Pubblicato il 16/12/2025

N. 09971/2025REG.PROV.COLL.

N. 00833/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 833 del 2023, proposto da IA OL, rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Nanula, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Rapolla, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Antonio Zaccone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

NN IO, non costituita in giudizio;

per la riforma della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata (Sezione Prima) n. 788/2022

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Rapolla;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 5 novembre 2025 il Cons. SE LI e uditi per le parti gli avvocati Francesco Nanula e Francesco Antonio Zaccone in collegamento da remoto attraverso videoconferenza, con l'utilizzo della piattaforma "Microsoft Teams";

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La sentenza impugnata ha parzialmente accolto, con riferimento ad un PE realizzato senza titolo, rigettandolo nel resto, il ricorso proposto dalla parte appellante avverso la Determinazione n.13 del 14 febbraio del 2022 con la quale il Responsabile dell’Area Edilizia del Comune di Rapolla ha annullato, ai sensi dell’art. 21 nonies , comma 2 bis, L. n. 241/1990, la SCIA presentata dalla parte il 28 luglio del 2017 per sanare due interventi abusivi, consistenti nel predetto PE, e in un volume tecnico destinato a deposito immondizia, in catasto al foglio 16, particella 938, situato nel cortile adiacente la proprietà di costei, sita in Comune di Rapolla, provincia di Potenza, alla via Melfi n. 143, nonché avverso la successiva ordinanza n. 17 del 6 aprile del 2022 (prot. n. 3538), con cui il medesimo Responsabile, alla luce del predetto annullamento in autotutela, le ha ingiunto di provvedere, a propria cura e spese, alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi.

Avverso il parziale rigetto contenuto in sentenza, sono dedotti i seguenti motivi di appello:

Erroneità della sentenza di primo grado per error in iudicando ed in procedimento per violazione degli artt. 3, 42 e 97 cost., Degli artt. 1, 3, 7, 8, 19, 21 octies e nonies l. N. 241 del 1990, degli artt. 3 e 22 del d.P.R. N. 380/2001 anche in relazione alla L.R. N. 38/1997 ed alla deliberazione della giunta regionale della Basilicata n. 21 del 01.08.2015; eccesso di potere per 14 violazione del principio dell’affidamento, difetto di motivazione, carenza di istruttoria, illogicità ed ingiustizia manifeste, contraddittorietà, arbitrarietà, irragionevolezza, irrazionalità, travisamento dei fatti, sviamento; illegittimità derivata.”

2. Si è costituito in giudizio il Comune di Rapolla, contestando l’avverso dedotto e chiedendo il rigetto del gravame.

3. In via preliminare va disattesa la richiesta di rinvio formulata dalla parte appellata, non sussistendo i presupposti eccezionali per accoglierla, ai sensi del comma 1 bis dell’art.73 del c.p.a. .

4. Nel merito la vicenda di cui all’odierna controversia ha inizio il 28 luglio del 2017, allorquando la parte appellante ebbe a presentare una SCIA a sanatoria di interventi abusivi consistenti in: 1) ristrutturazione di un volume tecnico costituito da muri di mattoni di tufo incassato tra il garage e la proprietà confinante, avente la superficie di 8 mq e l’altezza di 2,05 mt. alla gronda e 2,30 mt. al colmo della copertura a falsa unica, destinato a “deposito di immondizia”; 2) un PE, sito tra il cancello di ingresso e il suddetto deposito, costituito da tubi e la copertura con canne o altro materiale ombreggiante.

Entrambi questi manufatti rappresentavano pertinenze immobiliari di un fabbricato in sua proprietà, sito nell’abitato del Comune di Rapolla, provincia di Potenza, alla via Melfi n. 143, dove la stessa risiede.

La vicina di casa, tal IO NN, quale controinteressata proprietaria viciniore, con una nota rivolta al Comune il 28 maggio del 2017, aveva contestato la falsità delle dichiarazioni rese in sede di segnalazione certificata, chiedendo attivarsi i poteri in autotutela.

In detta nota la IO evidenziava che dalla documentazione fotografica in suo possesso risultava che il suddetto deposito dopo i lavori non era affatto nella sua originaria consistenza, perché, “contestualmente” alla presentazione della SCIA, esso era stato in realtà demolito e ricostruito; di conseguenza, secondo la denuncia, questa operazione di demolizione e ricostruzione necessitava del permesso di costruire e non della SCIA; oltre ad essere in contrasto con la delibera della G.R. della Basilicata n. 21/2015 in tema di normativa antisismica.

In seguito a codeste segnalazioni, il Comune di Rapolla in ripetute occasioni chiedeva la disponibilità alla parte appellante per eseguire un sopralluogo, onde verificare la rispondenza tra la documentazione esibita in sede di SCIA, e l’effettivo stato dei luoghi.

In attesa di eseguire le suddette verifiche –peraltro difficilmente esperibili stante l’irreperibilità della proprietaria – l’ente locale accertava, anche grazie ad ulteriore documentazione spedita il 28 maggio del 2021 dalla suddetta segnalante, che vi era un’incongruenza tra gli elaborati progettuali e le dichiarazioni contenute nella SCIA del 18 luglio 2017.

Sicché, con Determinazione n.13 del 14 febbraio del 2022 il Responsabile dell’Area Edilizia del Comune di Rapolla annullava, ai sensi dell’art. 21 nonies , comma 2 bis , L. n. 241/1990, la suddetta SCIA del 2017, ingiungendo, con la successiva ordinanza n. 17 del 6 aprile del 2022, ai sensi dell’art. 31 DPR n. 380/2001, la demolizione, entro 90 giorni, delle opere edilizie ivi contemplate, specificando che, entro il predetto termine, avrebbe potuto essere presentata l’istanza di sanatoria ex art. 36 DPR n. 380/2001.

Dopo avere effettuato, in due riprese, l’accesso ai documenti in possesso dell’amministrazione, ed in particolare a quelli prodotti dalla proprietaria confinante, la parte appellante proponeva ricorso avverso i suddetti provvedimenti.

Il primo giudice, dopo avere esperito un’articolata istruttoria dibattimentale, nel corso della quale ha disposto l’acquisizione di ulteriore documentazione, con la sentenza impugnata ha, come detto, in parte accolto (con riferimento al PE), in parte rigettato il ricorso.

5. Il primo motivo d’appello, nella sua parte principale, lamenta che, nel caso di specie, vertendosi per di più in materia di autotutela, avrebbe dovuto essere inviata la comunicazione di avvio del procedimento per l’annullamento, che invece non è mai stata spedita.

La parte appellante lamenta di poi, in particolare, che alla richiesta di sopralluogo, che avrebbe potuto essere dovuta a più di un motivo, pur volendo non avrebbe potuto attribuire la natura atto equipollente alla notifica dell’avvio del procedimento, che, essendo invece e per l’appunto mancato nel caso di specie, ha inevitabilmente viziato l’intero procedimento, così come il provvedimento finale.

A fortiori considerando che le comunicazioni che il Comune ha inviato alla parte, al fine di interloquire con costei in ordine alle segnalazioni inviate dalla proprietaria confinante, erano generiche e non contenevano alcun riferimento alla SCIA del 2017 che, per di più, era stata l’anno precedente oggetto di un accertamento svolto dal Comune che si era concluso con una validazione delle sue legittimità ed efficacia.

Se – aggiunge infine la doglianza – le fosse stato consentito di partecipare al procedimento, la parte avrebbe potuto agevolmente dimostrare che mancavano i presupposti per procedere in autotutela, e che dunque non vi era spazio per annullare il titolo formatosi per silentium .

5.1. Il motivo è infondato.

5.1.1. La parte appellante ha, incontestatamente, ricevuto quattro inviti, il 9, 22 ed il 29 novembre e l’1 dicembre del 2021, coi quali l’amministrazione la sollecitava a consentire un sopralluogo presso la sua proprietà; nessuno di questi atti le è stato notificato, per irreperibilità.

Da quanto dichiarato dalla stessa parte in appello, tuttavia, sin dalla nota del 9 novembre, il Responsabile dell’Edilizia Privata del Comune l’aveva informata che, il 22 febbraio del 2022 la IO aveva presentato una richiesta di riesame in autotutela delle pratiche edilizie che la riguardavano.

Inoltre, tutte le suddette note, così come si evince dalle successive interlocuzioni procedimentali, riportavano, quale oggetto, “segnalazione di presunti illeciti edilizi”.

Dunque si può pacificamente escludere che dette comunicazioni fossero generiche e comunque che non le consentissero di avere contezza della pendenza del procedimento, di quale ne fosse l’oggetto e di chi fosse l’autorità procedente. In altre parole, da quelle comunicazioni emergevano tutti gli elementi contemplati dall’art.8 della L. n.241 del 1990 che la comunicazione di avvio del procedimento deve contenere e dunque possono ritenersi equipollenti.

Del resto è noto che alla necessità che vi sia una comunicazione ex art.7 L. 241 del 1990, non corrisponde un’omologia sostanziale, potendo il suddetto avviso, purché contenga tutti gli elementi indicati, essere contenuto in altri atti che rappresentano un’interlocuzione procedimentale tra P.A. e cittadino.

5.1.2. Dunque le esigenze informative che la parte appellante assume essere mancate, sono state in realtà soddisfatte, ed è altamente improbabile che, in ragione delle suddette note – e delle successive interlocuzioni – costei non avesse avuto conoscenza delle ragioni dell’interlocuzione procedimentale che, chiedendo esplicitamente il sopralluogo, l’amministrazione intendeva avviare.

D’altra parte, altrettanto verosimilmente, se più celermente avesse acconsentito al sopralluogo, in quella sede costei avrebbe avuto senz’altro avuto ulteriore, e questa volta, formale conoscenza degli elementi di criticità e dubbio, nel frattempo emersi, (e cioè ufficialmente dell’oggetto del procedimento che sapeva essere stato nel frattempo avviato) il che le avrebbe definitivamente consentito di valersi, anche formalmente, delle facoltà partecipative previste dalla legge sul procedimento.

5.1.3. In ogni caso, e comunque, costei ha positivamente esperito una richiesta di accesso e dunque è venuta in possesso dei documenti sulla cui base l’amministrazione ha avviato l’attività in autotutela; dunque la sua conoscenza procedimentale poteva ritenersi, a quel momento, senz’altro esauriente, il che esclude che, ammesso si sia verificata, ma così non è, la sola formale violazione della disciplina in materia le abbia nuociuto.

5.1.4. Infine, anche considerando gli evidenti vizi che aduggiavano il titolo edilizio in questione – e che rendevano necessaria l’adozione dell’atto in autotutela – non può in ogni caso non osservarsi che il provvedimento impugnato, rappresentando in questo senso un atto dovuto e vincolato, non avrebbe potuto avere in concreto un contenuto diverso da quello adottato, con definitiva dequotazione della doglianza ai sensi dell’art.21 octies comma 2 della legge n.241 del 1990.

6. Il primo sub-motivo al motivo d’appello contesta che, nel caso di specie, vi fossero i presupposti per procedere all’annullamento in autotutela.

Quanto alla contestata falsa rappresentazione dei fatti, la parte appellante sostiene che il primo giudice si è limitato ad affermare, oltre tutto dandolo per provato, che nella Segnalazione certificata erano contenuti fatti non rispondenti al vero, senza tuttavia indicare quali circostanze, e in che modo le stesse, integrassero il suddetto falso e soprattutto, senza che quest’ultimo fosse stato accertato con sentenza passata in cosa giudicata, in violazione di quanto previsto dall’art.21 nonies comma 2 bis della legge n.241 del 1990.

Oltre tutto – aggiunge la doglianza in esame – lo stesso Comune, seguito acriticamente dalla sentenza gravata – si è fondato solo sulle dichiarazioni della contro-interessata IO, senza procedere ad alcun autonomo accertamento in merito, sebbene fosse necessario acquisire riscontri, dal momento che la denuncia dalla quale era partito il procedimento si fondava su elementi di scarsa attendibilità, costituiti da mere riproduzioni fotografiche, prive di data certa attestata da pubblico ufficiale.

E che erano peraltro foto già state prodotte nel 2019, che comunque avevano condotto gli operanti, in una precedente occasione, ad attestare la conformità tra le opere rappresentate nei grafici allegate alla SCIA e l’effettivo stato dei luoghi.

Lo stesso sopralluogo effettuato dal Comune il 5 agosto del 2020, per la doglianza in esame, non sarebbe probante proprio in ragione di quest’ultimo dato; infatti, nell’accesso precedente a quest’ultimo, i tecnici comunali avevano espressamente attestato la conformità dei lavori al progetto presentato, e dunque la radicale smentita dell’agosto del 2020, rispetto alla precedente verifica, avrebbe perciò solo meritato una più approfondita motivazione.

Tanto meno sarebbero state valutate le prove offerte dalla parte appellante a sostegno della propria posizione, ed in particolare le bolle di accompagnamento da lei prodotte, che pure dimostravano che costei aveva eseguito dei lavori nel 2017, e che perciò escludevano che aveva posto in essere, così come contestatole, in epoca anteriore e prossima alla presentazione della SCIA, una demolizione con successiva ricostruzione.

Infine la parte appellante - nel secondo sub-motivo che sotto questo profilo può essere trattato congiuntamente al primo – contesta all’amministrazione di aver introdotto solo in sede giurisdizionale l’argomento del contrasto con la normativa antisismica dell’intervento in oggetto e che perciò questo rappresenterebbe un’inammissibile integrazione postuma del provvedimento.

6.1. Il motivo è complessivamente infondato.

6.1.1. Innanzitutto dalla documentazione fotografica in atti – che non è solo quella prodotta dalla privata cittadina, ma è stata estratta da google map street view si evidenzia in maniera chiara, che, diversamente da quanto rappresentato nella segnalazione certificata, l’originario manufatto pertinenziale è stato demolito, per essere sostituito da una struttura integralmente nuova.

Il commento tecnico, emergente dal raffronto tra le due immagini, evidenzia infatti l’esistenza di significative differenze (peraltro visibili anche ad occhio nudo) tra il “prima” ed il “poi”, che detto immobile presenta, e cioè: un’apertura diversa ed una minor pendenza della copertura, che ha determinato aumento di altezza e di volumetria e che ha prodotto un’occupazione parziale, prima inesistente, dell’area prospiciente la finestra dell’abitazione della parte appellante.

Inoltre nel progetto vi era un’intercapedine tra garage e manufatto che non risulta esserci allo stato.

6.1.2. Tra l’altro nella stessa dichiarazione presentata dalla parte, vi è un indizio che conferma che l’opera è stata oggetto di demolizione e successiva ricostruzione. Infatti, nella relazione di accompagnamento, nella parte relativa agli aspetti antisismici dell’intervento, si legge che detto locale non era soggetto al deposito della documentazione relativa alla statica del fabbricato, ai sensi del D.P.R. n.380 del 2011 e della L.R. n.38/97 ai fini del superamento del vincolo sismico, perché rientrava tra le “opere minori” di cui alla Deliberazione GR n.21 dell’8 gennaio del 20215 elenco A lett. A.2. A.2.2. che individua, per l’appunto, opere di nuova costruzione, mentre la sanatoria – per definizione – era riferibile ad opera pre-esistente.

6.1.3. Dunque, mentre, per giustificare la SCIA, il progetto ha presentato l’intervento come se fosse di sanatoria di un edificio pre-esistente, contraddittoriamente – e verosimilmente per sottrarlo all’onere del deposito dei calcoli sismici – l’intervento è stato qualificato quale di nuova costruzione.

Il che incidentalmente conferma la contestazione sollevata dall’amministrazione che sostiene trattarsi di nuova costruzione, per l’appunto.

6.1.4. Aggiungasi per completezza che neppure è vero che detto intervento poteva essere sottratto all’applicazione della suddetta normativa, perché il Comune di Rapolla rientra nelle zone ad Alto rischio Sismico e l’esenzione è prevista per i soli depositi realizzati in legno o elementi metallici, con superficie inferiore a 20 mq, con altezza sotto i 3 metri e carichi permanenti inferiori a 0,50 kN/mq. Nel caso di specie, invece, il deposito: è stato realizzato in muratura, ha una superficie di 8 mq, un’altezza di 2,05 mt. alla gronda e 2,30 mt. al colmo, e, per caratteristiche costruttive, è stato correttamente equiparato ad una nuova costruzione, sia che si trattasse di un’opera da sanare, sia che fosse stata demolita e ricostruita, dunque avrebbe dovuto essere accompagnato dal deposito della necessaria documentazione

Conseguentemente, la mancanza di tale adempimento avrebbe comunque legittimato l’autorità comunale a sospendere i lavori ex art.93 del Testo Unico Edilizia e, successivamente, ad ordinare l’adeguamento sismico del fabbricato.

6.1.5. Né è vero che questo contrasto dell’intervento con la normativa antisismica sia emerso solo in sede giurisdizionale. Al contrasto si trattava di un elemento già “contestato” nell’esposto della signora NN IO, che risulta ripreso nel testo del provvedimento impugnato.

Osservazioni queste ultime che consentono di disattendere, in parte qua , anche il secondo sub-motivo d’appello che appunto denunciava essere questa, un’integrazione postuma.

6.1.6. A fronte di tali prove, dirette ed indirette, gli scarni elementi forniti dalla parte, consistenti nell’esibizione di bolle di accompagnamento, non sono in grado di inficiare i presupposti di fatto su cui si basa l’annullamento, tanto più che dette bolle potrebbero riferirsi agli interventi eseguiti sul PE (in relazione al quale il ricorso di primo grado è stato accolto), e non necessariamente all’ opus in questione.

6.1.7. Anche l’eccezione che fa valere la mancanza di una sentenza passata in cosa giudicata che abbia accertato la falsità delle rappresentazioni e deduce la violazione di legge da parte del provvedimento impugnato va disattesa.

Infatti, per costante giurisprudenza, la necessità della sentenza definitiva per procedere, ai sensi del comma 2 bis dell’art.21 nonies all’annullamento del provvedimento, è condizione richiesta solo nel caso di false dichiarazioni, ed è invece esclusa in quello di false rappresentazioni dei fatti (cfr. ex multis Consiglio di Stato sez. II, 03/01/2025, n.29: “Nelle ipotesi di annullamento d'ufficio di un permesso di costruire, il superamento del limite temporale di 12 mesi è ammissibile nei casi in cui il soggetto privato abbia rappresentato uno stato preesistente — anche mediante il solo silenzio su circostanze rilevanti — diverso da quello reale. Nell'esercizio del potere di autotutela, infatti, non può non assumere rilievo l'effettivo contributo dato dal beneficiario del provvedimento favorevole al suo (illegittimo) rilascio, sia se risulti accertato nella sede penale sia se emerga dagli atti acquisiti al procedimento di autotutela.”

7. Il secondo sub-motivo contesta infine la decisione del primo giudice, nella parte in cui ha ritenuto che l’intervento oggetto di controversia richiedeva il permesso di costruire e non la SCIA.

La parte appellante sostiene, al contrario, che l’irrisorietà delle modifiche apportate al prospetto del fabbricato, nonché la circostanza che non risulterebbe provato l’incremento volumetrico, stante l’inadeguatezza dell’istruttoria tecnica svolta, giustificavano l’adozione del procedimento semplificato di SCIA.

In ogni caso, aggiunge, trattandosi di un locale che presenta una superficie di soli 8 mq, avente natura servente e pertinenziale, rientrava nei limiti volumetrici tollerati dal regolamento urbanistico e quindi era assentibile con SCIA.

7.1. Il motivo è infondato.

7.1.1. Come già osservato può dirsi processualmente acquisita la prova del fatto che il precedente manufatto è stato abbattuto e successivamente ricostruito.

In conseguenza, l’intervento in questione – si tratta, come ricordato, di edificio in muratura, con superficie di 8 mq, un’altezza di 2,05 mt. alla gronda e 2,30 mt. al colmo, che, per caratteristiche costruttive, andava equiparato ad una nuova costruzione, sia che si trattasse di un’opera da sanare, sia che fosse stata demolita e ricostruita.

Il che significa che esso rientrava tra quelli contemplati nella lett. c) del comma 1 dell’art.10 del D.P.R. 380 del 2001 quale intervento di ristrutturazione edilizia che ha portato ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, con modifiche della volumetria complessiva.

Come tale esso non era assentibile, ai sensi dell’art.22 del Testo Unico Edilizia. Del resto, a tutto concedere, mancava il requisito della cd. “doppia conformità” per procedere alla sanatoria dell’intervento, il che dequota definitivamente la doglianza in esame.

8. Questi motivi inducono al rigetto dell’appello. Le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la parte appellante al pagamento delle spese processuali in favore della parte appellata costituita che si liquidano in complessivi euro 4000,00 (euroquattromila,00).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

GI TI, Presidente FF

Davide Ponte, Consigliere

SE LI, Consigliere, Estensore

Giovanni Tulumello, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SE LI	GI TI

IL SEGRETARIO