Pubblicato il 09/05/2025

N. 04033/2025REG.PROV.COLL.

N. 08449/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8449 del 2024, proposto da
Comune di Castiglione delle Stiviere, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Alberto Arrigo Gianolio, con domicilio eletto presso lo studio Alberto Gianolio in Mantova, via Acerbi 27;

contro

-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Valeria Morales Sosa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS-, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima) n. 253/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 aprile 2025 il Cons. Roberto Michele Palmieri. Si dà atto che l'avv. Alberto Arrigo Gianolio ha depositato domanda di passaggio in decisione senza discussione.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con deliberazione del Consiglio Comunale -OMISSIS- del -OMISSIS-, il Comune di Castiglione delle Stiviere ha revocato alla rag. -OMISSIS- l’incarico di membro del collegio dei revisori dei conti da ella ricoperto.

Avverso tale provvedimento, la sig.ra -OMISSIS- ha proposto ricorso innanzi al TAR Brescia, chiedendo il suo annullamento, in uno alla condanna del Comune di Castiglione delle Stiviere, in solido con la dirigente dell’area economica finanziaria all’epoca in servizio, al risarcimento del danno patrimoniale, quantificato “ nell’importo di € 18.332,93 pari al mancato introito del compenso relativo al periodo 22.10.2019 – 21.12.2021 stabilito dal Consiglio Comunale con la Deliberazione-OMISSIS- o in quel maggiore o minore importo che verrà accertato a istruttoria, maggiorato di rivalutazione e interessi dalla maturazione al saldo ”, e del danno morale e all’immagine, da quantificarsi in via equitativa.

Si è costituito in giudizio il Comune di Castiglione delle Stiviere, chiedendo il rigetto del ricorso.

La dirigente dell’area economica finanziaria all’epoca in servizio, cui è stato notificato il ricorso, non si è costituita in giudizio.

Con sentenza n. 253/24 il TAR Brescia ha così disposto:

“ a) dichiara, limitatamente alla domanda di annullamento, l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.;

b) accerta l’illegittimità del provvedimento impugnato ai fini risarcitori ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a;

c) condanna il Comune di Castiglione delle Stiviere a pagare alla sig.ra -OMISSIS- -OMISSIS-la somma di euro 5.000,00, a titolo di risarcimento del danno all’immagine;

d) condanna il Comune di Castiglione delle Stiviere a rifondere alla ricorrente sig.ra -OMISSIS- -OMISSIS-le spese di lite, che liquida in euro 2.500,00, oltre rimborso spese forfettario del 15%, CPA e IVA, se dovuta;

e) dichiara inammissibile la domanda risarcitoria proposta nei confronti della dirigente dell’area economica finanziaria all’epoca in servizio, ... per difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo sussistendo la giurisdizione del Giudice ordinario.

f) compensa le spese di lite tra la ricorrente e ... ”.

Avverso tale statuizione giudiziale il Comune di Castiglione delle Stiviere ha interposto appello, affidato ai seguenti motivi di gravame, appresso sintetizzati: error in iudicando ; sussistenza di tutti i presupposti per la revoca.

Ha chiesto pertanto, in accoglimento dell’appello, e in riforma dell’impugnata sentenza, il rigetto del ricorso proposto dalla ricorrente in primo grado. Il tutto con vittoria delle spese di lite.

Costituitasi in giudizio, la rag. -OMISSIS- ha chiesto il rigetto dell’appello, con vittoria delle spese di lite.

All’udienza pubblica del 10.4.2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

2. L’appello è fondato.

3. Premette il Collegio che, per pacifica e condivisa giurisprudenza amministrativa, anche di questa Sezione: “ Il risarcimento del danno non è una conseguenza automatica e costante dell'annullamento giurisdizionale di un provvedimento amministrativo, ma richiede la verifica di tutti i requisiti dell'illecito (condotta, colpa, nesso di causalità, evento dannoso) e, nel caso di richiesta di risarcimento del danno conseguente alla lesione di un interesse legittimo pretensivo, è subordinato alla dimostrazione, secondo un giudizio prognostico, con accertamento in termini di certezza o, quanto meno, di probabilità vicina alla certezza, che il provvedimento sarebbe stato rilasciato in assenza dell'agire illegittimo della pubblica amministrazione; ed infatti per danno ingiusto risarcibile ai sensi dell'art. 2043 cod. civ. si intende non qualsiasi perdita economica, ma solo la perdita economica ingiusta, ovvero verificatasi con modalità contrarie al diritto; ne consegue quindi la necessità, per chiunque pretenda un risarcimento, di dimostrare la c.d. spettanza del bene della vita, ovvero la necessità di allegare e provare di essere titolare, in base ad una norma giuridica, del bene della vita che ha perduto od al quale anela, e di cui attraverso la domanda giudiziale vorrebbe ottenere l'equivalente economico ” (C.d.S, V, 21.8.2024, n. 7195. In termini confermativi, C.d.S, IV, 31.5.2024, n. 4908; C.d.S, IV, 12.9.2023, n. 8282).

In punto di individuazione dei criteri di riparto dell’onere della prova, trova poi piena applicazione il principio dispositivo, il quale non è in questa sede temperato dal metodo acquisitivo proprio dell'azione di annullamento. Quest'ultimo, infatti, in tanto si giustifica, in quanto sussista la necessità di equilibrare l'asimmetria informativa tra Amministrazione e privato, la quale contraddistingue l'esercizio del pubblico potere ed il correlato rimedio dell'azione di impugnazione, mentre non si riscontra in quella consequenziale di risarcimento dei danni, in relazione alla quale il criterio della c.d. vicinanza della prova determina il riespandersi del principio dispositivo, sancito in generale dall'art. 2697, primo comma, c.c. Ne consegue che sulla parte ricorrente grava l'onere di dimostrare la sussistenza di tutti i presupposti della domanda al fine di ottenere il riconoscimento di una responsabilità dell'Amministrazione per fatto illecito delineata dall'art. 2043 c.c., nel cui alveo deve essere ricondotta la domanda. È quindi necessario verificare, con onere della prova a carico del (presunto) danneggiato, gli elementi costitutivi della fattispecie aquiliana, così individuabili: il fatto illecito; l'evento dannoso ingiusto e il danno patrimoniale conseguente; il nesso di causalità tra il fatto illecito e il danno subito; la colpa dell'apparato amministrativo.

4. Nello specifico, trova poi applicazione la previsione di cui all’art. 235 co. 2 d. lgs. n. 267/2000 (TUEL), secondo cui: “ il revisore è revocabile solo per inadempienza ed in particolare per la mancata presentazione della relazione alla proposta di deliberazione consiliare del rendiconto entro il termine previsto dall'articolo 239, comma 1, lettera d) ”.

Ai sensi dell’art. 239 co. 1 lett. a) TUEL, tra i compiti del revisore rientra la: “ attività di collaborazione con l'organo consiliare secondo le disposizioni dello statuto e del regolamento ”.

Orbene, come già chiarito da questo Consiglio di Stato: “ L'applicazione combinata di queste disposizioni esclude che la revoca sia un atto meramente discrezionale dell'Amministrazione adottabile ad nutum, ma non ne limita il presupposto alla mancata presentazione della relazione alla proposta di deliberazione consiliare del rendiconto entro il termine previsto dall'articolo 239, comma 1, lettera d). Piuttosto, tale fattispecie è indicata - non a caso dopo la precisazione normativa "in particolare" - soltanto al fine di individuare tra le varie possibili "inadempienze" dell'organo di revisione, quella che, a parere del legislatore, potrebbe, anche da sola, per la sua rilevanza e gravità, essere sufficiente a fondare il provvedimento sanzionatorio di revoca. In ragione di ciò, ogniqualvolta nello svolgimento dell'attività di collaborazione di cui all'art. 1 lettera a) del successivo art. 239, così come delle altre funzioni assegnate al revisore, questi incorra in "inadempienze", anche diverse da quella tipizzata nell'art. 235, ne è legittima la revoca, con provvedimento adeguatamente motivato ” (C.d.S, V, 9.5.2018, n. 2785).

5. Tanto premesso, e venendo ora alla fattispecie in esame, la revoca dell’odierna appellata dall’incarico di componente dell’organo di revisione contabile dell’ente consegue alle vicende propedeutiche alla mancata sottoscrizione del verbale di verifica di cassa del primo semestre 2019. In particolare, emerge dalla documentazione in atti che:

- a seguito della richiesta di chiarimenti avanzata dalla rag. -OMISSIS- con mail del 27.6.2019, la Responsabile dell’Area economico finanziaria, ha trasmesso alla stessa rag. -OMISSIS- e agli altri componenti dell’organo di revisione, con mail del 4.7.2019, la risposta fornita dal Tesoriere;

- avendo la Rag. -OMISSIS- ritenuto non esaustiva la risposta in questione, il Collegio dei revisori, riunitosi in data 17.7.2019, ha deliberato – stante la necessità di chiudere le operazioni di verifica – di predisporre un secondo verbale identificato con il n. 16, in aggiunta al verbale n. 15 redatto in occasione della precedente riunione del 31.5.2019, “ nel quale inserire la richiesta rivolta all’ufficio di ragioneria, di fornire ulteriori specificazioni in occasione della verifica di cassa del secondo trimestre, come da verbalizzato dal Presidente ... ”;

- gli altri due componenti dell’organo di revisione, in data 19.7.2019, hanno sottoscritto i verbali n. 15 e n. 16, mentre la Rag. -OMISSIS- non ha fatto altrettanto, avendo predisposto, autonomamente, un diverso verbale n. 16 e confermato, nella riunione del 3.9.2019 indetta per giungere ad una soluzione condivisa sui verbali, che non avrebbe sottoscritto i verbali firmati dagli altri due componenti dell’organo di revisione in data 19.7.2019;

- per tali ragioni, con nota sindacale 4.9.2019 prot. -OMISSIS-, sono stati contestati alla rag. -OMISSIS- i “ ritardi accumulati nella sottoscrizione del verbale della verifica di cassa del primo trimestre 2019, nonostante la documentazione sia stata messa a disposizione da molto tempo e siano stati fatti diversi incontri sull’argomento ”;

- con mail del 12.09.2019 la rag. -OMISSIS- ha inviato al Comune di Castiglione delle Stiviere le proprie controdeduzioni alla contestazione di addebito, richiedendo l’invio della relazione della dirigente dell’area economica finanziaria richiamata nella predetta contestazione;

- con nota prot. -OMISSIS- del 18.09.2019 il Sindaco del Comune di Castiglione delle Stiviere ha provveduto a tramettere tale relazione, nonché un’ulteriore relazione acquisita dalla stessa Dirigente alla luce delle controdeduzioni pervenute dalla rag. -OMISSIS-, e ha confermato l’intenzione di procedere alla revoca dell’incarico di revisore;

- con pec del 21.09.2019 indirizzata ai consiglieri comunali la rag. -OMISSIS- ha replicato all’ulteriore relazione della dirigente dell’area economica finanziaria, redatta alla luce delle controdeduzioni che erano pervenute dalla stessa ricorrente;

- con deliberazione del Consiglio Comunale -OMISSIS- del -OMISSIS-, comunicata con nota prot. -OMISSIS- del 30.10.2019, il Comune di Castiglione delle Stiviere ha revocato alla rag. -OMISSIS- l’incarico di membro del collegio dei revisori dei conti.

6. Orbene, alla luce di tali emergenze documentali, reputa il Collegio la legittimità del provvedimento di revoca. Invero, è decisiva la circostanza che l’odierna appellata si sia rifiutata di sottoscrivere i verbali nn. 15 e 16 del 19.7.2019, e ne abbia addirittura creato uno alternativo. Orbene, tale modus operandi si pone in netta antitesi con i doveri connessi alla partecipazione ad un organismo collegiale (il Collegio dei revisori): invero, se per un consigliere è legittimo chiedere maggiori informazioni ai vari organi coinvolti, in vista delle proprie, future determinazioni, è invece illegittimo rifiutare la propria sottoscrizione, una volta che la maggioranza del Collegio abbia espresso un contrario divisamento.

7. A ciò aggiungasi altresì che, come sopra esposto, non solo la rag. -OMISSIS- ha ricusato la sottoscrizione dei suddetti verbali, ma ha addirittura predisposto un proprio e autonomo verbale n. 16, alternativo al verbale n. 16 sottoscritto dai restanti consiglieri.

Tale condotta integra grave violazione dei doveri connessi al ricoprimento di incarico di componente di organismo collegiale, non avendo il consigliere dissenziente alcun potere di creazione – motu proprio – di verbali alternativi a quelli della maggioranza.

Al più, se l’appellata avesse continuato a ritenere la sussistenza di profili di illegittimità dell’atto da sottoscrivere, ella avrebbe potuto far constare il proprio dissenso a verbale, senza tuttavia ricusare la sottoscrizione, non figurando certamente tra le prerogative dei singoli componenti di un qualsivoglia organismo collegiale quella di bloccare il processo decisionale espresso dalla maggioranza dei componenti, qualora non se ne condivida l’operato. Diversamente opinando, il potere del componente dissenziente acquisirebbe una tale dirompenza, da paralizzare ad libitum l’attività e il processo decisionale dell’organismo collegiale; situazione, quest’ultima, assolutamente contrastante con le più basilari regole vigenti in tema di organismi collegiali, tra cui quella – fondamentale – secondo cui la volontà legalmente espressa dalla maggioranza del consesso diviene la volontà dell’intero Collegio, vincolando anche i dissenzienti.

8. Per tali ragioni, reputa il Collegio che la condotta dell’odierna appellata integra senz’altro la fattispecie di inadempienza, come tale legittimante la revoca, ai sensi dell’art. 235 co. 2 TUEL.

9. A ciò aggiungasi – per mere ragioni di completezza espositiva, essendo le considerazioni sopra espresse di per sé idonee all’accoglimento dell’appello – che il Presidente del Collegio dei Revisori, interpellato dal Sindaco in vista delle determinazioni in punto di revoca, ha testualmente affermato che: “ In merito invece al funzionamento del Collegio non posso che sottolineare la mia personale

difficoltà (confermata anche dal collega -OMISSIS-) a lavorare con la Rag. -OMISSIS-. Purtroppo la collega ha palesato nel tempo atteggiamenti e comportamenti che non sono sempre stati utili alla attività di revisione del Collegio ivi comprese iniziative personali su varie tematiche non coordinate o concordate con il resto dei colleghi, con la conseguenza di dilatare i tempi di risposta agli uffici del Comune e di impegnare gli uffici stessi del Comune in lavori non necessari ”.

Orbene, tale parere è idoneo ad elidere ex se ogni profilo di colpa in capo al civico ente, essendo la delibera di revoca dall’incarico essere adottata anche sulla scorta di un parere altamente qualificato, quale quello del Presidente del Collegio dei Revisori, che ha confermato la difficoltà di funzionamento dell’organismo collegiale, per effetto di una situazione in alcun modo riconducibile alla normale e fisiologica dialettica che si instaura in seno ad esso.

Pertanto, in uno all’assenza di un atto illegittimo dell’ente (circostanza di per sé risolutiva ai fini dell’esclusione di ogni profilo di responsabilità), difetta nella fattispecie in esame anche l’elemento psicologico, la qual cosa esclude, anche sotto tale aspetto, l’operare di qualsivoglia fattispecie risarcitoria in capo al civico ente.

10. Alla luce di tali considerazioni, l’appello è fondato.

Ne consegue, in riforma dell’impugnata sentenza, il rigetto del ricorso proposto dalla ricorrente -OMISSIS- in primo grado.

11. Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, e per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, rigetta il ricorso proposto dalla ricorrente in primo grado.

Condanna la ricorrente al rimborso delle spese di lite sostenute dal Comune di Castiglione delle Stiviere, che si liquidano, per il doppio grado di giudizio, in complessivi € 3.000, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la persona dell’appellata.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2025, con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Michele Palmieri	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.