Pubblicato il 10/12/2025

N. 09720/2025REG.PROV.COLL.

N. 06275/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6275 del 2025, proposto dalla società
Autostrade per l’Italia S.p.A., in persona del procuratore e legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avv. Paolo Vitali e con domicilio digitale come da P.E.C. da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Ceprano (FR), in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avv. Francesco Scalia e con domicilio digitale come da P.E.C. da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il LA, Latina, Sezione Seconda, n. 373/2025 del 24 aprile 2025, resa tra le parti sul ricorso R.G. n. 172/2025.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Ceprano (FR);

Viste la memoria del Comune di Ceprano e la replica dell’appellante;

Vista l’istanza del Comune di Ceprano di passaggio della causa in decisione;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 105, comma 2, e 87, comma 3, c.p.a.;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 il Cons. IE De NI, udito per l’appellante l’avv. Paolo Vitali e viste le conclusioni del Comune appellato come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in epigrafe Autostrade per l’Italia S.p.A. (d’ora in poi PI o Società) ha proposto appello avverso la sentenza del T.A.R. LA, sede di Latina, Sez. II, n. 373/2025 del 24 aprile 2025, chiedendone la riforma.

1.1. La sentenza appellata ha dichiarato inammissibile il ricorso presentato dalla Società per ottenere la declaratoria di illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Ceprano (FR) sull’istanza inoltrata da PI in data 29 ottobre 2024, nonché la condanna del Comune a provvedere sulla ridetta istanza in un termine non superiore a trenta giorni, con richiesta ex art. 117, comma 3, c.p.a., di nomina di un Commissario ad acta .

2. In fatto, PI acquistava dal Comune di Ceprano nel 1962 alcuni terreni per realizzarvi un tratto dell’autostrada A-2 “ Roma-Napoli ” (ora diventata parte dell’autostrada A-1 “ Milano-Napoli ”). Nel 1987 venivano poi acquisiti dalla Società attraverso procedimento di occupazione d’urgenza ulteriori terreni di proprietà comunale per realizzarvi la terza corsia del tratto autostradale. Senonché, con sentenza n. 954 del 9 settembre 2008 il Commissario per gli Usi Civici della NE LA accertava l’appartenenza dei terreni di cui al contratto del 1962 al demanio collettivo della popolazione di Ceprano e per l’effetto dichiarava nullo detto contratto per impossibilità giuridica dell’oggetto e per violazione di norma imperativa. Dichiarava, altresì, nulli il decreto di occupazione d’urgenza dei terreni occupati nel 1987, adottato dal Prefetto di Frosinone in data 22 aprile 1987, e la precedente dichiarazione di pubblica utilità dell’opera emessa dal Ministero (all’epoca) dei Lavori Pubblici il 13 marzo 1987. Il reclamo contro la sentenza commissariale veniva respinto dalla Corte d’Appello di Roma, Sezione Usi Civici, n. 4477 del 10 luglio 2017.

2.1. Nel 2020 il Comune di Ceprano formulava richiesta di restituzione dei fondi occupati dalle opere autostradali e successivamente comunicava alla Società di aver avviato il procedimento di reintegra demaniale dei terreni illegittimamente occupati. Seguivano contatti tra le parti e con la NE LA (a cui il Comune si era rivolto per essere autorizzato al mutamento di destinazione d’uso delle aree in questione e alla loro alienazione), nei quali emergeva, come soluzione praticabile indicata dall’Ente regionale, quella della “permuta” tra i terreni del demanio collettivo su cui ormai insiste l’autostrada e altri terreni allodiali di pari superficie, nella disponibilità del Comune, che avrebbero dovuto essere sottoposti al vincolo paesaggistico in luogo di quelli occupati e da declassificare. Il Comune, tuttavia, affiancava al procedimento di sistemazione dei terreni gravati da usi civici mediante “permuta” con altri terreni una pretesa al risarcimento per il mancato godimento dei terreni in discorso, quantificato a mezzo di apposita perizia: ma la NE, nuovamente compulsata dal Comune per la reintegra dei terreni, con nota del 16 novembre 2023 dichiarava l’estraneità delle pretese risarcitorie del Comune alla procedura di risistemazione dei terreni del demanio civico e invitava l’Ente locale a presentare un progetto che prevedesse solo la permuta tra i terreni del demanio collettivo occupati dall’autostrada e altri terreni allodiali di pari superficie, nella disponibilità dell’Ente stesso.

2.1.1. La nota regionale in questione è stata impugnata dal Comune con ricorso al T.A.R. LA, sede di Latina, iscritto al n. di R.G. 32/2024.

2.2. Nel corso di un ulteriore incontro tra le parti, svoltosi il 20 marzo 2024, la NE LA ribadiva come la “permuta” costituisse adeguato strumento per la sistemazione dei fondi gravati da usi civici e come (soltanto) in via residuale si potesse ipotizzare un’autorizzazione regionale al mutamento di destinazione dei terreni gravati da usi civici, ai sensi dell’art. 12 della l. n. 1766 del 1927: in ambedue i casi il Comune avrebbe dovuto – secondo la NE – presentare previamente una perizia recante l’individuazione di altri suoli di pari valore paesaggistico e ambientale, sui quali trasferire il demanio collettivo e i conseguenti vincoli paesaggistici e ambientali.

2.3. Stante l’inerzia del Comune di Ceprano, PI (che si era resa disponibile a fornire all’Ente locale assistenza tecnica ed economica per l’acquisizione dei terreni) presentava all’Ente stesso in data 29 ottobre 2024 istanza per la sistemazione dei terreni sui quali insiste l’autostrada tramite permuta, ai sensi dell’art. 3, commi 8- bis e 8- ter , della l. n. 168/2017, o, in subordine, tramite sdemanializzazione ai sensi dell’art. 12 della l. n. 1766/1927.

2.4. Poiché anche questa volta il Comune non forniva riscontro, con ricorso al T.A.R. LA, sede di Latina, proposto ai sensi degli art. 31 e 117 c.p.a., PI chiedeva l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dall’Ente locale sulla predetta istanza, ma l’adito Tribunale, con la sentenza in questa sede appellata:

a) dichiarava il ricorso inammissibile per difetto di legittimazione attiva nella parte in cui esso si presenta come ricorso per l’ottemperanza della sentenza del Commissario per gli Usi Civici della NE LA n. 954/2008 cit., poiché quest’ultima, essendosi limitata a dichiarare la nullità del contratto di compravendita del 1962, non reca alcuna condanna del Comune a un dare o a un facere , cosicché non sussiste in capo ad PI alcuna posizione tutelabile che discenda dal decisum della predetta sentenza commissariale;

b) declinava la giurisdizione nella parte relativa all’inerzia serbata dal Comune di Ceprano sulla richiesta di permuta dei suoli già gravati da usi civici e ormai occupati dal tratto autostradale realizzato con altri suoli, sui quali spostare il vincolo ai sensi dell’art. 3, commi 8- bis e 8- ter , della l. n. 168/2017, prodromica ai fini della sdemanializzazione dei suoli occupati dal tratto autostradale, ai sensi dell’art. 12 della l. n. 1766/1027; per questa parte l’istanza di PI del 29 ottobre 2024 veniva riqualificata come una proposta di contratto, la cui cognizione è devoluta al giudice ordinario: ciò, tenuto conto, da un lato, dell’assenza, allo stato di accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento ex art. 11 della l. n. 241/1990, idonei a radicare la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, comma 1, lett. a) , n. 2, c.p.a., dall’altro lato, dell’impossibilità di ricondurre la fattispecie in esame all’alveo della c.d. acquisizione sanante di cui all’art. 42- bis del d.P.R. n. 327/2001 (idonea anch’essa a radicare la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo).

3. Con l’appello la Società contesta la sentenza appellata sotto ambedue i profili ora visti, deducendo i seguenti motivi:

I) errata pronuncia di difetto di giurisdizione, violazione degli artt. 7 e 133, comma 1, lett. a) , n. 3, c.p.a., omessa pronuncia, in quanto quello previsto dall’art. 3, commi 8- bis e 8- ter , della l. n. 168/2017 avrebbe natura di vero e proprio procedimento amministrativo, consistente nel trasferimento, da parte dell’Ente esponenziale che amministra gli usi civici (nella vicenda in esame: il Comune di Ceprano) e previa autorizzazione della NE, dei diritti di uso civico dai fondi che ne erano gravati ad altri fondi di eguale consistenza e valore ambientale, appartenenti al patrimonio disponibile dell’Ente. Ne seguirebbe che, al contrario di quanto ritenuto dal T.A.R., l’istanza presentata da PI il 29 ottobre 2024 non avrebbe natura di proposta contrattuale volta alla conclusione di una permuta ex art. 1552 c.c. (che avrebbe tutt’altro contenuto e causa rispetto all’istituto di cui all’art. 3 cit.), ma mirerebbe a far sì che il Comune avvii il procedimento di autorizzazione regionale alla “permuta”, in modo da sdemanializzare i terreni occupati dalla sede autostradale e consentire che il dominio collettivo sia imposto su terreni diversi, ma con superficie e valore ambientale equivalenti;

II) violazione dell’art. 112 c.p.c., errata individuazione della domanda avanzata dalla Società, con conseguente nullità della sentenza, in quanto la sentenza impugnata avrebbe dichiarato il difetto di legittimazione di PI in relazione alla domanda di ottemperanza della sentenza del Commissario agli Usi Civici per il LA (e della sentenza della Corte di Appello di Roma che ha respinto il reclamo contro la precedente): domanda che, però, PI non avrebbe formulato.

3.1. L’appellante ha concluso chiedendo l’accoglimento del gravame e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata e in accoglimento del ricorso di primo grado, l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Ceprano sulla sua istanza del 29 ottobre 2024 e dell’obbligo di detto Comune di provvedere su tale istanza, nonché l’ordine all’Ente locale di promuovere i procedimenti e adottare gli atti necessari alla sistemazione dei fondi per cui è causa, e la nomina di un Commissario ad acta incaricato di provvedere nell’ipotesi in cui l’inerzia del Comune si protragga oltre il termine all’uopo assegnatogli.

3.2. Si è costituito in giudizio il Comune di Ceprano, depositando di seguito memoria, nella quale ha allegato, in fatto, l’impossibilità pratica della “permuta”, stante l’inesistenza sul territorio di Ceprano di terreni adeguati, nonché l’indisponibilità della NE ad autorizzare altrimenti l’alienazione e, in diritto, l’impraticabilità giuridica della soluzione della “permuta”. Ha quindi eccepito l’infondatezza del primo motivo di appello, stante la correttezza della declinatoria di giurisdizione pronunciata dal T.A.R. e in ogni caso l’inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio per plurimi e concorrenti motivi. Ha poi eccepito l’infondatezza del secondo motivo di appello, essendo corretta la pronuncia di inammissibilità per difetto di legittimazione attiva della ricorrente, per la carenza in capo ad PI di una posizione giuridica qualificata che la legittimi a pretendere un facere da parte del Comune di Ceprano.

3.3. L’appellante ha depositato una replica, insistendo per l’accoglimento del ricorso. Dal canto suo, il Comune ha depositato istanza di passaggio della causa in decisione.

3.4. Alla camera di consiglio del 2 dicembre 2025 il Collegio, udito il difensore di PI – al quale è stato rappresentato, anche ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., che, in presenza di una declinatoria della giurisdizione, l’eventuale accoglimento del gravame avrebbe comportato il rinvio della causa al primo giudice ex art. 105, comma 1, c.p.a. –, ha trattenuto la causa in decisione.

4. L’appello è fondato, entro i confini perimetrati dall’art. 105, comma 1, c.p.a. per le decisioni che riformano le sentenze di prime cure che hanno declinato erroneamente la giurisdizione.

4.1. L’art. 3, commi 8- bis e 8- ter , della l. n. 168/2017 così recita:

“ 8-bis. Le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano possono autorizzare trasferimenti di diritti di uso civico e permute aventi a oggetto terreni a uso civico appartenenti al demanio civico in caso di accertata e irreversibile trasformazione, a condizione che i predetti terreni:

a) abbiano irreversibilmente perso la conformazione fisica o la destinazione funzionale di terreni agrari, boschivi o pascolativi per oggettiva trasformazione prima della data di entrata in vigore della legge 8 agosto 1985, n. 431, e le eventuali opere realizzate siano state autorizzate dall’amministrazione comunale;

b) siano stati utilizzati in conformità ai vigenti strumenti di pianificazione urbanistica;

c) non siano stati trasformati in assenza dell’autorizzazione paesaggistica o in difformità da essa.

8-ter. I trasferimenti di diritti di uso civico e le permute di cui al comma 8-bis hanno a oggetto terreni di superficie e valore ambientale equivalenti che appartengono al patrimonio disponibile dei comuni, delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano. I trasferimenti dei diritti e le permute comportano la demanializzazione dei terreni di cui al periodo precedente e a essi si applica l’articolo 142, comma 1, lettera h), del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 ”.

4.2. La lettura delle disposizioni in esame, al di là della terminologia utilizzata dal Legislatore, non consente di sussumere la fattispecie complessa da esse regolata nella permuta di cui all’art. 1552 c.c., non consistendo la ridetta fattispecie nel trasferimento della proprietà di cose o di altri diritti da un contraente all’altro; non vi è neppure comunanza di causa tra i due istituti, essendo estranea a quello introdotto dall’art. 3, commi 8- bis e 8- ter , cit., la causa della permuta, che consiste nello scambio di proprietà su cose o altri diritti (Cass. civ., Sez. II, 29 maggio 1998, n. 5322).

4.3. Non è possibile, pertanto, configurare l’istanza dell’PI del 29 ottobre 2024 come proposta contrattuale volta alla stipula di una permuta ai sensi dell’art. 1552 c.c.: tale impossibilità dimostra l’infondatezza della tesi – cui aderisce la sentenza gravata, che perciò sul punto è errata e da riformare – per la quale nel caso di specie si verserebbe in materia di diritti soggettivi e quindi non si potrebbe far ricorso al rimedio previsto dagli artt. 31 e 117 c.p.a. per il caso di inerzia della pubblica amministrazione, perché questo per costante giurisprudenza riguarda unicamente le ipotesi in cui vengano in rilievo interessi legittimi (cfr., ex multis , C.d.S., Sez. V, 27 marzo 2013 n. 1754, id.,17 gennaio 2011 n. 210; id., 6 luglio 2010, n. 4320). Al contrario, l’istanza della Società, poiché tesa a stimolare l’avvio del procedimento ex art. 3, commi 8- bis e 8- ter cit. da parte del Comune di Ceprano, in astratto rientra pienamente nell’alveo degli artt. 31 e 117 c.p.a., restando impregiudicata ogni valutazione in concreto dell’esistenza o meno in capo al Comune stesso dell’obbligo di provvedere, demandata, per quanto si dirà oltre, al giudice di prime cure.

4.4. Nel senso ora visto depone anche la scansione procedimentale che l’istanza del 29 ottobre 2024 fa conseguire alla sua presentazione, consistente: a) nell’individuazione ed eventuale acquisizione dei suoli su cui trasferire il demanio collettivo e i conseguenti vincoli paesaggistici e ambientali; b) nella redazione di un elaborato peritale che attesti la medesima superficie e l’equivalente valore ambientale dei suoli sui quali trasferire i vincoli: c) nella richiesta alla NE di autorizzazione alla permuta e al trasferimento dei diritti di uso civico. Analoga scansione procedimentale è delineata dall’istanza in parola per la residuale ipotesi dell’attivazione del procedimento ex art. 12 della l. n. 1766/1927, che si differenzia dalla precedente solo perché l’autorizzazione della NE concerne non la “permuta” ex art. 3 della l. n. 168/2017, ma il mutamento di destinazione d’uso dei suoli gravati da usi civici (e ormai occupati dall’autostrada). I passaggi riferiti, infatti, non delineano alcuna figura negoziale, ma vanno ricondotti all’attività di diritto pubblico della pubblica amministrazione.

5. Peraltro, alla medesima conclusione si perviene anche laddove si opini che l’istituto disciplinato dall’art. 3, commi 8- bis e 8- ter della l. n. 168/2017 è riconducibile, oltre che sul piano nominale, pure su quello contenutistico, al contratto di permuta di cui all’art. 1552 c.c.; anche in questa prospettiva, infatti, per addivenire alla stipula di un contratto di permuta tra il Comune di Ceprano e l’PI si dovrebbe previamente esperire, con esito positivo, il procedimento di autorizzazione alla permuta stessa ad opera della NE (o Provincia Autonoma): ed è questo il procedimento che l’PI ha inteso stimolare con l’istanza di cui si discute, con l’invito al Comune di Ceprano a rivolgersi alla NE LA per ottenere la predetta autorizzazione.

5.1. Ne segue che anche nella prospettiva – che il Collegio non condivide, perché non trova alcuna base nei commi 8- bis e 8- ter citt. – della stipula di un contratto di permuta all’esito del procedimento autorizzatorio, resta immutata l’esperibilità nel caso di specie del rimedio previsto dagli artt. 31 e 117 c.p.a. per il silenzio della pubblica amministrazione (qui: del Comune di Ceprano). Né va tralasciato che per la soluzione formulata in subordine dall’istanza del 29 ottobre 2024 – quella del procedimento di mutamento di destinazione d’uso ai sensi dell’art. 12 della l. n. 1766/1927 – la configurazione in chiave negoziale non è neppure astrattamente configurabile.

5.2. Dunque, il dato normativo dell’art. 3, commi 8- bis e 8- ter , della l. n. 168/2017, con il prevedere il ridetto procedimento di autorizzazione, confuta la declaratoria del difetto di giurisdizione emessa dalla sentenza appellata, poiché, all’opposto, la fattispecie rientra nell’alveo della giurisdizione del giudice amministrativo: per conseguenza, l’inerzia del Comune è giustiziabile, in linea di principio, con il rimedio del c.d. rito speciale del silenzio. È, pertanto, fondato il primo motivo di appello, con l’avvertenza che il suo accoglimento non può che limitarsi al profilo pregiudiziale dell’erroneità della sentenza appellata in punto di diniego di giurisdizione e comportare il rinvio della causa al primo giudice, alla stregua del disposto dell’art. 105, comma 1, c.p.a.: l’accoglimento dell’appello entro tali limiti non assorbe, invece, gli altri profili di rito (inammissibilità del ricorso) e di merito sollevati dalla difesa comunale, che questa potrà eventualmente risollevare nel giudizio di rinvio.

5.3. La fondatezza del primo motivo d’appello ha portata assorbente rispetto al secondo motivo, che, peraltro, è anch’esso fondato, giacché in nessuna parte dell’istanza del 29 ottobre 2024 si rinvengono appigli che possano farla inquadrare come istanza per l’ottemperanza della sentenza del Commissario per gli Usi Civici della NE LA n. 954/2008.

6. In conclusione, l’appello va accolto e, per conseguenza, va affermata la devoluzione della presente controversia alla giurisdizione del giudice amministrativo. L’accoglimento dell’appello comporta per conseguenza, in applicazione dell’art. 105, comma 1, c.p.a., la riforma della sentenza appellata e il rinvio della causa al giudice di prime cure, dinanzi al quale il giudizio dovrà essere riassunto, ai sensi del comma 3 del citato art. 105, entro il termine di novanta giorni dalla notificazione o, se anteriore, dalla comunicazione della presente decisione.

7. Sussistono, comunque, giusti motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese del doppio grado del giudizio, considerata la novità della questione esaminata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Settima (VII), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, dichiara l’appartenenza della presente controversia alla giurisdizione del giudice amministrativo, rimettendo la causa, ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a., al giudice di prime cure.

Dichiara, altresì, che l’oggetto della causa è estraneo al giudizio di ottemperanza della sentenza del Commissario per gli Usi Civici della NE LA n. 954/2008.

Compensa le spese del doppio grado del giudizio.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025, con l’intervento dei magistrati:

AB NI, Presidente FF

Angela Rotondano, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

IE De NI, Consigliere, Estensore

Rosaria Maria Castorina, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IE De NI	AB NI

IL SEGRETARIO