Pubblicato il 18/02/2025

N. 01349/2025REG.PROV.COLL.

N. 06210/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6210 del 2024, proposto da:
LA AT, rappresentata e difesa dall'avvocato Marika Dotto, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Valentina Piraino in Roma, via Rodolfo Lanciani, 69;

contro

Università degli Studi di Roma “La Sapienza”, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso cui è domiciliata ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

MO DE, rappresentata e difesa dall'avvocato Eugenio Barrile, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Po, 22;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza, n. 10837/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi di Roma “La Sapienza” e di MO DE;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il Consigliere Laura Marzano;

Uditi, nell'udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2025, gli Avvocati Marika Dotto e Eugenio Barrile;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’appellante ha impugnato la sentenza n. 10837 del 28 maggio 2024, indicata in epigrafe, con cui il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione terza, ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto per l’annullamento degli atti della procedura valutativa, ai sensi dell’art. 24, commi 5 e 6, della legge n. 240/2010, indetta dall’Università degli Studi di Roma “La Sapienza”, con decreto del rettore n. 3098 in data 24 novembre 2021, per la chiamata di due professori di ruolo di prima fascia, di cui uno per il dipartimento di storia disegno e restauro dell’architettura presso la facoltà di architettura per il settore concorsuale 08/E2 – settore scientifico disciplinare ICAR/18.

Si sono costituiti sia l’università sia la controinteressata.

Alla camera di consiglio del 3 settembre 2024 l’appellante ha rinunciato all’istanza cautelare.

In vista della trattazione l’appellante e la controinteressata hanno depositato le rispettive memorie conclusive.

La controinteressata ha altresì depositato memoria di replica in 7 gennaio 2025.

Con atto depositato il 27 gennaio 2025, l’università ha chiesto la decisione della causa sugli scritti.

All’udienza pubblica del 28 gennaio 2025, sentiti i difensori presenti, la causa è stata trattenuta in decisione.

2. L’Università degli Studi di Roma “La Sapienza”, con decreto del rettore n. 3098 in data 24 novembre 2021, ha indetto una procedura valutativa per la chiamata di 2 professori di ruolo di prima fascia, di cui uno per il dipartimento di storia disegno e restauro dell’architettura presso la facoltà di architettura per il settore concorsuale 08/E2 – settore scientifico disciplinare ICAR/18.

Alla procedura hanno partecipato tre candidati, ossia l’appellante LA AT, ZI RI e MO DE, quest’ultima risultata vincitrice.

Con ricorso dinanzi al Tar Lazio l’appellante ha impugnato gli atti della procedura e il decreto del rettore di approvazione degli stessi, censurando la valutazione della commissione, la quale non si sarebbe attenuta ai criteri fissati dal bando, sia sopravvalutando il curriculum della controinteressata dichiarata vincitrice, sia svilendo il curriculum e i titoli posseduti dalla stessa ricorrente in primo grado, sia incorrendo in errori relativamente alla valutazione anche del terzo candidato, non vincitore. Quindi, senza formulare istanza cautelare, ha chiesto l’annullamento della individuazione della vincitrice, con conseguente rivalutazione dei candidati ad opera di una commissione in diversa composizione e, in subordine, ha chiesto l’annullamento dell’intera procedura, con conseguente riedizione integrale del concorso.

Del ricorso è stata avviata la notifica, oltre che all’Ateneo, ad entrambi gli altri candidati, a mezzo del servizio postale.

Delle due notifiche, quella alla candidata vincitrice controinteressata non è stata completata, essendosi verificata la “ mancata consegna per irreperibilità del destinatario ”, come documentalmente attestato.

A fronte della mancata costituzione in giudizio della controinteressata, il Tar, accogliendo l’istanza formulata dalla ricorrente, ha dapprima ritenuto la nullità della suddetta notifica, disponendone, con ordinanza la rinnovazione.

Successivamente, però, con l’appellata sentenza n. 10837 del 28 maggio 2024, in accoglimento dell’eccezione sollevata dalla controinteressata MO DE, questa volta costituitasi, il Tar ha dichiarato la inesistenza giuridica della originaria notificazione a quest’ultima, in quanto eseguita « in un luogo diverso da quello previsto dalla legge e che non presenti alcun riferimento o attinenza al destinatario della notificazione stessa ». Conseguentemente, ha dichiarato inammissibile il ricorso, in quanto notificato, nel termine decadenziale, solo all’amministrazione resistente, ma non anche alla controinteressata.

3. L’appellante ha impugnato la sentenza, ritenendola errata.

Dopo aver esposto nella parte in fatto una sintesi delle censure di merito formulate in primo grado, ha osservato che, nel caso di specie, la notifica non potrebbe ritenersi inesistente, ma soltanto nulla, dal momento che la controinteressata DE era, in effetti, residente all’indirizzo indicato per la notifica, anche se soltanto fino al 2008, risultando, altresì, detto indirizzo nell’albo degli architetti.

Ha, inoltre, rilevato che il ricorso era stato utilmente notificato anche all’altro controinteressato RI, di talché, al più il Tar avrebbe dovuto ordinare l’integrazione del contraddittorio nei confronti della DE.

A seguire ha riproposto i motivi formulati in primo grado, riportandone di ciascuno la rubrica.

4. La controinteressata si è costituita in appello, ribadendo l’eccezione di inesistenza della prima notifica e le conseguenti ragioni della inammissibilità del ricorso introduttivo, producendo documentazione dalla quale risulta che ella non era più residente a quell’indirizzo fin dal 2008, nonché l’atto di vendita dell’immobile rogato nel 2010.

Ha poi osservato che, nel caso in esame, il prof. RI non rivestirebbe la qualità di controinteressato, in relazione alle censure dirette all’annullamento integrale della procedura selettiva, dal momento che anch’egli, al pari della ricorrente, non è stato selezionato e, pertanto, non avrebbe alcun interesse alla conservazione degli atti impugnati, non essendo configurabile, in concreto, una graduatoria concorsuale soggetta al principio di scorrimento dei candidati idonei.

A seguire ha eccepito l’inammissibilità del ricorso introduttivo per omessa impugnazione della delibera del dipartimento di proposta della chiamata e del decreto del rettore di nomina: eccezioni già sollevate in primo grado.

Inoltre, ha riproposto l’eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo, già sollevata in primo grado, sotto l’ulteriore profilo della genericità e della mancata specificazione dei motivi.

Ricorda, al proposito, che, ai sensi dell’art. art. 40 c.p.a., modificato dall’art. 1, comma 1, lett. f) del d.lgs. 14 settembre 2012, n. 160 (c.d. secondo correttivo), il ricorso deve contenere “distintamente” i motivi “specifici” su cui si fonda.

Osserva che, al contrario, parte ricorrente avrebbe omesso di formulare i motivi di ricorso nei termini sopra precisati, limitandosi a denunciare in modo del tutto generico e confuso le valutazioni discrezionali espresse dalla commissione sui lavori dei candidati, che sarebbero asseritamente erronee, nonché l’ iter procedimentale seguito dalla commissione medesima.

Aggiunge che alcune censure, anche a considerarle tali, sarebbero embrionalmente affrontate esclusivamente nella parte in fatto e non replicate nella parte in diritto, sicché dovrebbero considerarsi non proposte ovvero inammissibili. Il ricorso (nella sua interezza, o, quanto meno, in relazione ad alcuni dei motivi proposti con esso) dovrebbe pertanto essere dichiarato inammissibile, anche per questa ulteriore ragione.

In ogni caso si è difesa anche nel merito, facendo rilevare la correttezza delle valutazioni della commissione e, dunque, l’infondatezza del ricorso.

5. L’Università appellata ha chiesto la conferma della sentenza del Tar, ritenendo corretta la qualificazione in termini di inesistenza della notifica alla controinteressata e la conseguente declaratoria di inammissibilità del ricorso.

In subordine, ha comunque chiesto la reiezione dell’appello per infondatezza delle censure formulate nel merito.

6. Il Collegio ritiene che la declaratoria di inammissibilità del ricorso pronunciata dal Tar sia corretta, ancorché per ragioni parzialmente diverse da quelle argomentate dalla pronuncia appellata.

La decisione di primo grado è incentrata sull’affermazione secondo cui la notifica originaria del ricorso sia stata effettuata in un luogo privo di collegamento effettivo col destinatario. Ne deriverebbe quindi, la radicale inesistenza (e non la nullità sanabile) della notificazione, in conformità ai principi consolidati espressi dalla Corte di cassazione e dalla giurisprudenza amministrativa.

Nel caso di specie, però, non si verte nelle ipotesi di notificazione eseguita in un luogo diverso dall’indirizzo del destinatario, bensì nella differente situazione in cui “ la notificazione abbia avuto esito negativo ”.

Si tratta di una fattispecie certamente estranea all’ambito di applicazione dei principi giurisprudenziali riguardanti la sanabilità della notificazione nulla, poiché è carente, in radice, la stessa configurabilità di una notificazione, per quanto priva di validità.

La prima notifica alla prof. DE non è stata materialmente completata e, pertanto, deve ritenersi come non eseguita.

In punto di fatto, non è contestato, anzi è provato documentalmente, che la controinteressata sia stata residente fino al settembre 2008 all’indirizzo indicato dalla ricorrente (in primo grado) in sede di notifica.

Risulta, inoltre, che la stessa arch. DE ha chiesto all’Ordine degli architetti di Roma e provincia, in data 28 gennaio 2009, la variazione dell'indirizzo della propria residenza da Marino, via Nettunense 86, ad Albano Laziale, via Vivaldi 18, come da richiesta e attestazione depositati in giudizio.

Dai suindicati elementi emerge che la notificazione è da ritenersi inesistente, non tanto poiché « il tentativo di notificazione è stato eseguito in un luogo totalmente estraneo alla destinataria dell’atto », ma, piuttosto, perché “non eseguita”.

Il luogo della notificazione del ricorso non attiene agli elementi costitutivi essenziali dell’atto soltanto se la materiale “consegna” sia stata eseguita, quantunque in un luogo errato, ma non anche quando sia mancata del tutto (cfr. Cass. civ., sez. III, 11 ottobre 2024, n. 26544 fattispecie in cui la Corte ha confermato la decisione della corte d'appello che aveva dichiarato nulla, e non inesistente, la notifica del ricorso ex art. 702 bis c.p.c. effettuata ad un indirizzo non più valido, che l'avvocato, destinatario della notifica, aveva abbandonato da anni).

Le Sezioni unite della Corte di cassazione hanno risolto l'annosa questione della natura del vizio della notifica di un atto eseguita in un luogo diverso da quello collegato al destinatario, enunciando il seguente principio: « l'inesistenza della notificazione del ricorso per cassazione è configurabile, in base ai principi di strumentalità delle forme degli atti processuali e del giusto processo, oltre che in caso di totale mancanza materiale dell'atto, nelle sole ipotesi in cui venga posta in essere un'attività priva degli elementi costitutivi essenziali idonei a rendere riconoscibile un atto qualificabile come notificazione, ricadendo ogni altra ipotesi di difformità dal modello legale nella categoria della nullità. Tali elementi consistono: a) nell'attività di trasmissione, svolta da un soggetto qualificato, dotato, in base alla legge, della possibilità giuridica di compiere detta attività, in modo da poter ritenere esistente e individuabile il potere esercitato; b) nella fase di consegna, intesa in senso lato come raggiungimento di uno qualsiasi degli esiti positivi della notificazione previsti dall'ordinamento (in virtù dei quali, cioè, la stessa debba comunque considerarsi, ex lege, eseguita), restando, pertanto, esclusi soltanto i casi in cui l'atto venga restituito puramente e semplicemente al mittente, sì da dover reputare la notificazione meramente tentata ma non compiuta, cioè, in definitiva, omessa » (Cass. s.u. 20 luglio 2026, nn. 14916 e 14917; principio di recente riaffermato, fra le tante, da Cass. civ., sez. trib., 9 agosto 2024, n. 22619).

La categoria dell'inesistenza, pur del tutto residuale nel nostro ordinamento, è integrata nelle ipotesi di mancanza materiale dell'atto, ovvero quando l'attività notificatoria intrapresa sia priva delle caratteristiche essenziali individuabili, per l'un verso, nell'attività di trasmissione da parte di un soggetto normativamente dotato della possibilità giuridica di compierla e, per altro verso, nell'attività della consegna a soggetto estraneo al processo.

Gli altri vizi della notifica ricadono nell'ambito della nullità dell'atto, come tale sanabile, con efficacia ex tunc , o per raggiungimento dello scopo, a seguito della costituzione del destinatario, sia pure compiuta al solo fine di eccepire la nullità, o in conseguenza della rinnovazione della notificazione, effettuata spontaneamente dalla parte stessa oppure su ordine del giudice ai sensi dell'art. 291 c.p.c. (cfr. Cass. civ., sez. II, 10 settembre 2024, n. 24329).

Osserva il Collegio che, nel caso di specie, pur sussistendo l’atto della trasmissione, svolta da parte del servizio postale (soggetto dotato, in base alla legge, della possibilità giuridica di compiere detta attività), manca la l’atto della “consegna”, essendo stato l’atto restituito puramente e semplicemente al mittente, sicché la notificazione risulta meramente tentata ma non compiuta, cioè omessa.

Tali considerazioni assumono carattere dirimente e rendono superfluo analizzare, nel dettaglio, le questioni riguardanti l’esattezza della conclusione cui è pervenuto il Tar, secondo cui mancherebbe, in ogni caso, un collegamento qualificato tra la controinteressata e l’indirizzo nel quale è stata tentata la notificazione.

Nondimeno, la Sezione osserva che la tesi dell’appellante, secondo cui l’indirizzo al quale è stato inviato il plico per la notifica risulterebbe dall’albo degli architetti è smentita dalla documentazione versata in atti dalla controinteressata, né può essere superata dalle copie dell’albo che l’appellante ha prodotto in giudizio, trattandosi di versioni risalenti una al 31 dicembre 1998 e una al 5 febbraio 2008, quindi ad epoche di molto antecedenti sia alla data del cambio di residenza sia alla richiesta di variazione all’ordine.

Viceversa, dalla versione vigente dell’albo la controinteressata risulta effettivamente residente in [...].

D’altra parte, è significativa la seguente sequenza cronologica: la raccomandata contenente il ricorso da notificare è stata spedita il 21 maggio 2022; come si evince dal tracciamento del plico sul sito di Poste italiane, depositato dalla stessa appellante, la raccomandata, dopo essere stata tracciata “in consegna” nel comune di Marino il 24 maggio 2022 alle ore 14:54:11, alle ore 19:00:15 dello stesso giorno risulta tracciata “in lavorazione presso il Centro Operativo Postale” di Marino.

Seguono una serie di ulteriori annotazioni, fino alle ultime che tracciano la raccomandata “Restituita al mittente” in data 8 luglio 2022 alle ore 10:24:29 e in consegna lo stesso giorno alle ore 17:16:24.

Da quanto precede risulta che la parte ricorrente sia stata edotta, fin dal 24 maggio 2022, del fatto che la raccomandata non era stata consegnata ed era in lavorazione per la restituzione al mittente.

Tuttavia la parte non si è attivata immediatamente per conoscere l’indirizzo corretto e riprendere il processo di notificazione.

Risulta inoltre dal fascicolo digitale che, alla camera di consiglio del 22 giugno 2022, la causa è stata cancellata dal ruolo avendo la parte ricorrente depositato in data 13 giugno 2022 istanza in tal senso motivata con l’aver inserito per mero errore nel ricorso l’inciso “previa sospensione”: ciò posto, neanche in tale frangente la parte si è attivata per provvedere alla ripresa del procedimento di notificazione presso l’indirizzo corretto.

Né, anche ammettendo che non abbia controllato costantemente lo stato della spedizione, si è attivata quando la raccomandata è stata restituita al mittente in data 8 luglio 2022.

Al più, stante l’attestazione di destinatario “irreperibile”, la parte ricorrente avrebbe potuto chiedere la notificazione ai sensi dell’art. 140 c.p.c. presso la casa comunale, ovvero, quale extrema ratio , ai sensi dell’art. 143 c.p.c.: se l’avesse fatto si sarebbe trattato di notifica eseguita ma nulla, che avrebbe consentito al giudice di ordinarne la rinnovazione.

Al contrario la ricorrente ha atteso che della mancata notifica si avvedesse il Tar, ben un anno e mezzo dopo, in occasione della prima udienza fissata per la trattazione del ricorso, il 22 novembre 2023.

Infine non risulta inviata all’università alcuna istanza finalizzata a conoscere l’indirizzo di residenza dichiarato dalla controinteressata.

Va pertanto confermata la sentenza laddove ha affermato che la qualificazione della notifica del ricorso introduttivo come inesistente non consente di applicare la regola della costituzione sanante, nonché quella della rinnovabilità dalla notificazione, regole circoscritte alle sole ipotesi di notifica nulla, come chiarito dalla Corte costituzionale, con sentenza 9 luglio 2021, n. 148.

D’altra parte, non può essere condivisa la tesi dell’appellante secondo cui il Tar, accertata la mancata notificazione tempestiva alla controinterssata, avrebbe dovuto disporre l’integrazione del contraddittorio ai sensi dell’art. 49 del c.p.a., essendo stato il ricorso notificato al prof. RI, indicato quale controinteressato.

Secondo la consolidata giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, l'individuazione dei controinteressati richiede un elemento formale e un elemento sostanziale.

Invero « La qualità di controinteressato deve essere riconosciuta a coloro che, oltre ad essere nominativamente indicati nel provvedimento o comunque agevolmente individuabili in base ad esso (c.d. elemento formale), sono portatori di un interesse giuridicamente qualificato alla conservazione dell'atto impugnato in quanto quest'ultimo radica un interesse di natura eguale e contraria a quello del ricorrente (c.d. elemento sostanziale) » (Cons. Stato, sez. IV, 21 agosto 2024, n. 7192 che richiama sez. III, 8 maggio 2023, n. 4609).

Osserva il Collegio che, nel caso di specie, il prof. RI, anche se menzionato in alcuni degli atti impugnati, non è qualificabile come controinteressato in senso sostanziale, atteso che egli non ha alcun interesse, contrapposto a quello dell’appellante, al mantenimento degli atti impugnati, all’esito dei quali è stata proclamata vincitrice la prof. DE, né ha manifestato di ritenere i suddetti atti illegittimi, non avendoli impugnati con ricorso autonomo.

Il prof. RI, infatti, riveste piuttosto la qualità di cointeressato.

L’interesse alla conservazione degli atti non è, peraltro, configurabile neanche con riferimento alla subordinata domanda di annullamento dell’intera procedura.

Invero, il concorso per cui è causa era finalizzato esclusivamente all’individuazione del vincitore, ma non anche a selezionare i candidati idonei non vincitori: emerge infatti dalla documentazione versata in atti che ai candidati non è stato assegnato alcun punteggio, né è stata stilata una graduatoria.

A ciò consegue che, nella vicenda in oggetto, non vi è alcuna possibilità di applicare i principi dello scorrimento della graduatoria a beneficio degli altri candidati che hanno partecipato alla procedura valutativa, sia per l’inesistenza della graduatoria, sia per l’impossibilità, in assenza di punteggio, di stabilire quale dei due sia il migliore.

Ciò porta ad escludere che il terzo candidato abbia interesse alla perdurante validità della procedura e che, di conseguenza, possa essere qualificato come controinteressato.

L’appello, pertanto, deve essere respinto e l’impugnata sentenza di inammissibilità del ricorso di primo grado deve essere confermata con argomentazioni parzialmente diverse, rispetto a quelle espresse dal Tar.

La declaratoria di inammissibilità in rito preclude al Collegio l’esame delle ulteriori domande ed eccezioni.

7. Le spese del presente grado di giudizio possono essere compensate fra tutte le parti, avuto riguardo alla novità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione settima, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge, confermando la sentenza impugnata con motivazione parzialmente diversa.

Compensa le spese dell’appello fra tutte le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2025, con l'intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Laura Marzano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Laura Marzano	Marco Lipari

IL SEGRETARIO