Pubblicato il 26/01/2026

N. 00651/2026REG.PROV.COLL.

N. 03009/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3009 del 2024, proposto da
-OMISSIS- rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Bava, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Difesa, in persona del ministro pro tempore , ex lege rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con domicilio in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna, sez. I,-OMISSIS-resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 gennaio 2026 il consigliere UC EL CI e uditi per le parti gli avvocati Andrea Bava e l'avvocato dello Stato Vittorio Cesaroni;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Oggetto del presente giudizio è il provvedimento con cui il Ministero della Difesa, conformandosi al parere reso dal Comitato di verifica, ha negato la dipendenza da causa di servizio dell’infermità sofferta dall’appellante (« esiti di orchifunelectomia sinistra per neoplasia a cellule germinali a tipo seminoma classico del testicolo sinistro ») e, conseguentemente, ha respinto le domande volte al riconoscimento dei relativi benefici di legge.

2. I fatti rilevanti per la decisione, quali emergono dagli atti e dai documenti di causa, possono essere sintetizzati come segue:

- l’appellante è un militare dell’Esercito italiano, inviato in missione in Bosnia-Erzegovina (Sarajevo) dal 30 giugno 1998 al 26 novembre 1998, in Kosovo (Pec) dal 26 settembre 2000 al 19 febbraio 2001, in Libano (Marakah) dal 21 ottobre 2009 al 1° maggio 2010;

- il 27 dicembre 2021, a seguito del riscontro di una malattia tumorale, è stato sottoposto ad un intervento chirurgico di “ orchiectomia monolaterale testicolo sinistro ”. Il referto dell’esame istologico, pervenuto il 17 gennaio 2022, ha confermato la diagnosi di " neoplasia a cellule geminali maligne ";

- con istanze presentate al resistente Ministero il 13 aprile e l’11 maggio 2022, l’appellante ha chiesto quindi il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio dell’infermità « esiti di orchifunelectomia sinistra per neoplasia a cellule germinali a tipo seminoma classico del testicolo sinistro », ai fini dell’equo indennizzo e dei benefici previsti a favore dei soggetti equiparati alle “vittime del dovere”. Ha valorizzato, a tal fine, il servizio prestato in teatri operativi esteri (in particolare Bosnia e Kosovo) contaminati da uranio impoverito e nanoparticelle di metalli pesanti, in conseguenza dell’utilizzo di munizionamento pesante;

- con parere prot. 86797/2022, reso nell’adunanza n. 3134 del 3 novembre 2022, il Comitato di verifica ha escluso la dipendenza da causa di servizio dell’infermità diagnosticata, « in quanto non risultano sussistere nel tipo di prestazioni di lavoro reso antecedenti occupazionali associabili casualmente ali infermità». In particolare, il Comitato ha ritenuto che non possa essersi verificata un’esposizione diretta del militare ad uranio impoverito « a causa del tempo intercorso tra la fine delle azioni belliche (settembre 1995) e, l'arrivo delle Forze Italiane in teatro (20.12.1995)» mentre « il rischio di inalazione collegato alla risospensione, che si può determinare -sollevando polvere dal terreno contaminato-, in base alle misure specifiche effettuate è da ritenere trascurabile ed è tecnicamente giustificato dalle caratteristiche chimico-fisiche dell'Uranio» ;

- con il decreto prot. 543/N del 24 novembre 2022, impugnato in principalità, ha recepito il parere del Comitato e ha negato la spettanza dei benefici richiesti.

3. L’interessato ha impugnato l’annullamento il provvedimento ministeriale e il presupposto parere del Comitato di verifica davanti al T.a.r. per l’Emilia-Romagna, deducendo i seguenti motivi:

I. « Violazione di legge – art. 603 d.lgs 66/10, art. 1078 e ss. dpr 90/10», perché il parere del Comitato avrebbe preteso una prova “ordinaria” del nesso di causalità, mentre le citate disposizioni individuano ex lege la pericolosità intrinseca di alcune tipologie di sevizio e fondano, pertanto, un giudizio «di imputabilità presunta della malattia alla esposizione in tali contesti », vincibile solo « a fronte della individuazione di una causa alternativa cui, motivatamente, imputare la malattia »;

II. « Eccesso di potere per travisamento; carenza di motivazione. Carenza dei presupposti. Illogicità, violazione art. 1078 dpr 90/10», perché il Comitato, negando la possibile esposizione ad uranio impoverito, non avrebbe considerato i potenziali effetti patogeni di altri agenti nocivi, come le nanoparticelle di metalli pesanti presenti nei teatri di conflitto e nei poligoni di tiro.

4. La sentenza appellata ha respinto il ricorso e condannato il ricorrente alle spese di lite.

4.1. Secondo il T.a.r., infatti, il militare « ha dimostrato di aver prestato servizio in zone che sono state teatro di guerra, ma non ha fornito alcun principio di prova né che ciò sia accaduto nel periodo in cui erano in uso armi potenzialmente contaminanti, né di essere stato assegnato a mansioni che l’abbiano esposto al rischio della contaminazione, tenuto conto di quanto puntualizzato dalla giurisprudenza in materia ». Ai fini dell’operatività dell’automatismo presuntivo, invece, il ricorrente avrebbe dovuto di dimostrare « una particolare esposizione nel corso delle missioni in cui è stato impiegato », che si sarebbe verificata, anche in ragione delle mansioni, prevalentemente di tipo amministrativo, svolte in in concreto

4.2. Quanto, invece, ad una possibile contaminazione da metalli pesanti nel corso dell’attività addestrativa presso i poligoni di tiro, « l’Amministrazione resistente ha chiarito come il territorio dove insistono i poligoni sia continuamente monitorato con approfondite e ripetute verifiche ambientali finalizzate ad accertare l’esistenza di agenti inquinanti o altri fattori di rischio per la salute umana ».

5. L’appello è affidato ad un unico, articolato, motivo, volto a ribadire, anche attraverso ampie citazioni giurisprudenziali, l’esistenza di una presunzione di dipendenza da causa di servizio delle patologie insorte a seguito delle missioni nei teatri operativi esteri (in particolare Bosnia e Kosovo, ove ha prestato servizio il militare), la cui pericolosità sarebbe normativamente riconosciuta dall’art. 603 del d.lgs. 66/2010 e dagli art. 1078 e ss. del d.P.R. 90/2010.

5.1. Il T.a.r. non avrebbe, quindi, potuto valorizzare una presunta « innocuità dei luoghi di conflitto », né operare generiche considerazioni circa l’assenza di rischio specifico, così di fatto « onerando il ricorrente di dimostrare quella situazione di pericolosità che invece è da ricollegarsi – come da costante giurisprudenza – proprio alle missioni estere » e facendo « rientrare dalla finestra quella necessità di prova (diabolica e positiva) della pericolosità per definizione che la giurisprudenza citata ha chiuso fuori dalla porta del diritto».

6. Con ordinanza collegiale n. -OMISSIS- del 29 aprile 2025, il Collegio ha rimesso all’Adunanza plenaria di questo Consiglio la questione, rilevante ai fini della decisione del presente giudizio, relativa alla « disciplina giuridica applicabile alle modalità di accertamento della dipendenza da causa di servizio con riferimento a patologie tumorali insorte in capo a militari che siano stati esposti ad uranio impoverito o a nanoparticelle di metalli pesanti, in occasione del servizio prestato all’estero o presso i poligoni di tiro sul territorio nazionale, ed in particolare se essa postuli il riscontro effettivo del nesso eziologico secondo il consueto canone civilistico del “più probabile che non”, ovvero se essa muova da una presunzione iuris tantum di sussistenza del detto nesso, superabile solo attraverso l’individuazione di una specifica genesi extra-lavorativa della patologia ».

7. L’Adunanza plenaria, con la sentenza n. 15 del 7 ottobre 2025, ha risposto al quesito, affermando il principio di diritto secondo cui « nell’accertamento della dipendenza da causa di servizio di patologie tumorali insorte in capo a militari esposti ad uranio impoverito o a nanoparticelle di metalli pesanti, in occasione del servizio prestato all’estero o presso i poligoni di tiro sul territorio nazionale, non è necessario un riscontro effettivo del nesso eziologico: la legge ha considerato il rapporto di causalità come insito nel tipico rischio professionale, sicché grava sull’Amministrazione l’onere di dare la prova di una specifica genesi extra-lavorativa della patologia ».

8. Dopo il deposito della sentenza dell’Adunanza plenaria, le parti hanno ulteriormente argomentato con memorie e repliche.

8.1. In particolare, l’Amministrazione ha escluso che la riconosciuta presunzione iuris tantum possa operare nel caso concreto, in ragione dell’assenza di un’effettiva esposizione al rischio del militare, impiegato in mansioni amministrative. La parte pubblica ha inoltre ribadito le evidenze degli studi scientifici e delle precedenti valutazioni medico-legali, che escluderebbero comunque l’idoneità dell’uranio impoverito a determinare la patologia in esame.

8.2. L’appellante ha replicato che la lettura proposta dall’Amministrazione finisce per svuotare di contenuto la portata presuntiva dell’art. 603 del d.lgs. n. 66 del 2010, così come chiarita dall’Adunanza plenaria. Secondo i principi affermati dalla sentenza, infatti, è lo stesso legislatore a qualificare il servizio prestato in determinati contesti – missioni operative e poligoni di tiro – quale attività connotata da un rischio specifico rispetto all’insorgenza di patologie tumorali, salva la prova di una genesi extra-lavorativa della malattia. Non sarebbe pertanto richiesta alcuna dimostrazione della concreta contaminazione dei luoghi, né di una esposizione misurabile agli agenti nocivi.

9. All’udienza pubblica del 20 gennaio 2026, il giudizio è stato trattenuto in decisione.

10. I due motivi di appello possono essere esaminati congiuntamente, essendo entrambi attinenti – pur sotto prospettive in parte diverse – alle modalità di accertamento del nesso eziologico tra il servizio prestato dal militare e la patologia tumorale successivamente occorsa.

10.1. Come già evidenziato, la questione è stata risolta dall’Adunanza plenaria nel senso di aderire all’orientamento per il quale – quando è accertata una patologia tumorale di un militare esposto ad uranio impoverito o a nanoparticelle di metalli pesanti in ragione del suo servizio prestato in particolari contesti operativi – la legge pone a favore del soggetto una presunzione relativa sulla sussistenza del nesso di causalità, superabile solo se il Ministero della difesa fornisce la prova contraria.

10.2. All’affermazione del principio sopra riportato, la Plenaria è giunta sulla base di un articolato percorso logico-giuridico che, in estrema sintesi, ha portato a ritenere (cfr. punto 33 delle richiamate sentenze), che esclusivamente per « infermità o patologie tumorali» contratte «per le particolari condizioni ambientali ed operative » nelle quali si sono trovati ad operare in missioni entro e fuori i confini nazionali, ovvero per il personale « impiegato nei poligoni di tiro e nei siti dove vengono stoccati munizionamenti », il sistema dell’equo indennizzo per causa di servizio ai sensi del d.P.R. n. 461 del 2001 è stato innovato dall’art. 603 del codice dell’ordinamento militare e dalla relativa disciplina regolamentare (artt. 1078 e 1079 del decreto del Presidente della Repubblica 15 marzo 2010, n. 90), con la rimodulazione degli oneri probatori per l’accertamento della causa di servizio, secondo i seguenti criteri:

a) il militare è tenuto a dimostrare di avere svolto il proprio servizio, tra quelli tipizzati dalla disposizione di legge (missioni nazionali o internazionali, impiego nei poligoni di tiro o nei siti di stoccaggio del munizionamento), in particolari condizioni ambientali od operative che ne abbiano aumentato il rischio di malattia, e che quella poi manifestatasi in seguito abbia carattere tumorale e sia espressiva di quel rischio;

b) assodati tali elementi, l’amministrazione è invece onerata della prova contraria che si sostanzia in una specifica dimostrazione della genesi extra-lavorativa della patologia;

c) risultano viziati per eccesso di potere i giudizi medico-legali dei comitati di verifica per le cause di servizio, qualora si basino sull’assenza di studi scientifici che dimostrino con certezza o alto grado di credibilità razionale la correlazione causale della neoplasia con l’esposizione a fattori di rischio potenziale diversi da quelli insiti nella prestazione del servizio nei ricordati ambienti contaminati.

10.3. Discende da quanto sopra che l’azione degli organi preposti (sia a livello medico che amministrativo) agli accertamenti richiesti, in relazione ai principi elaborati dalla adunanza plenaria, si calibra nel modo che segue:

a) in ordine logico, spetta al militare, dimostrare in sede procedimentale ed eventualmente processuale: a1) le attività lavorative in concreto espletate; a2) di avere svolto il proprio servizio tra quelli tipizzati dalla disposizione di legge (missioni nazionali o internazionali, impiego nei poligoni di tiro o nei siti di stoccaggio del munizionamento); a3) le particolari condizioni ambientali od operative che ne abbiano aumentato il rischio di malattia; a4) che la patologia manifestatasi in seguito abbia carattere tumorale e sia espressiva di quel rischio;

b) soddisfatto tale onere, dall’art. 603 c.m. si evince che il legislatore ha riconosciuto, in favore dei soggetti indicati nella norma stessa, l’esistenza di un rischio professionale specifico con riferimento a « infermità o patologie tumorali » contratte « per le particolari condizioni ambientali od operative » basato sopra una valutazione astratta sulla pericolosità delle operazioni svolte dal personale predetto in determinati contesti lavorativi, al fine di superare le difficoltà probatorie legate al caso concreto e sulla base delle acquisizioni della scienza medica e delle indagini svolte in sede amministrativa, anche internazionale;

c) detta norma ha tenuto conto non soltanto del dato medico-scientifico, ma anche di un criterio empirico, per cui la patologia tumorale è in astratto correlabile causalmente al servizio nei descritti contesti operativi quando essa si manifesti a livello diagnostico in seguito all’impiego in essi del militare (“ post hoc ergo propter hoc ”), tanto allo scopo di evitare che il “fatto ignoto” ridondi contro il soggetto colpito dalle tassative patologie tumorali su indicate;

d) al tempo stesso rimane fermo che se la etiopatogenesi è nota e porta ad escludere nel caso concreto – secondo il criterio del più probabile che non - la derivazione della patologia dal contesto normativamente positivizzato, il beneficio economico non potrà essere riconosciuto;

e) tale meccanismo opera, quindi, esclusivamente per determinate patologie e con la rimodulazione degli oneri probatori per l’accertamento della causa di servizio, secondo i criteri dati; assodati tali elementi, l’amministrazione è invece onerata della prova contraria che si sostanzia in una specifica genesi extra-lavorativa della patologia;

f) pertanto, i giudizi medico-legali dei C.V.C.S. qualora si basino esclusivamente sull’assenza di studi scientifici che dimostrino – sulla base del criterio “del più probabile che non” – la correlazione causale della neoplasia con l’esposizione a fattori di rischio potenziale, risultano viziati per eccesso di potere; tali giudizi, onde negare il beneficio economico, dovranno viceversa dare atto che: i) il richiedente non ha assolto al proprio onere probatorio (il cui contenuto è stato dianzi precisato); ii) in base alle acquisizioni della letteratura medico scientifica, in una con tutte le peculiari circostanze del caso concreto, la patologia tumorale deve ritenersi avere una genesi extra-lavorativa.

11. Dai principi formulati dall’Adunanza plenaria, come attualizzati sulla base dei criteri applicativi sopra illustrati – cui si sono già conformati i precedenti di questa Sezione (cfr. Cons. Stato, sez. II, 27 novembre 2025, nn. 9341, 9342, 9343, 9344, 9345, 9347; id., 15 dicembre 2025, n. 9869) – consegue l’accoglimento dei motivi in esame.

11.1. Come risulta dagli atti di causa, infatti:

a) l’appellante ha prestato servizio in teatri operativi esteri, partecipando a missioni in Bosnia-Erzegovina (Sarajevo) dal 30 giugno 1998 al 26 novembre 1998, in Kosovo (Pec) dal 26 settembre 2000 al 19 febbraio 2001 e in Libano (Marakah) dal 21 ottobre 2009 al 1° maggio 2010;

b) secondo il rapporto informativo depositato dalla stessa Amministrazione (cfr. all. 7), tali missioni si sono svolte « in teatri caratterizzati da condizioni sociali, ambientali ed operative tipiche delle zone che furono recenti teatri di guerra e/o comunque socialmente destabilizzate », ove il militare « ha operato con incarichi che, seppur logistici, hanno comportato frequenti attività all’esterno della base, nell’ambito del territorio di responsabilità del contingente italiano ». Deve, quindi, ritenersi dimostrata anche l’esposizione al rischio “tipico”, correlato ai particolari contesti operativi cui fa riferimento l’art. 603 del d.lgs. n. 66 del 2010;

c) la patologia sofferta dall’interessato (« esiti di orchifunelectomia sinistra per neoplasia a cellule germinali a tipo seminoma classico del testicolo sinistro ») è pacificamente di natura tumorale;

d) nel parere reso Comitato di verifica per le cause di servizio, posto fondamento del diniego impugnato, non è stata indicata alcuna eziologia extralavorativa specifica e alternativa, idonea a spiegare la genesi della patologia in termini di maggiore probabilità rispetto alla riconducibilità al servizio prestato nei contesti operativi sopra indicati.

11.2. Il C.V.C.S. si è limitato, infatti, ad affermare, in via generale, che la patologia non sarebbe riconducibile al servizio svolto, valorizzando:

- la natura prevalentemente logistico-amministrativa degli incarichi ricoperti dal militare;

- l’assenza di una esposizione diretta o significativa ad uranio impoverito, in ragione del tempo intercorso tra le azioni belliche e l’impiego del contingente italiano nei teatri di missione;

- le valutazioni tecnico-scientifiche tratte da rapporti CISAM e da studi generali, dai quali si desume la trascurabilità del rischio radiologico e l’assenza di evidenze circa l’idoneità dell’uranio impoverito a determinare la patologia in esame.

11.3. Tali considerazioni, tuttavia, si arrestano al piano della negazione astratta del nesso causale e della ritenuta innocuità dei contesti operativi, senza procedere all’individuazione di una concreta e individualizzata genesi extra-lavorativa della patologia, secondo lo schema probatorio delineato dall’art. 603 del d.lgs. n. 66 del 2010, come interpretato dall’Adunanza plenaria.

11.4. Non possono, in particolare, essere condivise le deduzioni dell’Amministrazione, che ritiene necessaria, ai fini del riconoscimento della dipendenza da causa di servizio, la dimostrazione di un’esposizione effettiva e significativa al rischio. L’Adunanza plenaria ha chiarito che l’art. 603 del d.lgs. n. 66 del 2010 tipizza un rischio professionale specifico, connesso allo svolgimento del servizio in determinati contesti operativi. La mancata esposizione “in concreto” può dunque assumere rilievo in ipotesi limite, nelle quali risulti positivamente dimostrata la radicale estraneità del servizio al rischio specifico tipizzato dalla disposizione (ad esempio, per la minima durata della missione all’estero, ovvero per lo svolgimento esclusivo di attività prive di contatti con l’ambiente esterno). Tale evenienza non ricorre nel caso di specie, ove risulta, al contrario, la partecipazione del militare a tre diverse missioni estere, di durata non trascurabile, e il suo impiego in incarichi che, pur se di natura prevalentemente amministrativa, hanno comportato frequenti operazioni all’esterno della base.

12. Per le ragioni esposte, l’appello deve essere accolto. Ne consegue, in riforma della sentenza appellata, l’accoglimento del ricorso di primo grado e l’annullamento del decreto prot. 543/N e del presupposto parere prot. 86797/2022 del Comitato di verifica.

12.1. Le spese del grado seguono la soccombenza e sono compensate tra le parti nella misura della metà, in ragione della complessità e novità delle questioni giuridiche esaminate, oggetto di rimessione all’Adunanza plenaria.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla i provvedimenti impugnati.

Condanna il Ministero a rifondere all’appellante le spese del doppio grado di giudizio che si liquidano – tenuto conto della compensazione per metà – nella somma di € 3.000,00, oltre spese generali e accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AB TA, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Francesco Frigida, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

UC EL CI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UC EL CI	AB TA

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.