Pubblicato il 16/12/2025

N. 09952/2025REG.PROV.COLL.

N. 03344/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3344 del 2024, proposto dall’impresa individuale OR GI, rappresentata e difesa dagli avvocati Stefania Contaldi, Claudio Demaria e Andrea Porro, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei Servizi Energetici - G.S.E. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati ST D'Ercole e TO ES, con domicilio eletto presso lo studio ST D'Ercole in Roma, via in Arcione n. 71;

per la riforma,

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 17464/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Gestore dei Servizi Energetici - G.S.E. s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 novembre 2025 il Cons. ST PP;

Uditi per le parti gli avvocati Stefania Contaldi e Carolina Eunice Loria per TO ES;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Oggetto del presente giudizio è il provvedimento adottato dal G.S.E. in data 25 maggio 2017, assunto al n. P20170043108, avente ad oggetto: “Procedimento di verifica, ai sensi della L. 129/2010 e dell’art. 42 del D.Lgs. 28/2011, relativo all’impianto fotovoltaico 183461, di potenza pari a 51,26 kW, sito in Via Cavallotta n. 42, nel Comune di Savigliano (CN). Soggetto Responsabile: BORETTO GI”, con il quale il gestore “ha comunicato, per l’impianto in oggetto, la decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti di cui al Decreto [… precisando, altresì, che] il G.S.E., con separato provvedimento, renderà noto l’importo da recuperare [… e] previa istanza di parte, comunicherà, sussistendone i requisiti e in assenza di motivi ostativi, l’ammissione dell’impianto ai benefici di cui al D.M. 6 agosto 2010 o al D.M. 5 maggio 2011, effettuando la dovuta compensazione”.

2. L’impresa in intestazione ha impugnato detto provvedimento dinanzi al T.a.r. per il Lazio esponendo che la decadenza dalle tariffe incentivanti di cui al D.M. 19 febbraio 2007 (c.d. secondo conto energia) è stata giustificata dal gestore sul rilievo che le fotografie allegate all’istanza di ammissione evidenziavano la mancata installazione del trasformatore d’isolamento, mentre il documento di trasporto n. 100823 del 2 novembre 2010 non era sufficiente a dimostrare in modo inequivocabile l’avvenuto completamento dei lavori di installazione dell’impianto entro il termine perentorio del 31 dicembre 2010.

3. Con la sentenza in epigrafe indicata il primo giudice ha rigettato il ricorso, e condannato parte ricorrente alle spese del grado, sulla base dei seguenti argomenti:

i) sono infondate le censure in tema di eccessiva durata del procedimento di decadenza e di mancato invio della comunicazione dei motivi ostativi ai sensi dell’art. 10 bis della L. n. 241 del 1990, atteso che il termine di durata procedimentale ha carattere meramente acceleratorio e non perentorio, mentre nel caso di specie il preavviso di rigetto non è previsto, trattandosi non di esito negativo di una domanda presentata dal privato, bensì dell’atto finale del procedimento di verifica rispetto al quale la partecipazione del soggetto privato interessato è stata nel caso di specie assicurata mediante l’instaurazione di un previo contraddittorio (cfr nota GSE prot. n. P20160061433 del 1 luglio 2016);

ii) del pari infondate sono le ulteriori doglianze, atteso che, in base alla normativa applicabile alla specie (art. 1 septies del d.l. n. 105/2010, convertito dalla l. n. 129/2010, sostitutivo del comma 1 dell’articolo 2-sexies del decreto-legge 25 gennaio 2010, n. 3, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 marzo 2010, n. 41), costituiscono presupposti essenziali per l’acquisizione del titolo a beneficiare della tariffa incentivante: a) la conclusione dell’installazione dell’impianto fotovoltaico entro il termine del 31 dicembre 2010; b) le relative comunicazioni di fine lavori agli enti competenti entro lo stesso termine del 31 dicembre 2010; c) l’entrata in esercizio dell'impianto entro il termine del 30 giugno 2011; atteso che la dimostrazione della conformità, rispetto alla definizione normativa dell’intervento di cui si chiede l’incentivazione, deve essere offerta dall’interessato, nella specie tale onere non è risultato adempiuto con riferimento al termine decadenziale del 31 dicembre 2010 per la conclusione dei lavori, risultando inadeguati gli elementi giustificativi addotti a contrastare le obiettive risultanze delle fotografie dell’impianto trasmesse in sede di istanza, dalle quali non emergeva la visione completa dell’impianto e dei suoi principali componenti, moduli, inverter e trasformatori.

4. Avverso tale decisione la ditta in epigrafe ha proposto il presente giudizio di appello, affidandolo ai motivi che possono compendiarsi nei termini seguenti:

4.1. Error in iudicando ; erroneità della sentenza per intrinseca illogicità della motivazione; violazione e falsa applicazione di legge, sub specie dell’art. 97 Cost., degli artt. 1, 2 e 10 bis della l. 241/1990, dell’art. 10 del d.m. 31 gennaio 2014; violazione dei principi di efficienza e di efficacia; in sostanza si ripropongono gli argomenti in tema di mancato rispetto dei termini di conclusione del procedimento di verifica (che, a fronte di una prevista conclusione entro 90 giorni dalla data di ricezione della comunicazione di avvio, in data 30 aprile 2015, si è concluso solo in data 25 maggio 2017, con un ritardo di oltre 600 giorni), di perentorietà degli stessi e di mancanza dell’avviso ex art. 10 bis della l- 241/1990.

4.2. Error in iudicando ; erroneità della sentenza per intrinseca illogicità della motivazione; violazione e falsa applicazione di legge, sub specie degli artt. 3 e 97 Cost., degli artt. 1 e 3 della l. 241/1990, degli artt. 23 e 42 del d.lgs. 28/2011, dell’art. 11 del d.m. 19 febbraio 2007, dell’art. 21 del d.m. 5 maggio 2011 e dell’art. 11 del d.m. 31 gennaio 2014; violazione dei principi di tassatività e di tipicità; in sostanza, si contrasta la dirimente rilevanza attribuita alle risultanze fotografiche e si insiste sulla possibilità di offrire prova alternativa a quella fotografica rispetto alla data di ultimazione dell’impianto, anche con ammissione di dichiarazioni sostitutive di atti notori, ribadendosi che nella specie non è ravvisabile alcuna violazione rilevante, ai sensi dell’art. 11 c.1 del D.M. 31 gennaio 2014, né alcuna violazione non rilevante, ai sensi dell’art. 11 c.3 del D.M. medesimo.

5. Si è costituito l’appellato G.S.E. per resistere, contrastando le avverse deduzioni e riproponendo, ex art. 101 c.p.a., gli argomenti di primo grado sull’inammissibilità e/o infondatezza dell’impugnativa.

6. Con successive memorie difensive e di replica le parti hanno insistito sulle rispettive prospettazioni.

7. Sulle difese e conclusioni in atti, la controversia è stata trattenuta in decisione all’esito dell’udienza del 28 novembre 2025.

8. L’appello è infondato.

9. Quanto al primo motivo, in relazione al tema dei termini del procedimento, secondo la consolidata giurisprudenza, il termine di 180 giorni per la conclusione del procedimento di verifica, previsto dall’art. 10 del D.M. 31.1.2014, nella parte in cui richiama l’articolo 2 della legge n. 241/1990, ha carattere meramente acceleratorio e non perentorio, non essendo espressamente qualificato in tale ultimo senso (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 19 ottobre 2017, n. 5190; Id., 12 aprile 2019, n. 2380; Id., 8 agosto 2019, n. 5637).

9.1. Quanto, invece, alla questione del mancato preavviso di rigetto, la questione deve ritenersi infondata, sia in considerazione dell’argomento già esposto dal T.a.r. (secondo cui nel caso di specie il provvedimento impugnato non costituisce diniego di una domanda presentata dal privato, bensì si tratta dell’atto finale del procedimento di verifica rispetto al quale la partecipazione del soggetto privato interessato è stata nel caso di specie assicurata mediante l’instaurazione di un previo contraddittorio), sia perché (cfr. Consiglio di Stato n. 6001 del 2025), secondo consolidata giurisprudenza, ai fini della configurabilità della violazione dell’art. 10-bis, l. n. 241/90, le garanzie procedimentali non possono ridursi a mero rituale formalistico, con la conseguenza che, nella prospettiva del buon andamento dell’azione amministrativa, il privato non può limitarsi a denunciare la lesione delle proprie pretese partecipative, ma è anche tenuto ad indicare o allegare gli elementi, fattuali o valutativi, che, se introdotti in fase procedimentale, avrebbero potuto influire sul contenuto finale del provvedimento (tra le tante, Cons. Stato, sez. V, 27 ottobre 2022, n. 9183). Tale orientamento, pur formatosi prima della modifica apportata all’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990 dal d.l. n. 76 del 2020, convertito in legge n. 120 del 2020, deve ritenersi tuttora valido, dato che l’onere per la parte ricorrente di specificare gli elementi che avrebbe portato all’attenzione dell’amministrazione, ove ne avesse avuto la possibilità (e che, nell’ipotesi di un annullamento, dovrebbero essere valutati in sede di riesercizio del potere discrezionale della stessa), si collega al requisito di “specificità” dei motivi di ricorso, di cui all’art. 40, comma 1, lettera d), c.p.a. e, più in generale, alla condizione dell’azione dell’interesse ad agire, in forza della quale occorre che la parte tragga un’utilità giuridicamente apprezzabile dalla riscontrata fondatezza della censura.

10. Quanto al secondo motivo di appello, la condivisa giurisprudenza della Sezione (cfr., ex multis , Cons. Stato, n. 10819 del 2023) ha già chiarito che l’art. 1 septies del d.l. 8 luglio 2010, n. 105, inserito dalla legge di conversione 13 agosto 2010 n. 129, dispone, al comma 1, che le tariffe incentivanti del d.m. 19 febbraio 2007 (Secondo Conto Energia) sono riconosciute ai soggetti che “nel rispetto di quanto previsto dall’articolo 5 del medesimo decreto ministeriale” abbiano soddisfatto le seguenti condizioni: a) abbiano concluso, entro il 31 dicembre 2010, l’installazione dell’impianto fotovoltaico; b) entro il medesimo termine abbiano comunicato alle autorità competenti, tra cui il GSE, la fine dei lavori; c) l’impianto di cui sono responsabili sia entrato in esercizio entro il 30 giugno 2011.

10.1. Il rinvio ad opera del citato art 1 septies l. 129/2010 alla procedura indicata all’ art. 5 del d.m. 19 febbraio 2007 determina il cumulo degli adempimenti procedurali prescritti dal decreto c.d. VA CO con quelli previsti dal secondo conto energia, sicché, ai fini dell’ammissione allo speciale regime incentivante di cui alla legge n. 129/2010, è necessario ottemperare agli obblighi imposti da entrambe le normative di riferimento.

In particolare, l’art. 5 comma 4 del citato decreto prevede che “entro sessanta giorni dalla data di entrata in esercizio dell’impianto il soggetto responsabile è tenuto a far pervenire al soggetto attuatore la richiesta di concessione della pertinente tariffa incentivante, unitamente alla documentazione finale di entrata in esercizio elencata nell’allegato 4, fatte salve integrazioni definite nel provvedimento di cui all’articolo 10, comma 1”. La medesima disposizione ha cura di precisare che il mancato rispetto dei termini ivi indicati comporta la non ammissibilità alle tariffe incentivanti.

L’allegato 4 del decreto sancisce che la documentazione finale di progetto deve essere corredata da elaborati grafici di dettaglio e da almeno cinque fotografie su supporto informatico volte a fornire, attraverso diverse inquadrature, una visione completa dell’impianto, dei suoi particolari e del quadro di insieme in cui si inserisce e a supportare quanto dichiarato ai sensi della lettera d) della sottostante dichiarazione sostitutiva di atto notorio.

La trasmissione della documentazione fotografica relativa all’impianto fotovoltaico ultimato in tutte le sue parti, sia strutturali che elettriche, è, quindi, espressamente prescritta dalla legge c.d. VA CO a mezzo del rinvio espresso all’art. 5 d.m. 19 febbraio 2007.

10.2. Come affermato da questa Sezione, il legislatore ha assegnato valenza probatoria privilegiata alla documentazione fotografica, in quanto atta a consentire un agevole accertamento mediante riscontro visivo di quanto dichiarato dal soggetto responsabile in sede di richiesta di incentivo, esigenza probatoria che la documentazione a contenuto meramente dichiarativo non è parimenti in grado di soddisfare. Poiché la trasmissione della documentazione fotografica è prevista dallo stesso legislatore ai fini dell’ammissione al beneficio, essa non può essere surrogata né dall’asseverazione del tecnico abilitato di cui al comma 1 bis dell’art. 1 septies l. 129/2010 - che costituisce una documentazione aggiuntiva e non sostitutiva rispetto quella prescritta dal secondo conto energia - né dalle prove documentali (dichiarazione della ditta installatrice, fatture e bonifico bancario relativi ai materiali di raccordo) che sono atipiche rispetto a quelle prescritte dalla disciplina di riferimento (Cons. Stato, Sez. II, n. 7105 del 20 luglio 2023).

10.3. L’allegazione del dossier fotografico è, quindi, necessaria per comprovare l’effettiva conclusione dei lavori entro il termine del 31 dicembre 2010, non essendo sufficiente a tal fine la dichiarazione di asseverazione di fine lavori, redatta dal tecnico abilitato, considerato che quest’ultima, provenendo dalla parte interessata, non può assumere una specifica rilevanza probatoria, ove non accompagnata da elementi oggettivamente idonei a dimostrare compiutamente la circostanza essenziale per l’attribuzione dei benefici (Cons. Stato sez. IV 24 dicembre 2019 n. 8803).

10.4. Per giurisprudenza costante, inoltre, l’esecuzione degli adempimenti comunicativi previsti dalla norma in argomento ai fini dell’accesso al beneficio, che è onere dell’istante provare di avere posto in essere, lungi dal rappresentare un’irragionevole formalità, costituisce piuttosto lineare verifica, da parte dell’Amministrazione, della sussistenza dei presupposti normativamente previsti ai fini dell’applicazione di un particolare e più favorevole regime di contributi solo temporaneamente rilevante, dovendosi in caso contrario applicare un regime diverso, che prevede contributi analoghi ma meno favorevoli riferiti alle medesime finalità,( cfr., ex multis , Cons. di Stato, sez. II 25 marzo 2022 n. 2195). In altri termini, la norma pone, quale condizione e requisito di accesso agli incentivi, non soltanto l’effettiva conclusione dei lavori entro la data del 31 dicembre 2010, ma anche l’intervenuto adempimento dell’onere formale di comunicazione della fine dei lavori all’Amministrazione competente, sicché l’omissione dello stesso nel termine perentorio del 31 dicembre 2010, riferita all’approntamento dell’impianto nella sua completezza, costituisce violazione di un obbligo di legge, che condiziona l’accesso agli incentivi. La fattispecie che si discosti da tale paradigma normativo, cioè, non consente l’erogazione degli incentivi e ne implica la decadenza (Cons. Stato, sez. II 9 gennaio 2023 n. 22).

11. Alla luce di tale quadro, evidente è l’infondatezza delle doglianze riproposte dall’appellante, che fonda la propria tesi sulla dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà sottoscritta dal sig. EA TO in data 26 giugno 2017 (con allegati tre rapporti di lavoro), atti in base ai quali il trasformatore galvanico (risultato carente dal raffronto fotografico operato in sede di verifica durante il sopralluogo del 15 maggio 2015), sarebbe stato invece dapprima installato in data 16 novembre 2010, poi smontato e riparato in data 24 novembre 2010 e infine rimontato, dopo le riparazioni, in data 6 dicembre 2010, comunque in data successiva all’effettuazione delle fotografie prodotte in sede di richiesta di ammissione agli incentivi di specie.

Tuttavia, come correttamente osservato dal GSE, della riparazione e successiva re-installazione del trasformatore, non è stata data alcuna prova inconfutabile; mentre dai documenti allegati alle informazioni fornite dalla parte mediante pec in data 5 agosto 2016, può desumersi solamente che l’impresa aveva avuto per tempo disponibilità dell’elemento trasformatore, ma non che sia stato installato alla data del 31 dicembre 2010; peraltro, i “rapporti di lavoro” della EA s.r.l., attestanti la corretta installazione del trasformatore galvanico alla data del 6 dicembre 2010, che sono stati prodotti soltanto in sede giurisdizionale, provengono da un soggetto privato (per giunta legato da rapporti commerciali con la parte appellante) e non possono ritenersi coperti da alcuna fede privilegiata.

11.1. In definitiva, l’asserzione dell’appellante sulla irrilevanza della difformità tra le fotografie inviate dall’Impresa OR ai fini della richiesta di ammissione ai benefici della L. 129/2010 e lo stato dei luoghi rilevato in sede di sopralluogo non può ritenersi fondata , atteso che, in ogni caso, l’appellante non ha adempiuto all’onere, su di esso gravante, di dimostrare, mediante le fotografie in questione, la sussistenza del requisito per l’ammissione all’incentivo, costituito dalla conclusione dei lavori entro il 31 dicembre 2010.

12. Per le ragioni sopra indicate l’appello deve essere respinto.

13. Ricorrono tuttavia giustificati motivi, evidenziati dalle peculiarità della fattispecie, per compensare tra le parti le spese di lite del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

GI CA SC, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

ST PP, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ST PP	GI CA SC

IL SEGRETARIO