ha avuto contezza della prima offerta di ST TI ad un grande cliente, caratterizzata da prezzi scontati e copertura estesa, economicamente e tecnicamente non replicabile e risultava in corso, secondo quanto evidenziato dall’Autorità e non efficacemente contestato dall’appellante, all’atto dell’adozione della delibera, essendo all’epoca ancora in corso gli sconti fidelizzanti praticati ad alcuni clienti di primaria importanza.

Il giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, lett. c), c.p.a., esercita giurisdizione estesa al merito nelle controversie aventi ad oggetto le sanzioni pecuniarie la cui contestazione è devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo, comprese quelle applicate dalle Autorità amministrative indipendenti.

Nell’esercizio della sua potestà decisionale, il Collegio ritiene che la sanzione di € 23.126.057 inflitta a OS IT sia ragionevole e non necessiti di un intervento correttivo.

In particolare, deve essere disattesa la censura relativa all’erronea determinazione del valore, atteso che, per tutto quanto già esposto, il riferimento al fatturato realizzato da OS IT nell’anno 2016 (pari a circa € 400 milioni) nel mercato finale del recapito degli invii multipli di corrispondenza ordinaria è stato correttamente effettuato in ragione della plausibile definizione del mercato rilevante, che comprende sia ST SS che ST TI, sia pure caratterizzato da una sostituibilità univoca e non biunivoca dei prodotti.

Inoltre, l’Autorità ha motivatamente e ragionevolmente disatteso talune circostanze attenuanti invocate da OS, mentre ha dato rilievo, in misura limitata, ad iniziative più recenti assunte dall’operatore.

In definitiva, tenuto conto della gravità dell’infrazione, della sua durata e di tutte le circostanze della fattispecie, la sanzione inflitta, peraltro largamente inferiore al massimo edittale, non può ritenersi illogica.

15. Sulla base di tutto quanto esposto, l’appello deve essere respinto, in quanto infondato.

16. Va da sé che, in relazione alle molteplici specificazioni e puntualizzazioni delle doglianze contenute nel ricorso in appello e nelle successive memorie, il Collegio ha preso in considerazione, nella motivazione della presente sentenza, solo quelle ritenute pertinenti ai fini della definizione del giudizio, per cui i profili eventualmente non menzionati si intendono ritenuti privi di sostanziale interesse.

17. Le spese del presente giudizio di appello, considerata la complessità, in fatto ed in diritto, delle questioni trattate possono essere integralmente compensate tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, respinge l’appello in epigrafe (R.G. n. 9288 del 2023).

Compensa integralmente le spese del giudizio di appello tra le parti costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025, con l'intervento dei magistrati:

RM LP, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Stefano Toschei, Consigliere

RO CA, Consigliere, Estensore

Giovanni Gallone, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RO CA	RM LP

IL SEGRETARIO