Pubblicato il 05/02/2026

N. 00942/2026REG.PROV.COLL.

N. 05074/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5074 del 2025, proposto dal Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12,

contro

- il Comune di -OMISSIS-, non costituito in giudizio,
- il Comune di -OMISSIS-, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Marco Dresda, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,
- la -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall’avvocato Antonio D'Aloia, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Emilio de’Cavalieri, 11,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima) n. 1929/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di -OMISSIS- e di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2025, il Cons. LO TO ON e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – La -OMISSIS- (qui di seguito, breviter , -OMISSIS-) è una società che ha come oggetto sociale la gestione di impianti di carburante ed attività di somministrazione di alimenti connesse. Con comunicazione dell’11 novembre 2024 la Prefettura di Milano ha notificato alla -OMISSIS-, ai sensi dell’art. 92, co. 2- bis, del d.lgs. n. 159/2011, il preavviso di adozione di un’informazione antimafia interdittiva.

Nel corso del contraddittorio endoprocedimentale, immediatamente dopo l’audizione personale avvenuta il 28 novembre 2024, la società ha comunicato alla Prefettura di Milano, con nota pec del 29 novembre 2024, di avere ricevuto da parte dell’Agenzia dell’Entrate l’avvio del procedimento per la variazione d’ufficio del domicilio fiscale della -OMISSIS-, società ritenuta afferente al medesimo gruppo imprenditoriale di -OMISSIS-. In conseguenza di ciò, l’assemblea straordinaria dei soci di -OMISSIS-, con verbale di assemblea del 3 dicembre 2024, ha deliberato il trasferimento della sede legale da Milano a -OMISSIS-(CE) e di ciò è stata resa edotta la stessa Prefettura con successiva comunicazione inviata a mezzo pec il 5 dicembre 2024.

In data 16 dicembre 2024 la Prefettura ha, infine, emesso il provvedimento di interdittiva antimafia ai sensi dell’art. 89- bis del d.lgs. n. 159/2011.

2. – La Società ha dapprima impugnato innanzi al T.A.R. per la Lombardia il provvedimento interdittivo facendo valere in primo luogo la violazione degli artt. 87, co. 2- bis, e 90, comma 2, d.lgs. n. 159/2011 e quindi il vizio di difetto di competenza della Prefettura di Milano in quanto il provvedimento sarebbe stato adottato “ in data successiva rispetto a quella in cui la ricorrente ha provveduto a delocalizzare la sede legale della medesima ”; nel merito, ha dedotto l’insussistenza dei presupposti su cui si fonda l’interdittiva.

Successivamente, con ricorso incardinato innanzi al T.A.R. per la Campania, sede di Napoli, la società ha gravato il provvedimento del 17 dicembre 2024 emesso dal Comune di -OMISSIS- avente ad oggetto il divieto dall’effettuazione di qualsiasi attività connessa con l’erogazione di carburanti per autotrazione presso gli impianti situati nel Comune, adottato sul presupposto e a seguito dell’interdittiva antimafia. Infine, con ulteriore ricorso incardinato innanzi al T.A.R. lombardo la società ha, infine, impugnato i provvedimenti emessi dal Comune di -OMISSIS- del 21 dicembre 2024 avente ad oggetto la sospensione disposta, ai sensi della l.r n. 6/2010, del titolo abilitativo, e conseguente impedimento temporaneo allo svolgimento dell’attività di distributore di carburante presso gli impianti situati nel Comune, adottati sul presupposto e a seguito dell’interdittiva antimafia. In entrambi i giudizi, -OMISSIS- ha dedotto l’illegittimità degli atti comunali impugnati in via derivata dal vizio di incompetenza della Prefettura di Milano già denunciato nel giudizio promosso principaliter avverso l’informativa antimafia.

Dopo la declaratoria di incompetenza territoriale del Tribunale campano nell’ambito del giudizio proposto avverso l’inibitoria del Comune di -OMISSIS-, cui ha fatto seguito la riassunzione del relativo giudizio innanzi al T.A.R. per la Lombardia, quest’ultimo ha riunito la trattazione dei tre giudizi in ragione della stretta connessione oggettiva e soggettiva.

2.1. – Dopo una fase cautelare esitata in senso negativo, il T.A.R. ha accolto i ricorsi riuniti sulla base del rilevato vizio di incompetenza della Prefettura di Milano non ritenendo estensibile la disciplina prevista per la comunicazione antimafia - che contempla l’irrilevanza dei mutamenti successivi di sede legale ai fini del radicamento della competenza prefettizia - all’informazione antimafia; segnatamente, il primo giudice ha osservato che “ In considerazione della natura della comunicazione e soprattutto dei presupposti individuati per il suo rilascio, il legislatore, in deroga alla disciplina generale, ha voluto accentrare la competenza in capo alla Prefettura in cui si trova la sede legale la società al momento della richiesta proveniente dall’amministrazione anche se, nel corso del procedimento, muta la sede legale. […] Nel caso di specie, l’informazione antimafia gravata dà atto che dal Registro delle Imprese risulta che sino alla data dell’11.12.2024 la società aveva sede legale in Milano, via -OMISSIS- e che dalla data del 12.12.2024 la sede legale della società è stata trasferita in -OMISSIS-(CE), via -OMISSIS-. Nel provvedimento si conferma che il cambio di sede legale è stato peraltro comunicato dalla ricorrente nel corso del procedimento e quindi prima (5.12.2024) dell’adozione del provvedimento finale (l’interdittiva antimafia del 16.12.2024) ”. Trattandosi di vizio assorbente rispetto agli altri profili il T.A.R. ha accolto l’impugnativa fatta salva la riedizione del potere da parte della Prefettura competente.

3. – Il Ministero dell’interno ha appellato, previa istanza sospensiva, la prefata sentenza deducendo la violazione e falsa applicazione degli artt. 87, 88, 89- bis , 90, e 91 del d.lgs. n. 159 del 2011, degli art. 12 e 14 Preleggi e dell’art. 97 Costituzione, nonché l’erronea valutazione delle circostanze di fatto e di diritto e il vizio di motivazione.

3.1. – Ha osservato, in particolare, la difesa erariale che l’impulso al procedimento de quo sarebbe stato impresso unicamente da richieste di comunicazione antimafia, inserite nella banca dati da diverse Amministrazioni, mentre nessuna richiesta di informazione antimafia risulterebbe esser stata inserita. Il procedimento avrebbe, dunque, legittimamente seguito la disciplina della comunicazione antimafia di cui agli articoli da 87 a 89- bis del d. lgs. n. 159/2011 per cui, specificamente, “ Quando in esito alle verifiche di cui all’articolo 88, comma 2, venga accertata la sussistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa, il prefetto adotta comunque un'informazione antimafia interdittiva ” e aggiunge, al comma 2, che “ L’informazione antimafia adottata ai sensi del comma 1 tiene luogo della comunicazione antimafia richiesta ”. Indi, soggiunge la difesa erariale, sarebbe correttamente radicata la competenza della Prefettura di Milano in virtù dell’art. 87, co. 2- bis, per cui la competenza si radica al momento della presentazione della richiesta da parte dell’Amministrazione pubblica interessata e non subisce mutamenti alla variazione della sede legale del soggetto sottoposto ad accertamenti successiva a tale momento (“ Il cambiamento della sede legale o della sede secondaria con rappresentanza del soggetto sottoposto a verifica, successivo alla richiesta della pubblica amministrazione interessata, non comporta il mutamento della competenza del prefetto cui spetta il rilascio della comunicazione antimafia, come determinata ai sensi del comma 2 ”). Per converso, l’interpretazione strettamente letterale seguita dal primo giudice agevolerebbe condotte chiaramente elusive da parte delle imprese prevenute (cd. forum shopping ).

3.2. – In limine , tenuto conto dell’assorbimento degli altri motivi di censura - violazione dei principi del contraddittorio procedimentale, carenza di istruttoria e insufficienza della motivazione, omessa applicazione delle misure di prevenzione collaborativa - la difesa erariale ha riproposto tuzioristicamente le difese di merito.

4. – Si è costituito nel giudizio di appello il Comune di -OMISSIS- che ha eccepito in rito l’inammissibilità per difetto di interesse e, comunque, l’infondatezza nel merito del ricorso di primo grado.

5. – La società appellata si è costituita in giudizio resistendo all’appello e riproponendo i motivi assorbiti in prime cure. Sul tema cruciale della competenza della Prefettura di Milano -OMISSIS- ha replicato che non si sarebbe trattato affatto di un trasferimento elusivo e finalizzato a bloccare il procedimento della Prefettura, ma di una scelta in realtà imposta da un procedimento avviato oltre un anno prima dall’Agenzia delle Entrate che si era concluso con una determinazione di cambiamento d’ufficio della sede, comunicata alla società anche prima di ricevere dalla Prefettura di Milano l’informazione di garanzia ex art. 92- bis d.lgs. n. 159/2011 sull’avvio del procedimento finalizzato all’adozione dell’interdittiva. Per quanto concerne i motivi assorbiti in prime cure dal vizio di incompetenza, l’appellante ha reiterato la censura sull’inadeguatezza del contraddittorio procedimentale che non avrebbe assicurato la compiuta discovery degli elementi di controindicazione addotti a sostegno della tesi infiltrativa (la comunicazione sarebbe di sole quattro pagine a fronte delle trentasei pagine dell’interdittiva); dipoi, ha appuntato i suoi strali censori sulla asserita carenza istruttoria dell’informativa che tralascerebbe la cessazione delle misure di prevenzione a carico del signor -OMISSIS--OMISSIS-, padre del legale rappresentante della società, e le numerose assoluzioni o archiviazioni, enfatizzando di contro il rapporto parentale con gli attuali soci; infine, ha lamentato la mancata applicazione delle misure di prevenzione collaborativa a dispetto dell’avvio di un percorso di self cleaning consistito tra l’altro nell’adozione di un MOG ex lege n. 231/2001.

6. – In esito alla camera di consiglio cautelare del 17 luglio 2025, il Collegio ha accolto l’istanza sospensiva ravvisando il periculum in mora e rinviando all’approfondimento di merito la questione controversa del radicamento della competenza territoriale della Prefettura.

7. – In vista dell’udienza pubblica di discussione del merito la difesa erariale ha posto nuovamente l’enfasi sulla circostanza che il procedimento sarebbe stato determinato unicamente da richieste, inserite nella banca dati da diverse Amministrazioni, di comunicazione antimafia, mentre nessuna richiesta di informazione antimafia risultava inserita. Il procedimento avrebbe, dunque, legittimamente seguito la disciplina della comunicazione antimafia di cui agli articoli da 87 a 89- bis del d. lgs. n. 159/2011. Per il resto, ribadisce la completezza e la conducenza dei dati istruttori rispetto al giudizio conclusivo di permeabilità mafiosa, di tale gravità da escludere le misure più miti di prevenzione collaborativa.

8. – In limine , l’appellante ha versato il modello ex lege n. 231/2001 definitivamente approvato, nell’ambito delle misure di self cleaning adottate per far fronte ai dubbi di permeabilità mafiosa espressi dalla Prefettura di Milano.

9. – La causa è stata discussa all’udienza pubblica del 4 dicembre 2025 e successivamente spedita in decisione.

10. – Preliminarmente, il Collegio deve prendere atto del superamento dei limiti dimensionali nella memoria depositata dall’appellata in data 12 luglio 2025, la quale supera di larga misura il limite delle 70.000 battute di cui all’articolo 3, comma 1, lettera b ), del d.P.C.S. 22 dicembre 2016, n. 167, in assenza di autorizzazione. Nondimeno, considerato che nella specie non è applicabile la sanzione pecuniaria di cui all’articolo 13- ter , comma 5, disp. att. c.p.a., in quanto giudizio esente da contributo unificato, il Collegio potrà tenere conto di tale inosservanza in sede di regolamento delle spese di lite.

11. – Venendo al merito della res controversa , preme rimarcare sul piano fattuale che, in base alla ricostruzione tracciata dal provvedimento impugnato, sostanzialmente confermata dalle parti, dal Registro delle Imprese risulta che la società appellata sino alla data dell’11 dicembre 2024 aveva sede legale in Milano, via -OMISSIS-, mentre a partire dal 12 dicembre 2024 si è fatto luogo al trasferimento di sede sociale in -OMISSIS-(CE), via -OMISSIS-. Nel provvedimento prefettizio si conferma che il cambio di sede legale è stato comunicato dalla ricorrente nel corso del procedimento, con nota del 5 dicembre 2024, quindi prima dell’adozione del provvedimento interdittivo, emesso il 16 dicembre 2024.

12. – Assume, dunque, rilievo cruciale la questione concernente il corretto radicamento della competenza territoriale della Prefettura nell’ipotesi di mutamento di sede sociale in costanza del procedimento antimafia, come avvenuto nel caso de quo .

12.1. – Preme tratteggiare dapprima la cornice normativa di inquadramento della fattispecie: mentre per l’emanazione dell’interdittiva antimafia l’art. 90, co. 2, d.lgs. n. 159/2011 stabilisce che “ l’informazione è rilasciata dal prefetto della provincia in cui le persone fisiche, le imprese, le associazioni o i consorzi risiedono o hanno la sede legale ”, per la comunicazione antimafia la medesima regula iuris , recata in parallelo dall’art. 87, co. 1 (“ la comunicazione antimafia è rilasciata dal prefetto della provincia in cui i soggetti richiedenti di cui all’articolo 83 hanno sede ” e “ nei casi di cui all’articolo 88, co. 1, 2 3, la comunicazione antimafia è rilasciata dal prefetto della provincia in cui le persone fisiche, le imprese, le associazioni o i consorzi risiedono o hanno la sede legale ”) è stata di recente integrata da una previsione derogatoria per cui “ il cambiamento della sede legale […] successivo alla richiesta della pubblica amministrazione interessata, non comporta il mutamento della competenza del prefetto cui spetta il rilascio della comunicazione antimafia, come determinata ai sensi del comma 2 ”. Tale ultima previsione è stata introdotta dall’art. 49- bis del decreto-legge 6 novembre 2021, n. 152, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 dicembre 2021, n. 233.

12.2. – L’unico precedente pretorio sul punto è rappresentato da una pronuncia di questa Sezione che, pur affermando l’illegittimità di una interdittiva adottata da una Prefettura diversa da quella dove ha la sede legale la società attenzionata, è antecedente alla novella legislativa recata dal recente d.l. n. 152/2021 (Cons. Stato, sez. III, 13 maggio 2020, n. 3030). Anche nel caso ivi esaminato dalla Sezione si trattava di un mutamento di sede legale in pendenza del procedimento antimafia, ancorché fosse stata omessa in quella circostanza la comunicazione di avvio del procedimento il cui obbligo è stato esteso in via generalizzata proprio in virtù dello stesso d.l. n. 152/2021: nel caso di specie, la Sezione, alla stregua di un’interpretazione rigorosa delle norme vigenti ratione temporis e mancando una previsione specifica per l’ipotesi del mutamento di sede intervenuto in corso di procedimento, ha ritenuto che “ in punto di diritto va in primo luogo rilevato che la norma, al fine di individuare il Prefetto competente ad adottare l’informativa, fa riferimento al luogo in cui era la sede legale della società al momento dell’adozione del provvedimento interdittivo e non alla data di avvio del relativo procedimento (nella specie, 27 giugno 2017). Corollario obbligato di tale premessa è che il Prefetto che ha avviato il procedimento e raccolto elementi ritenuti sufficienti a supportare il provvedimento cautelare, avvedutosi del trasferimento della sede legale in altra Provincia, è tenuto a trasmettere nell’immediatezza gli atti istruttori al Prefetto di tale Provincia, avendo perso la competenza a decidere ”.

13. – Delineato nei termini che precedono sia il formante normativo sia quello giurisprudenziale, deve darsi conto delle due linee esegetiche che vengono a contrapporsi su posizioni diametralmente opposte.

13.1. – La difesa erariale propugna strenuamente la tesi dell’insensibilità del mutamento di sede sociale rispetto al radicamento della competenza prefettizia ratione loci all’emissione dell’informativa antimafia una volta avviato il procedimento e adduce a sostegno di tale linea interpretativa i seguenti argomenti:

a ) da un lato, pone l’enfasi su un argomento estrinseco, del tutto precipuo alla fattispecie concreta in esame, poiché il procedimento per cui è causa sarebbe stato occasionato unicamente da richieste, inserite nella banca dati da diverse Amministrazioni, di comunicazione antimafia, mentre nessuna richiesta di informazione antimafia risultava inserita a sistema. Il procedimento avrebbe dunque legittimamente seguito la disciplina della comunicazione antimafia di cui agli articoli da 87 a 89- bis del d. lgs. n. 159/2011;

b ) dall’altro, patrocina l’applicazione analogica dell’art. 87, co. 2- bis, d.lgs. n. 159/2011 sulla scorta di un argomento teleologico fondato sul fatto che la novella legislativa sarebbe stata chiaramente volta a fornire uno strumento normativo atto a evitare condotte elusive dell’azione del Prefetto, di contrasto al pericolo di infiltrazione della criminalità nell’economia legale, di cui sono presidio tanto la competenza in materia di rilascio della comunicazione antimafia, quanto quella in materia di adozione dell’informazione antimafia – e pone all’uopo l’accento preminentemente sui punti di affinità e contatto tra i due istituti di cui si compone la documentazione antimafia nella sistematica del relativo codice.

13.2. – L’esegesi di segno contrario, propugnata da -OMISSIS- e avallata dal giudice di prime cure, si poggia in primis sull’argomento letterale, poiché la littera legis sarebbe inequivoca nel prevedere questo peculiare regime di insensibilità della competenza amministrativa rispetto ai mutamenti sopravvenuti di sede per la sola comunicazione antimafia. In secondo luogo, enfatizza l’ argumentum a contrario che precluderebbe operazioni di applicazione analogica sul terreno contiguo dell’informativa antimafia sia per l’assenza di lacune in senso tecnico, sia per la natura eccezionale della disposizione, sia, infine, per la strutturale alterità ontologica e funzionale dell’informativa antimafia in raffronto alla comunicazione, giacché la prima postula verifiche complesse sui rischi infiltrativi della criminalità organizzata mediante penetranti poteri di accesso e accertamento, mentre la seconda si limita alla consultazione della banca dati nazionale, curando le “ necessarie verifiche ” volte ad accertare la corrispondenza dei motivi ostativi ivi emersi alla situazione aggiornata del soggetto sottoposto ad accertamenti.

La tesi fedele al dato letterale si porrebbe anche in linea con le esigenze funzionali degli strumenti alternativi o rimediali approntati dall’ordinamento – il controllo giudiziario ex art. 34- bis d.lgs. n. 159/2011 e le misure di prevenzione collaborativa ex art. 94- bis d.lgs. cit. – da applicarsi a cura del giudice della prevenzione o della Prefettura territorialmente più vicini alla sede sociale dell’impresa in guisa da poterne apprezzare l’andamento nel tempo trattandosi di misure di durata.

14. – Ad avviso del Collegio il contrasto ermeneutico deve essere ricomposto alla stregua di una esegesi sistematica e teleologica della disciplina novellata dal d.l. n. 152/2021 senza perpetrare, tuttavia, forzature del dato letterale sino al punto di sacrificarlo sull’altare della ratio legis . Come autorevolmente rimarcato dal magistero nomofilattico dell’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato nella recente pronuncia n. 1 del 23 gennaio 2025 il primario criterio di interpretazione della legge è, infatti, quello letterale: “ l’art. 12 (rubricato “Interpretazione della legge”) delle ‘disposizioni sulla legge in generale’ allegate al codice civile dispone che “Nell’applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore”. La rilevanza del dato testuale della legge è desumibile anche dall’art. 101 della Costituzione, il quale - nel prevedere che “i giudici sono soggetti soltanto alla legge” - dispone il dovere del giudice di darne applicazione, salve le possibilità, consentite da altre disposizioni costituzionali, di emanare una ordinanza di rimessione alla Corte Costituzionale o di dare applicazione a prevalenti regole dell'Unione europea. Gli altri criteri di interpretazione rilevano solo quando risulti equivoca la formulazione linguistica dell’enunciato normativo e la disposizione presenti ambiguità e si presti a possibili differenti o alternative interpretazioni (per tutte, Cons. Stato, Sez. V, 18 luglio 2024, n. 6440) ”.

14.1. – Sicché, la disamina del Collegio non può non prendere le mosse dal dettato testuale dell’art. 87, co. 2- bis, d.lgs. cit. per cui “ il cambiamento della sede legale […] del soggetto sottoposto a verifica, successivo alla richiesta della pubblica amministrazione interessata, non comporta il mutamento della competenza del prefetto cui spetta il rilascio della comunicazione antimafia ”. Il chiaro tenore letterale della disposizione unitamente alla sua collocazione topografica nel Capo III dedicato alle “ Comunicazione antimafia ” sembrerebbero deporre per un ambito applicativo perimetrato a tale figura.

Sul piano storico-evolutivo, la previsione derogatoria è stata introdotta dall’art. 49- bis del d.l. n. 152/2021, in sede di conversione con la legge n. 233/2021, rubricato testualmente “ Cambiamento della sede del soggetto sottoposto a verifica per il rilascio della comunicazione antimafia ” e lo stretto riferimento alla sola comunicazione antimafia viene confermata dai dossier di studio parlamentari. Inoltre, la disposizione si inscrive nello specifico Titolo IV del decreto-legge, dedicato a “ Investimenti e rafforzamento del sistema di prevenzione antimafia ” e completa il pacchetto di restyling della disciplina in materia di documentazione antimafia assieme all’introduzione del contraddittorio endoprocedimentale e delle misure di prevenzione collaborativa.

Sine dubio , alla stregua di tali primi rilievi non persuade l’argomento sistematico propugnato dalla Prefettura giusta il quale l’informativa impugnata in questo giudizio scaturisca esclusivamente da richieste di comunicazione antimafia indi, essendo stata adottata in virtù dell’art. 89- bis cod. antimafia, ricadrebbe nella disciplina specificamente dettata per il rilascio delle comunicazioni. A ben vedere, l’art. 89- bis , introdotto innovativamente dal d.lgs. n. 153/2014, rappresenta una cerniera tra i due istituti – comunicazione e informazione antimafia – ma non pare poter derogare alla disciplina generale dettata per l’informazione antimafia proprio dal Capo IV con cui topograficamente confina e cui implicitamente rinvia.

14.2. – Tanto precisato, il Collegio non può esimersi dal rilevare che gli indici letterali che devono essere indagati in chiave ermeneutica ai fini del decidere non si esauriscono nel dettato testuale dell’art. 87, co. 2- bis, d.lgs. cit.: non casualmente, lo stesso decreto-legge ha interpolato nell’art. 92 d.lgs. n. 159/2011, collocato topograficamente nel Capo III dedicato alle “ Informazioni antimafia ”, il comma 2- quater secondo cui “ Nel periodo tra la ricezione della comunicazione di cui al comma 2- bis e la conclusione della procedura in contraddittorio, il cambiamento di sede, di denominazione, della ragione o dell’oggetto sociale, della composizione degli organi di amministrazione, direzione e vigilanza, la sostituzione degli organi sociali, della rappresentanza legale della società nonché della titolarità delle imprese individuali ovvero delle quote societarie, il compimento di fusioni o altre trasformazioni o comunque qualsiasi variazione dell’assetto sociale, organizzativo, gestionale e patrimoniale delle società e imprese interessate dai tentativi di infiltrazione mafiosa possono essere oggetto di valutazione ai fini dell’adozione dell'informazione interdittiva antimafia ”.

14.3. – Tale disposizione ricopre una centralità cruciale poiché si erge a discrimen del regime determinativo della competenza prefettizia costituendo il punto di caduta delle diversità ontologiche tra comunicazione e informazione antimafia: il profilo letterale della disposizione deve essere interpretato per quel che dice senza forzature o funambolismi esegetici nel senso che il cambiamento di sede della società o dell’impresa avvisata dall’avvio del procedimento interdittivo “ può ” essere oggetto di valutazione ai fini dell’adozione dell’informazione interdittiva antimafia. Null’altro. Sicché, il regime di competenza territoriale delle Prefetture, perlomeno fino alla “ conclusione della procedura in contraddittorio ”, non potrà che restare, senza deroghe, quello dettato dall’art. 90, co. 2, lett. a) d.lgs. cit. per cui l’informazione antimafia è rilasciata dal Prefetto della Provincia in cui le imprese hanno la sede, con la conseguenza che la competenza seguirà l’eventuale mutamento di sede, pur potendone apprezzare la valenza sintomatica agli effetti delle determinazioni interdittive.

14.4. – Senonché, per espressa previsione legislativa, tali effetti si produrranno esclusivamente “ nel periodo tra la ricezione della comunicazione di cui al comma 2-bis e la conclusione della procedura in contraddittorio ”. Siffatta opzione regolatoria trova conforto sul versante teleologico tenendo in debita considerazione le diversità ontologiche tra comunicazione e informazione antimafia specie in punto di natura degli accertamenti prefettizi: nel primo caso il Prefetto si limita alla consultazione della banca dati nazionale, curando le “ necessarie verifiche ” volte ad accertare la corrispondenza dei motivi ostativi ivi emersi alla situazione aggiornata del soggetto sottoposto ad accertamenti, indi il mutamento di sede non è di ostacolo al celere espletamento di tali controlli; diversamente, nel secondo caso la Prefettura deve estendere gli accertamenti ai tentativi infiltrativi della criminalità organizzata, il che postula l’esercizio di poteri di accesso e accertamento assai penetranti che travalicano ampiamente la mera consultazione della banca dati nazionale unica (cfr. art. 93 cod. antimafia) e postulano la prossimità degli ambiti territoriali. La difformità dei poteri di indagine rimessi all’Autorità prefettizia rende, dunque, conto della diversità del regime di competenza amministrativa che, per il caso della comunicazione risulta insensibile ai trasferimenti di sede in pendenza di procedimento, mentre per il diverso caso dell’informativa dovrebbe seguire la disciplina generale di cui all’art. 90 cod. antimafia secondo cui a pronunciarsi sull’informativa deve essere sempre il Prefetto dove l’impresa ha la sede legale, anche se trasferenda, pur potendo apprezzare tale trasferimento ai fini delle valutazioni antimafia a condizione che esso sia intervenuto prima della conclusione della procedura in contraddittorio.

14.5. – Quid juris una volta giunti alla “ conclusione della procedura in contraddittorio ”?

Tale snodo procedimentale individua il momento in cui l’istruttoria prefettizia può dirsi matura e segna il passaggio alla vera e propria fase decisoria che culmina con l’emanazione del provvedimento finale. In tale segmento procedimentale non campeggiano più le esigenze difensive dell’impresa prevenuta, né si fa luogo all’esercizio dei penetranti poteri istruttori prefettizi, bensì si ponderano le risultanze istruttorie nell’esercizio della discrezionalità tecnica di pertinenza della Prefettura. Si affievoliscono sino a dileguarsi, pertanto, le innegabili ragioni che sottendono, invece, l’opzione della “ ambulatorietà ” della competenza prefettizia in fase istruttoria, sintetizzabili nel binomio “ delicatezza di accertamenti – prossimità territoriale ”, mentre riemerge prepotentemente la ratio antielusiva e di celerità procedimentale che permea il ridetto art. 87, co. 2- bis, volto a neutralizzare manovre strumentalmente dirette a ritardare o ostacolare l’emanazione della comunicazione antimafia.

Orbene, ad avviso del Collegio nel segmento procedimentale stricto sensu decisorio viene a delinearsi una lacuna disciplinare giacché il mutamento di sede sociale non è più apprezzabile in chiave sintomatica stante la chiara perimetrazione procedurale di cui al comma 2- quater dell’art. 92, nondimeno esso si rivela suscettibile di impedire tout court l’emanazione del provvedimento ove si dia pedissequa applicazione all’art. 90, co. 2, lett. a), cit.. In altre parole, l’ipotesi del mutamento di sede resterebbe sguarnita di apposita disciplina con il paradossale risultato di vanificare – o seriamente ostacolare - l’operato delle Prefetture in una non inverosimile quanto perniciosa rincorsa tra Amministrazione e impresa “interdicenda”.

Tale ultima considerazione sfocia nel rilievo dirimente che il segmento decisorio si apparenta alla medesima ratio legis che sorregge la disciplina della comunicazione antimafia nel caso di mutamenti di sede operati strumentalmente in pendenza del rilascio della comunicazione stessa: in entrambe le fattispecie si avverte l’imperiosa esigenza di contrastare siffatte pratiche dilatorie o elusive mediante la previsione dell’insensibilità della competenza prefettizia ai successivi mutamenti di sede di tal ché il Collegio – ravvisata la lacuna disciplinare e la eadem ratio - ritiene di poter far luogo all’applicazione per analogia legis dell’opzione regolatoria di cui all’art. 87, co. 2- bis, anche alla fase strettamente decisoria dell’informativa antimafia, una volta suggellata la “ conclusione della procedura in contraddittorio ”.

14.6. – Ne consegue che l’eventuale mutamento di sede sociale intervenuto in un momento successivo alla conclusione della fase in contraddittorio non può rilevare ai fini interdittivi ex art. 92, co. 2- quater , ma neanche incide sulla competenza territoriale della Prefettura che ha condotto l’istruttoria di tal ché, in analogia legis con l’art. 87, co. 2- bis , sarà la stessa Prefettura originariamente procedente ad assumere le determinazioni finali, in senso interdittivo o liberatorio, sulla base del compendio istruttorio raccolto e discusso in contraddittorio con l’impresa.

15. – Trasponendo tali dirimenti coordinate ermeneutiche alla fattispecie concreta, il mutamento di sede posto in essere da -OMISSIS- è avvenuto inconfutabilmente in un momento successivo alla conclusione della procedura in contraddittorio, esaurita con l’esperimento dell’audizione in data 28 novembre 2024: la società ha, infatti, comunicato la delibera del mutamento di sede da Milano a -OMISSIS-(CE) con nota del 5 dicembre 2024, per poi darne pubblicità camerale a partire dal 12 dicembre 2024. A nulla rileva che il provvedimento interdittivo sia, seppur di poco, successivo (16 dicembre 2024): le ridette sopravvenienze societarie si sono consumate nel corso della fase strettamente decisoria del procedimento antimafia e, come tali, in virtù della prospettata esegesi analogica, non sono suscettive di incidere sulla competenza territoriale all’emanazione del provvedimento interdittivo, ormai cristallizzatasi in capo alla Prefettura di Milano.

L’appello proposto dal Ministero dell’interno deve essere, dunque, accolto con integrale riforma della sentenza impugnata.

16. – L’accoglimento dell’appello erariale fa riaffiorare in primo piano i motivi di censura articolati da -OMISSIS- nel ricorso introduttivo e logicamente assorbiti dal giudice di prime cure non potendosi pronunciare ex art. 34, co. 2, cod. proc. amm. su poteri amministrativi non ancora esercitati dalla Prefettura ritenuta competente.

17. – Il Collegio deve, dunque, esaminare il secondo motivo di ricorso svolto in primo grado in ordine alla lamentata lesione delle prerogative partecipative ex art. 10- bis legge n. 241/1990.

17.1. – Il motivo è infondato.

Va in primis rimarcato il regime di specialità della fase di contraddittorio disciplinata dall’art. 92, co. 2- bis , del d.lgs. n. 159/2011 rispetto alla disciplina generale del procedimento amministrativo, con un’espressa previsione della facoltà dell’Amministrazione di non ostendere, né comunicare al soggetto interessato parte degli elementi istruttori acquisiti “ il cui disvelamento sia idoneo a pregiudicare procedimenti amministrativi o attività processuali in corso ovvero l’esito di altri accertamenti finalizzati alla prevenzione delle infiltrazioni mafiose ”. Ciò rende in qualche modo “fisiologica” l’evenienza che l’informativa interdittiva successivamente emessa possa fondarsi anche su circostanze ed elementi che non abbiano formato oggetto della predetta fase di interlocuzione partecipativa.

Ad ogni buon conto, tale evenienza non si è neanche verificata nel caso di specie: da un’attenta disamina della comunicazione preventiva ex art. 92, co. 2- bis, d.lgs. n. 159/2011, notificata l’11 novembre 2024, si constata che essa reca tutti gli elementi presenti nel provvedimento finale, quali la fittizietà della sede legale della società e l’assenza di collegamento con il territorio di sua ubicazione; l’esistenza di un gruppo imprenditoriale familiare e la connessione tra alcune delle imprese a esso riconducibili; la unicità di regìa familiare; l’adozione di una recente informazione antimafia interdittiva da parte dal Prefetto della Provincia di Bologna (provvedimento interdittivo n. -OMISSIS- del 6 marzo 2023, scrutinato positivamente dal giudice amministrativo di primo e secondo grado) nei confronti di una società del gruppo, la -OMISSIS-, gestita dai più stretti congiunti di -OMISSIS- -OMISSIS-, ossia dapprima da -OMISSIS- -OMISSIS-e poi da -OMISSIS-, madre di -OMISSIS-e moglie di -OMISSIS-. La comunicazione preventiva sintetizza, altresì, gli elementi indiziari raccolti e scrutinati dal Prefetto di Bologna tra cui i contatti con gruppi camorristici evidenziati nei procedimenti di prevenzione instaurati a carico di -OMISSIS- -OMISSIS-; i contenuti dei due rapporti informativi del GICERIC (Gruppo interforze centrale per l’emergenza e la ricostruzione nell’Italia centrale) sui fornitori dell’impresa; le cointeressenze economiche con soggetti gravemente controindicati; i precedenti penali di -OMISSIS- -OMISSIS-e del figlio -OMISSIS-e le pendenze penali per “reati spia”; infine, l’esistenza di misure cautelari inerenti all’attività di impresa e alla limitazione della libertà personale assunte dall’Autorità giudiziaria nei loro confronti.

Ad ulteriore riprova che le prerogative partecipative sono state ritualmente osservate va rilevato che allo scambio cartolare di controdeduzioni è seguita l’audizione delle parti con piena esplicazione del diritto di difesa in seno al procedimento antimafia.

18. – Spostando il fuoco dell’indagine sulle censure articolate nel merito del quadro indiziario su cui il Prefetto ha fondato la propria prognosi infiltrativa (terzo motivo del ricorso introduttivo), esse si appalesano insuscettibili di favorevole scrutinio.

18.1. – Va rimarcato che il compendio indiziario sotteso al giudizio prognostico dell’Autorità prefettizia consta, nella specie, di una pluralità di indici sintomatici che prendono le mosse dalla centralità della posizione rivestita da -OMISSIS- -OMISSIS-, padre degli attuali soci e amministratori di -OMISSIS-, nonché amministratore unico di -OMISSIS- e -OMISSIS-, tutte società aventi la medesima sede legale di -OMISSIS- in -OMISSIS- -OMISSIS-, 48. La stessa -OMISSIS- detiene il pieno controllo di un’altra società, la -OMISSIS-, attualmente in liquidazione, che è stata attinta da informativa interdittiva emessa dalla Prefettura di Bologna il 6 marzo 2023 e vagliata positivamente sia dal T.A.R. per l’Emilia Romagna (sentenza n. 11/2024) sia da questo Consiglio di Stato (Cons. Stato, sez. III, 27 giugno 2024, n. 5686).

Dalle risultanze info-investigative raccolte emergono corposi elementi indiziari che depongono a favore della stretta contiguità del -OMISSIS- -OMISSIS-, il cui gruppo familiare sotto l’insegna -OMISSIS-gestisce oltre 200 distributori di carburante in Italia, con gruppi della malavita organizzata di stampo camorristico. In primo luogo, il -OMISSIS- è stato interessato da due procedimenti di prevenzione nel 2005 e nel 2012 da cui emergono relazioni stabili e continuative con esponenti apicali di gruppi camorristici (clan -OMISSIS-).

Dipoi, le risultanze del gruppo interforze centrale additano frequentazioni e cointeressenze del -OMISSIS- (e del figlio) con -OMISSIS-, pluripregiudicato per associazione per delinquere per reati fiscali e violazioni nel campo delle accise, oltre che indagato per reato associativo ex art. 416- bis c.p. e coinvolto nel circuito criminale gestito da -OMISSIS-, responsabile di un complesso sistema di società cartiere in frode al fisco.

Constano, inoltre, a carico del -OMISSIS- e del figlio svariati precedenti penali e di polizia per falsità in atti, violazione delle norme sulla sicurezza alimentare, sulla sicurezza sul lavoro, sul collocamento obbligatorio, per inosservanza di provvedimenti dell’autorità. Risultano altresì carichi pendenti per caporalato (art. 603- bis c.p.), estorsione e rapina.

18.2. – Il quadro indiziario testé ricostruito nei suoi elementi salienti ha superato il positivo vaglio giurisdizionale, anche di questa Sezione che, con riguardo alla posizione della società -OMISSIS-, ha osservato: “ giova richiamare il principio, elaborato dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato, secondo cui proprio quando dietro la singola realtà d’impresa vi è un nucleo familiare particolarmente compatto e coeso (come appunto nel caso di specie), è statisticamente più facile che coloro i quali sono apparentemente al di fuori delle singole realtà aziendali possano curarne (o continuare a curarne) la gestione o, comunque, interferire in quest’ultima facendo leva sui più stretti congiunti. È altrettanto noto che proprio il nucleo familiare “allargato”, ma unito nel curare gli “affari” di famiglia, è uno degli strumenti di cui più frequentemente si serve la criminalità organizzata di stampo mafioso per la penetrazione legale nell’economia, tanto è vero che l’Adunanza Plenaria (6 aprile 2018, n. 3), riprendendo la giurisprudenza della Sezione, ha ribadito che – quanto ai rapporti di parentela tra titolari, soci, amministratori, direttori generali dell’impresa e familiari che siano soggetti affiliati, organici, contigui alle associazioni mafiose – l’Amministrazione può dare loro rilievo laddove tale rapporto, per la sua natura, intensità o per altre caratteristiche concrete, lasci ritenere, per la logica del ‘più probabile che non’, che l’impresa abbia una conduzione collettiva e una regìa familiare (di diritto o di fatto, alla quale non risultino estranei detti soggetti) ovvero che le decisioni sulla sua attività possano essere influenzate, anche indirettamente, dalla mafia attraverso la famiglia, o da un affiliato alla mafia mediante il contatto con il proprio congiunto. Nei contesti sociali, in cui attecchisce il fenomeno mafioso, all’interno della famiglia si può verificare una “influenza reciproca” di comportamenti e possono sorgere legami di cointeressenza, di solidarietà, di copertura o quanto meno di soggezione o di tolleranza; una tale influenza può essere desunta non dalla considerazione (che sarebbe in sé errata e in contrasto con i principi costituzionali) che il parente di un mafioso sia anch’egli mafioso, ma per la doverosa considerazione, per converso, che la complessa organizzazione della mafia ha una struttura clanica, si fonda e si articola, a livello particellare, sul nucleo fondante della “famiglia”, sicché in una “famiglia” mafiosa anche il soggetto, che non sia attinto da pregiudizio mafioso, può subire, nolente, l’influenza del “capofamiglia” e dell’associazione. Hanno dunque rilevanza circostanze obiettive (a titolo meramente esemplificativo, ad es., la convivenza, la cointeressenza di interessi economici, il coinvolgimento nei medesimi fatti, che pur non abbiano dato luogo a condanne in sede penale) e rilevano le peculiari realtà locali, ben potendo l’Amministrazione evidenziare come sia stata accertata l’esistenza - su un’area più o meno estesa - del controllo di una “famiglia” e del sostanziale coinvolgimento dei suoi componenti. La permeabilità dei clan mafiosi nella zona rende irrilevante, nella fattispecie di cui è causa, la circostanza che un peso determinante nella interdittiva abbiano avuto i rapporti di parentela – incontestati – con soggetto che, al momento dell’adozione dell’interdittiva, apparisse molto vicino ad ambienti della criminalità organizzata. La convergenza degli indizi in prevalenza su una tipologia (nella specie, i rapporti familiari) non può escludere che gli stessi siano da soli in grado di supportare l’interdittiva, poiché la struttura familiare-clanica si accompagna a plurime evidenze di interessi economici comuni e con una regia non immune da condizionamenti mafiosi ” (Cons. Stato, sez. III, 27 giugno 2024, n. 5686).

Orbene, anche nel caso della -OMISSIS- sussiste la stessa trama di strette connessioni e interferenze con -OMISSIS-, ravvisandosi rapporti economici tra le due società, intrecci tra le imprese componenti il medesimo gruppo familiare, l’alternanza di rappresentanza legale di -OMISSIS- -OMISSIS-e del figlio -OMISSIS-nelle stesse imprese del gruppo, le coincidenze di sedi delle società del gruppo, le analoghe pendenze di processi penali per i medesimi fatti di reato in cui sono imputati -OMISSIS- -OMISSIS-e il figlio -OMISSIS-, e da ultimo il dato dell’inquadramento lavorativo di -OMISSIS-e -OMISSIS-alle dipendenze di -OMISSIS- società amministrata dal padre -OMISSIS-. Questa fitta trama di elementi costituisce un solido ancoraggio all’interdittiva “a cascata” adottata a carico anche della -OMISSIS- vista la innegabile unicità di regìa familiare già definitivamente acclarata dalla precedente pronuncia di questa Sezione.

18.3. – Tanto precisato, le deduzioni dell’appellante non riescano a scalfire la solidità del compendio istruttorio che corrobora il giudizio prognostico formulato dalla Prefettura sul medesimo rischio infiltrativo a carico di -OMISSIS- secondo il canone probatorio del “ più probabile che non ”.

19. – Quanto all’ultimo profilo di censura svolto nel ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, il Collegio rileva che, alla stregua di tale acclarata solidità del quadro indiziario, risulta chiaramente immune da vizi la valutazione di insussistenza delle condizioni per l’adozione delle misure di prevenzione collaborativa di cui all’articolo 94- bis stante l’evidente impredicabilità di una situazione di mera agevolazione occasionale: la fitta trama di elementi indiziari – tra stretti legami familiari, cointeressenze economiche, identità di pendenze penali, alternanza alla rappresentanza legale delle varie compagini sociali e via dicendo – depone, infatti, incontrovertibilmente per una condizione di stabile e permanente rischio infiltrativo tale da escludere, allo stato, la bonificabilità dell’impresa.

20. – Tutto ciò considerato, i motivi riproposti dalla Società appellata devono essere respinti.

21. – In conclusione, l’appello promosso dalla difesa erariale deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere respinto integralmente il ricorso di primo grado.

22. – Le peculiarità interpretative sottese alla res controversa , pur considerando l’inosservanza dei limiti dimensionali rilevata sub 10, giustificano l’integrale compensazione delle spese di lite del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Spese del doppio grado compensate.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le persone fisiche e giuridiche menzionate nella decisione.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

RA CO, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Nicola D'LO, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

LO TO ON, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LO TO ON	RA CO

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.